20.4: Argumentos em apoio à restrição de importações

Objetivos de

Ao final desta seção, você poderá:

• Explique e analise vários argumentos que apoiam a restrição de importações, incluindo o argumento da indústria infantil, o argumento antidumping, o argumento da proteção ambiental, o argumento dos produtos de consumo inseguros e o argumento do interesse nacional
• Explique o despejo e corra até o fundo
• Avalie a importância das percepções dos países sobre os benefícios do crescimento do comércio

Como observamos anteriormente, o protecionismo exige que os consumidores domésticos de um produto paguem preços mais altos para beneficiar os produtores nacionais desse produto. Os países que instituem políticas protecionistas perdem os ganhos econômicos alcançados por meio de uma combinação de vantagem comparativa, aprendizado especializado e economias de escala. Com esses custos gerais em mente, vamos agora considerar, um por um, uma série de argumentos que apoiam a restrição das importações.

O argumento da indústria infantil

Imagine que o Butão queira iniciar sua própria indústria de computadores, mas não tem empresas de computadores que possam produzir a um preço baixo o suficiente e com qualidade alta o suficiente para competir nos mercados mundiais. No entanto, políticos, líderes empresariais e trabalhadores butaneses esperam que, se a indústria local tivesse a chance de se estabelecer, antes de enfrentar a concorrência internacional, uma empresa nacional ou grupo de empresas poderia desenvolver as habilidades, a gestão, a tecnologia e as economias de escala necessárias para tornar-se uma indústria nacional bem-sucedida e lucrativa. Assim, o argumento da indústria infantil a favor do protecionismo é bloquear as importações por um tempo limitado, para dar à indústria infantil tempo para amadurecer, antes de começar a competir em igualdade de condições na economia global.

O argumento da indústria infantil é teoricamente possível, até sensato: dar a uma indústria um subsídio indireto de curto prazo por meio de proteção e, em seguida, colher os benefícios econômicos de longo prazo de ter uma indústria vibrante e saudável. A implementação, no entanto, é complicada. Em muitos países, as indústrias infantis passaram da infância à senilidade e à obsolescência sem nunca terem atingido o lucrativo estágio de maturidade. Enquanto isso, o protecionismo que deveria ser de curto prazo muitas vezes demorava muito para ser revogado.

Como exemplo, o Brasil tratou sua indústria de computadores como uma indústria infantil do final dos anos 1970 até cerca de 1990. Em uma tentativa de estabelecer sua indústria de computadores na economia global, o Brasil proibiu amplamente as importações de produtos de informática por várias décadas. Essa política garantiu o aumento das vendas de computadores brasileiros. No entanto, em meados da década de 1980, devido à falta de concorrência internacional, o Brasil tinha uma indústria atrasada e desatualizada, normalmente atrasada em três a cinco anos atrás dos padrões mundiais de preço e desempenho — muito tempo nessa indústria em rápida evolução. Depois de mais de uma década, durante a qual consumidores brasileiros e indústrias que teriam se beneficiado de computadores atualizados pagaram os custos e a indústria de computadores do Brasil nunca competiu efetivamente nos mercados mundiais, o Brasil eliminou gradualmente sua política industrial infantil para a indústria de computadores.

O protecionismo para indústrias infantis sempre impõe custos aos usuários domésticos do produto e normalmente oferece poucos benefícios na forma de indústrias mais fortes e competitivas. No entanto, vários países do Leste Asiático oferecem uma exceção. Japão, Coréia, Tailândia e outros países desta região às vezes forneceram um pacote de subsídios indiretos e diretos direcionados a certos setores, incluindo proteção contra concorrência estrangeira e empréstimos governamentais a taxas de juros abaixo do equilíbrio do mercado. No Japão e na Coréia, por exemplo, os subsídios ajudaram a colocar suas indústrias domésticas de aço e automóveis em funcionamento.

