17.4：外交政策中的机构关系
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在本节结束时，您将能够：
- 描述在美国外交决策中使用共享权力的情况
- 解释为什么总统在外交政策方面比在国内政策中更具领先地位
- 讨论为什么众议院和参议院个别议员很少冒险进入外交政策
- 列出参与外交政策的行为者
外交政策中的制度关系构成了一个悖论。 一方面，外交决策的某些方面必然涉及多个政府部门和多个行为者。 事实上，外交政策的复杂性在实质和程序上都令人困惑。 另一方面，外交决策有时只需要总统做出正式决定，并迅速得到立法部门的批准。 本节将探讨美国外交决策中存在的机构关系。
外交政策与共享权力
尽管总统在外交方面比国内政策更受宪法的授权，但他们必须在各种问题上寻求国会的批准；其中最主要的是执行外交政策计划所需的基本预算授权。 事实上，本章前面描述的大部分（如果不是全部）外交政策工具都需要分支机构间批准才能生效。 这种批准有时可能是一种形式，但它仍然很重要。 即使是唯一的行政协议，也往往需要国会随后提供资金才能执行，而资金则需要众议院和参议院的多数支持。 当然，总统是领导者，但他们必须就许多外交政策问题与国会进行磋商和接触。 总统们还必须将大量外交政策委托给外交政策机构的官僚专家。 并非所有行动都可以在白宫西翼进行。
从根本上讲，美国是一个权力分立的政治体系，其权力分为行政和立法部门，包括外交政策领域。 表17.1显示了总统和国会在执行外交政策方面的正式作用。
| 策略输出 | 总统角色 | 国会角色 |
|---|---|---|
| 公共法 | 提议，签署成为法律 | 提议，批准通过 |
| 机构重新授权 | 提议，签署成为法律 | 批准通过 |
| 外交政策预算 | 提议，签署成为法律 | 授权/拨款通过 |
| 条约 | 谈判、批准 | 参议院同意条约（三分之二） |
| 独家行政协议 | 谈判、批准 | 无（除非需要资金） |
| 国会行政协议 | 谈判 | 以多数票通过 |
| 宣战 | 提议 | 以多数票通过 |
| 军事使用武力 | 随意执行操作（六十天） | 批准超过六十天的运营 |
| 总统任命 | 提名候选人 | 参议院以多数票通过 |
共享权力为各分支机构合作创造了动力。 即使在危机中，例如1962年的古巴导弹危机，总统或高级职员也经常向国会领导人通报情况，以使他们跟上步伐，确保国家能够在国际事务上保持团结。 尽管如此，在外交政策的某些领域，总统有更多的自由裁量权，例如情报计划的运作、外交政策峰会的举行以及危机时期动员部队或特工。 此外，与国内决策相比，总统在外交决策中的权力和影响力更大。 我们现在要转向这种力量。
两位总统的论文
当媒体报道社会动乱或警察暴行等国内争议时，记者会咨询各级和政府部门的官员，以及智囊团和倡导团体。 相比之下，当国际事件发生时，例如在巴黎或布鲁塞尔发生的恐怖爆炸事件，媒体主要涌向一个演员，即美国总统，以获得美国的官方立场。
在外交政策和国际关系领域，总统所占的领导地位比在国内政策领域要明确得多。 两位主席的论点描述了这种国内和国际双重作用。 这一理论起源于加州大学伯克利分校教授亚伦·维达夫斯基（Aaron Wildavsky），它表明有两个截然不同的总统职位，一个负责外交政策，另一个负责国内政策，总统在外交政策方面比国内政策更成功。 让我们来看看这篇论文背后的原因。
《宪法》指定总统为军队总司令、行政官员和大使的提名权以及外国协议和条约的初始谈判者。 总统是外交政策的议程制定者，在某些情况下可能会单方面采取行动。 除了《宪法》之外，总统还逐渐获得了更多的权力，可以在未经参议院同意的情况下利用行政协议签订国际协议。 我们在上面看到，1973年通过的《战争力量决议》虽然旨在作为一项法规，旨在控制行政权力，重申国会对总统的制约，但实际上给了总统两个月的时间来随心所欲地发动战争。 鉴于所有这些权力，我们有充分的理由期望总统在外交政策方面比在国内政策上更具影响力，取得更大的成功。
加强外交政策总统职位的第二个原因与权力的非正式方面有关。 在某些时代，国会会更愿意允许总统成为明确的领导人，代表国家说话。 例如，东方集团国家（由苏联领导）和西方（由美国和西欧盟国领导）之间的冷战促使许多人希望一个行为者代表美国说话。 由于紧急情况，国会愿意允许总统带头（图17.12）。 冷战的大部分时间也发生在国会各党派在过道两边都有更多的温和派，而且环境的党派性不如今天时期。 当时经常听到的一句话是：“党派关系停在水边。” 这意味着外交政策问题不应受到党派政治中激烈分歧的影响。