Por que a política de protecionismo e outros subsídios da indústria infantil funcionou razoavelmente bem no Leste Asiático? Um estudo do Banco Mundial do início de 1990 ofereceu três diretrizes aos países que pensam na proteção da indústria infantil:

1. Não distribua protecionismo e outros subsídios a todas as indústrias, mas concentre-se em algumas indústrias em que seu país tenha uma chance realista de ser um produtor de classe mundial.
2. Seja muito hesitante em usar o protecionismo em áreas como computadores, onde muitas outras indústrias confiam em ter os melhores produtos disponíveis, porque não é útil ajudar uma indústria impondo altos custos a muitas outras indústrias.
3. Tenha diretrizes claras para quando a política da indústria infantil terminará.

Na Coréia, nas décadas de 1970 e 1980, uma prática comum era vincular protecionismo e subsídios às vendas de exportação nos mercados globais. Se as vendas de exportação aumentassem, a indústria infantil teria tido sucesso e o governo poderia eliminar gradualmente o protecionismo. Se as vendas de exportação não aumentassem, a política da indústria infantil fracassou e o governo poderia eliminar gradualmente o protecionismo. De qualquer forma, o protecionismo seria temporário.

Seguir essas regras é mais fácil falar do que fazer. A política geralmente se intromete, tanto na escolha de quais indústrias receberão os benefícios do tratamento como “bebês” quanto em quando eliminar gradualmente as restrições à importação e outros subsídios. Além disso, se o governo do país deseja impor custos a seus cidadãos para que possa fornecer subsídios a algumas indústrias importantes, ele tem muitas ferramentas para fazer isso, como pagamentos diretos do governo, empréstimos, reduções fiscais direcionadas e apoio governamental à pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias. Em outras palavras, o protecionismo não é a única ou mesmo a melhor maneira de apoiar as principais indústrias.

VINCULE ISSO

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O argumento antidumping

O dumping se refere à venda de mercadorias abaixo do custo de produção. As leis antidumping bloqueiam as importações que são vendidas abaixo do custo de produção, impondo tarifas que aumentam o preço dessas importações para refletir seu custo de produção. Como o dumping não é permitido pelas regras da Organização Mundial do Comércio (OMC), as nações que acreditam estar recebendo mercadorias despejadas podem registrar uma reclamação na OMC. As reclamações antidumping aumentaram nos últimos anos, de cerca de 100 casos por ano no final da década de 1980 para cerca de 200 novos casos a cada ano no final dos anos 2000. Observe que os casos de dumping são anticíclicos. Durante as recessões, os registros de casos aumentam. Durante o boom econômico, os registros de casos caem. Países individuais também iniciaram frequentemente suas próprias investigações antidumping. O governo dos EUA tem dezenas de ordens antidumping em vigor provenientes de investigações anteriores. Em 2009, por exemplo, algumas importações dos EUA que estavam sob ordens antidumping incluíram massas da Turquia, acessórios para tubos de aço da Tailândia, fita plástica sensível à pressão da Itália, cogumelos em conserva e produtos de papel forrado da Índia e aço carbono cortado no comprimento e concentrado de suco de maçã não congelado da China.

Por que o dumping pode ocorrer?

Por que empresas estrangeiras exportariam um produto a menos do que seu custo de produção, o que provavelmente significa ter um prejuízo? Essa pergunta tem duas respostas possíveis, uma inocente e outra mais sinistra.

A explicação inocente é que a demanda e a oferta definem os preços de mercado, não o custo de produção. Talvez a demanda por um produto volte para a esquerda ou a oferta mude para a direita, o que leva o preço de mercado a níveis baixos, mesmo abaixo do custo de produção. Quando uma loja local fecha, por exemplo, ela pode vender mercadorias abaixo do custo de produção. Se empresas internacionais descobrirem que há excesso de oferta de aço, chips de computador ou máquinas-ferramentas que está fazendo com que o preço de mercado caia abaixo do custo de produção, esse pode ser o mercado em ação.

A explicação sinistra é que o dumping faz parte de uma estratégia de longo prazo. As empresas estrangeiras vendem mercadorias a preços abaixo do custo de produção por um curto período de tempo e, quando eliminam a concorrência doméstica dos EUA, aumentam os preços. Os economistas às vezes chamam esse cenário de preços predatórios, que discutimos no capítulo do Monopólio.

Os casos antidumping devem ser limitados?

Os casos antidumping colocam duas questões. Quanto sentido eles fazem na teoria econômica? Quanto sentido eles fazem como política prática?

Em termos de teoria econômica, o argumento das leis antidumping é fraco. Em um mercado regido pela demanda e pela oferta, o governo não garante que as empresas consigam lucrar. Afinal, preços baixos são difíceis para os produtores, mas beneficiam os consumidores. Além disso, embora existam muitos casos em que produtores estrangeiros expulsaram empresas nacionais, não há casos documentados em que os produtores estrangeiros aumentaram os preços. Em vez disso, os produtores estrangeiros normalmente continuam competindo fortemente entre si e oferecendo preços baixos aos consumidores. Em resumo, é difícil encontrar evidências de preços predatórios por empresas estrangeiras que exportam para os Estados Unidos.

Mesmo que se possa argumentar que o governo às vezes deve promulgar regras antidumping no curto prazo e, em seguida, permitir que o livre comércio seja retomado logo depois, há uma preocupação crescente de que as investigações antidumping geralmente envolvam mais política do que uma análise cuidadosa. O Departamento de Comércio dos EUA é encarregado de calcular o “custo de produção” apropriado, que pode ser tanto uma arte quanto uma ciência.

Por exemplo, se uma empresa construiu uma nova fábrica há dois anos, ela deveria contar parte do custo da fábrica no custo de produção deste ano? Quando uma empresa está em um país onde o governo controla os preços, como a China, por exemplo, como se pode medir o verdadeiro custo de produção? Quando uma indústria nacional reclama alto o suficiente, parece muito provável que os reguladores governamentais descubram que ocorreu dumping injusto. Surgiu um padrão comum em que uma indústria nacional apresenta uma reclamação antidumping, os governos se reúnem e negociam uma redução nas importações e, em seguida, os produtores nacionais desistem do processo antidumping. Nesses casos, os casos antidumping geralmente parecem ser pouco mais do que uma reportagem de capa para a imposição de tarifas ou cotas de importação.

Na década de 1980, os Estados Unidos, o Canadá, a União Europeia, a Austrália e a Nova Zelândia implementaram quase todos os casos antidumping. Na década de 2000, países como Argentina, Brasil, Coreia do Sul, África do Sul, México e Índia estavam apresentando a maioria dos casos antidumping perante a OMC. À medida que o número de casos antidumping aumentou e países como os Estados Unidos e a União Europeia se sentem alvos das ações antidumping de outros, a OMC pode muito bem propor algumas diretrizes adicionais para limitar o alcance das leis antidumping.

O argumento da proteção ambiental

O potencial do comércio global de afetar o meio ambiente tornou-se controverso. Um presidente do Sierra Club, uma organização de lobby ambiental, escreveu certa vez: “As consequências da globalização para o meio ambiente não são boas. (...) A globalização, se tivermos sorte, aumentará a renda média suficiente para pagar pela limpeza de parte da bagunça que fizemos. Mas antes de chegarmos lá, a globalização também pode destruir o suficiente dos sistemas biológicos e físicos básicos do planeta para que as perspectivas de vida em si sejam radicalmente comprometidas.”

Se o livre comércio significasse a destruição da própria vida, até mesmo os economistas se converteriam ao protecionismo! Embora a globalização — e a atividade econômica de todos os tipos — possam representar perigos ambientais, parece bem possível que, com as salvaguardas apropriadas, possamos minimizar os impactos ambientais do comércio. Em alguns casos, o comércio pode até trazer benefícios ambientais.

Em geral, países de alta renda, como Estados Unidos, Canadá, Japão e nações da União Europeia, têm padrões ambientais relativamente rígidos. Em contraste, países de renda média e baixa, como Brasil, Nigéria, Índia e China, têm padrões ambientais mais baixos. A visão geral dos governos desses países é que a proteção ambiental é um luxo: assim que seu povo tiver o suficiente para comer, cuidados de saúde decentes e maior expectativa de vida, eles gastarão mais dinheiro em itens como estações de tratamento de esgoto, depuradores para reduzir a poluição do ar da fábrica chaminés e parques nacionais para proteger a vida selvagem.