该论文对外交政策总统任期取得更大成功的期望今天是否适用？ 尽管总统的外交政策权力仍然比国内权力更强，但治理环境在两个关键方面发生了变化。 首先，冷战在1989年结束，柏林墙被拆除，随后苏联解体，东欧领土最终向独立和民主开放。 这些戏剧性的变化消除了冷战时期的竞争超级大国方面，在这场冷战中，美国和苏联在世界舞台上与对手决斗。 冷战的缺失减少了外交政策领域落后于总统的反弹效应。
其次，从20世纪80年代开始，到1990年代不断升级，民主党和共和党在国会开始出现两极分化。 各党的温和派成员几乎都消失了，而更具意识形态动机的候选人开始赢得众议院和后来的参议院选举。 因此，国会中的民主党人平均变得更加自由，共和党人变得更加保守，各党派中能够共同努力的温和派被淘汰。 国会中与总统对立的政党越来越有可能更愿意质疑他的倡议，而在过去，反对党很少在外交政策上公开反对总统。
最后，几位分析师试图将两届总统的论点应用于外交政策中的当代总统与国会的关系。 在党派性更强的后冷战时代，两届总统任期的框架是否仍然有效？ 答案好坏参半。 一方面，平均而言，总统在众议院和参议院的外交政策投票中比在国内政策投票中更成功。 但是，差距已经缩小。 此外，分析还表明，总统在国会中反对的频率更高，即使他们赢得的外交政策选票也是如此。 11 位民主党领导人经常在伊拉克战争中挑战共和党人乔治 ·W· 布什，共和党最高级外交关系委员会成员反对民主党总统巴拉克·奥巴马的外交政策立场已变得司空见惯。 反对党对总统的这种挑战在冷战期间根本没有发生。
在特朗普政府中，外交政策风格发生了明显的转变。 尽管对于某些地区，例如南美，特朗普满足于让外交政策官僚机构一如既往地行事，但在某些领域，总统在改变美国外交政策方向方面发挥了关键作用。 例如，他退出了两项重要的国际协议——伊朗核协议和巴黎气候变化协议。 此外，他在叙利亚的行动相当单方面，曾两次单方面进行轰炸。 这种方针更多地反映了新保守主义的外交政策方针，类似于奥巴马广泛使用无人机袭击。
因此，总统们似乎不再像1960年代初那样获得外交政策的一致支持。 他们必须更加努力才能达成共识，更有可能遭到反对。 尽管如此，由于他们在外交政策方面的正式权力，总统在外交政策上总体上比在国内政策上更成功。
众议院和参议院议员的视角
国会是一个两院制立法机构，有100名参议员在参议院任职，435名众议员在众议院任职。 典型的众议院和参议院议员对外交政策有多感兴趣？
尽管主要的白宫、行政和立法领导人监督并定期考虑外交政策问题，但事实是，个别代表和参议员这样做的频率要低得多。 除非出现外交政策危机，否则国会议员倾向于关注国内事务，这主要是因为追求外交政策问题对选民没有多大好处。 12 国内政策问题更能引起国内选民的共鸣。 例如，经济疲软、医疗保健成本上涨和犯罪对他们来说比美国对朝鲜的政策更为重要。 在盖洛普2021年初关于美国 “最重要的问题” 的开放式民意调查问题中，只有不到10％的受访者提到了外交政策话题（其中大多数受访者提到了移民）。 这些结果表明，外交政策并不是许多选民心目中的头等大事。 最后，立法者必须对选民作出回应，才能成为优秀的代表并实现连任。 13
但是，一些众议院和参议院议员确实涉足外交政策问题。 首先，多数党和少数党的国会党领袖代表其机构和党派就包括外交政策在内的所有类型的问题发表讲话。 一些众议院和参议院议员要求在外交政策委员会任职，例如参议院外交关系委员会、众议院外交事务委员会和两个国防委员会（图17.13）。 这些成员可能在其所在地区或州内有军事基地，因此选民有理由对外交政策感兴趣。 立法者也可能只是在推动他们参与这个问题的外交政策问题上有个人利益。 最后，他们可能有雄心壮志进入处理外交政策事务的行政部门职位，例如国务卿或国防部长、中央情报局局长甚至总统。
让人们知道你的想法！
大多数众议院和参议院议员不参与外交政策，因为这样做对选举没有好处。 因此，当公民参与时，众议院议员和参议员都会注意到。 约翰·金登对唱名表决的研究和理查德·霍尔关于委员会参与的研究发现，当选民被激活时，他们的利益对立法者来说变得非常突出，立法者也会做出回应。 14