Essa lacuna nos padrões ambientais entre países de alta e baixa renda levanta duas possibilidades preocupantes em um mundo de crescente comércio global: o cenário de “corrida para o fundo do poço” e a questão da rapidez com que os padrões ambientais melhorarão nos países de baixa renda.

O cenário da corrida para o fundo

O cenário de corrida para o fundo da degradação ambiental global é assim. Empresas multinacionais que buscam lucro transferem sua produção de países com padrões ambientais sólidos para países com padrões fracos, reduzindo assim seus custos e aumentando seus lucros. Diante desse comportamento, os países reduzem seus padrões ambientais para atrair empresas multinacionais, que, afinal, fornecem empregos e influência econômica. Como resultado, a produção global se concentra em países onde as empresas podem poluir mais e as leis ambientais em todos os lugares “correm para o fundo do poço”.

Embora o cenário da corrida até o fundo pareça plausível, ele não parece descrever a realidade. Na verdade, o incentivo financeiro para as empresas transferirem a produção para países pobres para tirar proveito de suas regras ambientais mais fracas não parece especialmente poderoso. Quando as empresas decidem onde localizar uma nova fábrica, elas analisam muitos fatores diferentes: os custos de mão de obra e capital financeiro; se o local é próximo a um fornecedor confiável dos insumos de que precisam; se o local está próximo dos clientes; a qualidade do transporte, comunicações e redes de energia elétrica; o nível de impostos; e a competência e honestidade do governo local. O custo das regulamentações ambientais também é um fator, mas normalmente os custos ambientais não são mais do que 1 a 2% dos custos que uma grande planta industrial enfrenta. Os outros fatores que determinam a localização são muito mais importantes para essas empresas do que tentar economizar nos custos de proteção ambiental.

Quando uma empresa internacional opta por construir uma fábrica em um país de baixa renda com leis ambientais frouxas, ela normalmente constrói uma fábrica semelhante às que opera em países de alta renda com padrões ambientais mais rígidos. Parte do motivo dessa decisão é que projetar uma planta industrial é uma tarefa complexa e cara e, portanto, se uma fábrica funcionar bem em um país de alta renda, as empresas preferem usar o mesmo design em todos os lugares. Além disso, as empresas percebem que, se criarem um desastre ambiental em um país de baixa renda, é provável que isso lhes custe uma quantia substancial de dinheiro no pagamento de danos, perda de confiança e redução de vendas — construindo fábricas atualizadas em todos os lugares em que minimizam esses riscos. Como resultado desses fatores, fábricas estrangeiras em países de baixa renda geralmente têm um melhor histórico de conformidade com as leis ambientais do que as fábricas de propriedade local.

Pressionando países de baixa renda por padrões ambientais mais elevados

Em alguns casos, a questão não é tanto se a globalização pressionará os países de baixa renda a reduzirem seus padrões ambientais, mas sim se a ameaça de bloquear o comércio internacional pode pressionar esses países a adotar padrões mais fortes. Por exemplo, as restrições às importações de marfim em países de alta renda, juntamente com os esforços mais fortes do governo para capturar caçadores de elefantes, foram creditadas por ajudarem a reduzir a caça ilegal de elefantes em certos países africanos.

No entanto, seria altamente antidemocrático que os cidadãos bem alimentados dos países de alta renda tentassem ditar aos cidadãos mal alimentados dos países de baixa renda quais políticas e prioridades domésticas eles devem adotar, ou como devem equilibrar as metas ambientais com outras prioridades para seus cidadãos. Além disso, se os países de alta renda desejam padrões ambientais mais fortes em países de baixa renda, eles têm muitas opções além da ameaça do protecionismo. Por exemplo, países de alta renda poderiam pagar por equipamentos antipoluição em países de baixa renda ou poderiam ajudar a pagar por parques nacionais. Os países de alta renda poderiam ajudar a pagar e realizar os estudos científicos e econômicos que ajudariam ambientalistas em países de baixa renda a apresentar um argumento mais persuasivo sobre os benefícios econômicos da proteção do meio ambiente.

Afinal, a proteção ambiental é vital para duas indústrias de importância fundamental em muitos países de baixa renda: agricultura e turismo. Os defensores do meio ambiente podem estabelecer padrões para rotular produtos, como “este atum capturado em uma rede que mantinha os golfinhos seguros” ou “este produto feito apenas com madeira não retirada das florestas tropicais”, para que a pressão do consumidor possa reforçar os valores ambientalistas. As Nações Unidas também reforçam esses valores, patrocinando tratados para tratar de questões como mudanças climáticas e aquecimento global, preservação da biodiversidade, disseminação de desertos e saúde ambiental do fundo do mar. Países que compartilham uma fronteira nacional ou estão dentro de uma região geralmente também assinam acordos ambientais sobre direitos aéreos e hídricos. A OMC também está se tornando mais consciente das questões ambientais e mais cuidadosa em garantir que os aumentos no comércio não causem danos ambientais.

Finalmente, observe que essas preocupações sobre a corrida ao fundo do poço ou a pressão dos países de baixa renda por padrões ambientais mais rígidos não se aplicam muito bem à cerca de metade de todo o comércio dos EUA que ocorre com outros países de alta renda. Muitos países europeus têm padrões ambientais mais rígidos em certos setores do que os Estados Unidos.

O argumento dos produtos de consumo inseguros

Um argumento para excluir certos produtos importados é que eles não são seguros para os consumidores. Grupos de direitos do consumidor às vezes alertam que a Organização Mundial do Comércio exigiria que as nações reduzissem seus padrões de saúde e segurança para produtos importados. No entanto, a OMC explica seu acordo atual sobre o assunto desta forma: “Ela permite que os países estabeleçam seus próprios padrões”. Também diz que “os regulamentos devem ser baseados na ciência... E eles não devem discriminar arbitrariamente ou injustificadamente entre países onde prevalecem condições idênticas ou similares.” Assim, por exemplo, de acordo com as regras da OMC, é perfeitamente legítimo que os Estados Unidos aprovem leis exigindo que todos os produtos alimentícios ou carros vendidos nos Estados Unidos atendam a certos padrões de segurança aprovados pelo governo dos Estados Unidos, independentemente de outros países optarem ou não por aprovar padrões semelhantes. No entanto, esses padrões devem ter alguma base científica. É impróprio impor um conjunto de padrões de saúde e segurança para produtos produzidos internamente, mas um conjunto diferente de padrões para importações, ou um conjunto de padrões para importações da Europa e um conjunto diferente de padrões para importações da América Latina.

Em 2007, a Mattel fez o recall de quase dois milhões de brinquedos importados da China devido a preocupações com altos níveis de chumbo na tinta, bem como algumas peças soltas. Não está claro se outros brinquedos estavam sujeitos a padrões semelhantes. Mais recentemente, em 2013, o Japão bloqueou as importações de trigo dos EUA devido à preocupação de que o trigo geneticamente modificado (OGM) pudesse ser incluído nas remessas. A ciência sobre o impacto dos OGM na saúde ainda está se desenvolvendo.

O argumento do interesse nacional

Alguns argumentam que uma nação não deve depender muito de outros países para o fornecimento de certos produtos-chave, como petróleo, ou para materiais ou tecnologias especiais que possam ter aplicações de segurança nacional. Em uma análise mais aprofundada, esse argumento a favor do protecionismo se mostra bastante fraco.

Como exemplo, nos Estados Unidos, o petróleo fornece cerca de 36% de toda a energia e 25% do petróleo usado na economia dos Estados Unidos é importado. Várias vezes nas últimas décadas, quando as interrupções no Oriente Médio mudaram a curva de oferta de petróleo de volta para a esquerda e aumentaram drasticamente o preço, os efeitos foram sentidos em toda a economia dos Estados Unidos. Este não é, no entanto, um argumento muito convincente para restringir as importações de petróleo. Se os Estados Unidos precisarem ser protegidos de um possível corte do petróleo estrangeiro, uma estratégia mais razoável seria importar 100% do suprimento de petróleo agora e economizar recursos petrolíferos domésticos dos EUA para quando ou se o suprimento externo for cortado. Também pode ser útil importar petróleo extra e colocá-lo em um estoque para uso em caso de emergência, como fez o governo dos Estados Unidos ao iniciar uma Reserva Estratégica de Petróleo em 1977. Além disso, pode ser necessário desencorajar as pessoas a usarem petróleo e iniciar um programa de alta potência para buscar alternativas ao petróleo. Uma maneira direta de fazer isso seria aumentar os impostos sobre o petróleo. Além disso, não faz sentido argumentar que, como o petróleo é muito importante para a economia dos Estados Unidos, os Estados Unidos devem impedir as importações de petróleo e consumir seus suprimentos domésticos mais rapidamente. A produção nacional de petróleo dos EUA está aumentando. O óleo de xisto está aumentando a oferta doméstica usando técnicas de extração de fraturamento.