你积极参与外交政策领域的一种方法是写信或电子邮件给你的众议院议员和/或你的两位美国参议员，说明你认为美国在特定领域的外交政策方针应该采取什么。 也许你希望美国与其他国家合作，保护海豚免于意外被金枪鱼网困住。 你也可以在给当地报纸编辑的信中陈述自己的立场，或者在报纸网站上发表相关文章或专栏文章的观点。 你可以在Facebook或Twitter上分享新闻报道的链接，并考虑加入绿色和平组织等外交政策兴趣小组。
当你按照上文的建议参与外交政策讨论时，你收到了什么样的回应？
有关美国外交政策的两个主要国会委员会的更多信息，请访问参议院外交关系委员会和众议院外交事务委员会网站。
外交政策中的众多参与者
各种各样的行为者开展着美国外交政策的各种复杂活动：白宫工作人员、行政部门工作人员和国会领导人。
从事外交政策的白宫工作人员很可能会就他们的工作与总统进行非常定期的接触。 国家安全顾问领导总统的国家安全委员会，该委员会由来自多个外交政策机构的高级工作人员组成，通常是总统的最高外交政策顾问。 中央情报局（CIA）局长也在白宫向总统汇报。 在情报方面，比中央情报局局长更重要的是国家情报局局长，该职位是在9/11之后的政府重组中设立的，负责监督美国政府的整个情报界。 参谋长联席会议由六名成员组成，分别来自陆军、海军、空军和海军陆战队，外加一名主席和副主席。 参谋长联席会议主席是总统穿制服的最高军官。 相比之下，国防部长是整个国防部的负责人，但却是非军事文职人员。 美国贸易代表制定并指导该国的国际贸易议程。 最后，在总统办公厅内，另一位重要的外交政策官员是总统管理和预算办公室（OMB）主任。 监察员办公室主任制定总统的年度预算提案，包括为外交政策机构和对外援助提供资金。
除了直接在白宫或总统办公厅工作的官员外，还有几位重要官员在更广泛的行政部门工作，并在外交政策领域向总统汇报。 其中最主要的是国务卿。 国务卿是国家的首席外交官，在总统内阁任职，并监督外交部。 国防部长是国防部武装部队的文职（非军事）负责人，也是外交政策的重要内阁成员（如上所述）。 第三任内阁秘书，国土安全部长，在外交政策中至关重要，负责监督庞大的国土安全部（图17.14）。
前国防部长罗伯特·盖茨
前国防部长罗伯特·盖茨曾在共和党和民主党总统任职。 首先，在乔治 ·H·W· 布什执政期间，盖茨晋升为中央情报局局长。 然后，他离开政府，在德克萨斯州大学城的德克萨斯农工大学担任学术管理人员，并在那里升任大学校长。 他得以赢得不情愿的教师，提高大学的地位，包括在德克萨斯州预算下降的时候增加教师队伍。 然后，当国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德辞职时，乔治·W·布什总统邀请盖茨重返政府部门，接替拉姆斯菲尔德。 盖茨表示同意，他在布什的剩余时间里担任该职务，然后在奥巴马政府任职数年，然后第二次从政府部门退休（图17.15）。 人们普遍认为他是彻底、系统和公平的。
在他的回忆录《使命：战争国务卿回忆录》中，15 位国务卿盖茨对他为之工作的两位总统的行为提出了质疑，但最终他赞扬了他们在保护美国和美国方面所做的服务以及坚持正确的原则。军队。 在这本书和之前的书中，盖茨讨论了制定总体计划的必要性，但表示计划不能过于严格，否则当外部环境发生变化时，计划就会失败。 离开政坛后，盖茨担任美国童子军主席，在那里他主持了允许同性恋童子军和领导人公开参与的政策变革，这是他在奥巴马总统领导下担任国防部长的经历。 在这个职位上，盖茨监督了军方 “不问，不说” 政策的结束。 16
你如何看待内阁秘书为来自两个不同政党的总统服务？ 这是个好主意吗？ 为什么或者为什么不呢？
外交政策的最后一批官方关键人物是美国国会。 总统或总统工作人员经常向众议院议长、众议院少数党领袖以及参议院多数党和少数党领袖提供外交政策的最新情况。 当总统需要外交政策支持或资金时，也会征求他们的意见。 但是，最常被征求意见的国会专家是众议院和参议院相关委员会的委员会主席和最高级别的少数派议员。 在众议院，这意味着外交事务委员会和武装部队委员会。 在参议院，相关委员会是外交关系委员会和武装部队委员会。 这些委员会定期就关键外交政策议题举行听证会，审议预算授权，并就美国外交政策的未来进行辩论。