Limitar ou não certos tipos de importações de tecnologias ou materiais essenciais que podem ser importantes para a segurança nacional e os sistemas de armas é uma questão um pouco diferente. Se os construtores de armas não estiverem confiantes de que podem continuar obtendo um produto essencial em tempos de guerra, eles podem decidir evitar projetar armas que usem esse produto essencial ou podem prosseguir e projetar as armas e armazenar armas suficientes dos principais componentes ou materiais de alta tecnologia para durar em um conflito armado. Há um Centro Nacional de Estoque da Defesa dos EUA que acumulou reservas de muitos materiais, desde óxidos de alumínio, antimônio e bauxita até tungstênio, extratos vegetais de tanino e zinco (embora muitos desses estoques tenham sido reduzidos e vendidos nos últimos anos). Acha que todo país é pró-comércio? Que tal os EUA? O seguinte Clear It Up pode surpreendê-lo.

ESCLAREÇA ISSO

Como os Estados Unidos realmente se sentem em relação à expansão do comércio?

Como as pessoas ao redor do mundo se sentem em relação à expansão do comércio entre as nações? No verão de 2007, a Pew Foundation entrevistou 45.000 pessoas em 47 países. Uma das perguntas feitas sobre opiniões sobre o crescimento dos laços comerciais entre países. A tabela\(\PageIndex{1}\) mostra as porcentagens que responderam “muito bom” ou “um pouco bom” para alguns dos países pesquisados.

Para aqueles que pensam nos Estados Unidos como os principais apoiadores mundiais da expansão do comércio, os resultados da pesquisa podem ser desconcertantes. Ao somar as ações daqueles que dizem que o crescimento dos laços comerciais entre os países é “muito bom” ou “um pouco bom”, os americanos tiveram a atitude menos favorável em relação ao aumento da globalização, enquanto os chineses e sul-africanos tiveram a melhor classificação. De fato, entre os 47 países pesquisados, os Estados Unidos foram, de longe, os mais baixos nessa medida, seguidos pelo Egito, Itália e Argentina.

 

País	Muito bom	Um pouco bom	Total
China	38%	53%	91%
África do Sul	42%	43%	87%
Coreia do Sul	24%	62%	86%
Alemanha	30%	55%	85%
Canadá	29%	53%	82%
Reino Unido	28%	50%	78%
México	22%	55%	77%
Brasil	13%	59%	72%
Japão	17%	55%	72%
Estados Unidos	14%	45%	59%

Tabela\(\PageIndex{1}\) A situação dos crescentes laços comerciais entre países (Fonte: http://www.pewglobal.org/files/pdf/258.pdf)

Uma última razão pela qual os economistas costumam tratar o argumento do interesse nacional com ceticismo é que lobistas e políticos podem considerar quase qualquer produto vital para a segurança nacional. Em 1954, os Estados Unidos ficaram preocupados com a importação de metade da lã necessária para os uniformes militares, por isso declararam a lã e o mohair como “materiais estratégicos” e começaram a dar subsídios aos produtores de lã e mohair. Embora o governo tenha removido a lã da lista oficial de materiais “estratégicos” em 1960, os subsídios para o mohair continuaram por quase 40 anos até que o governo os revogou em 1993 e os restabeleceu em 2002. Com muita frequência, o argumento do interesse nacional tornou-se uma desculpa para distribuir o subsídio indireto do protecionismo a certas indústrias ou empresas. Afinal, políticos, não analistas apartidários, tomam decisões sobre o que constitui um material estratégico fundamental.