17.3：外交政策工具

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 描述广泛关注的美国外交政策的产出
• 描述重点突出的美国外交政策的产出
• 分析国会在外交政策中的作用

美国外交政策的决定或产出各不相同，从关于进行无人机袭击的总统指令到国会通过的总体外交关系预算规模，从与其他国家元首举行的总统峰会到美国对联合国安理会审议的新政策的看法不等。 在本节中，我们将考虑美国政府产生的外交政策产出，首先是重点广泛的决策，然后讨论重点更突出的战略。 做出这种区分可以在一定程度上澄清外交政策中的一系列不同政策结果。 重点广泛的决策通常需要更长的时间才能正式化，在美国和国外引进更多的参与者，需要更多的资源来执行，更难逆转，因此往往会产生持久的影响。 重点突出的产出往往会很快得到处理，通常是总统的单方面举动，时间范围较短，后续决策者更容易扭转，因此通常不会像广泛关注的外交政策产出那样产生持久的影响。

广泛关注的外交政策产出

广泛关注的外交政策产出不仅涵盖多个主题和组织，而且与重点突出的产出相比，它们通常还需要大规模支出，并且需要更长的时间才能实施。 在重点广泛的产出领域，我们将考虑公法、外交政策机构的定期重新授权、外交政策预算、国际协议以及新行政官员和大使的任命程序。

公共法

当我们谈论国会和总统颁布的新法律时，我们指的是公法。 公法，有时也称为法规，是影响不止一个人的政策。 国会和总统颁布的所有政策都是公法，每年的几十项政策除外。 它们不同于私法，私法要求法律中指定的一个或多个特定个人采取某种行动或付款。

许多法规影响政府在外交政策领域的能力，包括《国家安全法》、《爱国者法案》、《国土安全法》和《战争权力决议》。 《国家安全法》规定了政府共享和存储信息的方式，而《爱国者法案》（9/11之后立即通过）则明确了政府在以保护国家的名义收集有关人的信息方面可以做些什么。 2002年《国土安全法》授权成立一个庞大的新联邦机构，即国土安全部，巩固曾由几个不同机构管辖的权力。 他们早些时候缺乏协调可能使美国无法识别9/11恐怖袭击的警告信号。

1973年，国会推翻了理查德·尼克松总统的否决权，通过了战争力量决议。 该法案是国会试图在战争中重新站稳脚跟的尝试。 国会有权宣战，但自从1941年日本对珍珠港的袭击使美国陷入第二次世界大战以来，国会一直没有正式宣战。 然而，自那时以来，美国发动了几次战争，包括在韩国、越南的战争，以及有针对性的军事行动，例如1961年猪湾入侵古巴的失败。 战争力量决议制定了一系列新的步骤，供总统在与其他国家发动军事冲突时采用。

它的主要特点是要求总统必须获得国会的批准才能在六十天之后继续任何军事行动。 但是，对许多人来说，总体效果实际上是加强了总统在战争中的作用。 毕竟，该法律明确规定，总统可以在获得国会授权之前自行采取行动六十天，许多小规模的冲突在六十天内就结束了。 在《战争力量决议》通过之前，战争的第一个批准本应来自国会。 从理论上讲，国会凭借其宪法战争权力，可以在六十天过去后采取行动扭转总统的行动。 但是，国会和总统之间的明显分歧相对罕见，尤其是在倡议开始并出现 “围旗集会” 效应之后。 更有可能是关于国会持续资助的竞选活动的棘手问题。

重新授权

所有联邦机构，包括专门负责外交政策的机构，每三到五年面临一次重新授权。 如果不重新获得授权，各机构将失去其法律地位，也将失去使用联邦资金实施计划的能力。 各机构通常会被重新授权，因为它们会与总统和国会工作人员仔细协调，以便在时机成熟时整理好事务。 但是，重新授权要求确实促使该机构与其政治负责人定期就其运作情况以及需要改进的地方进行对话。

联邦预算程序是一项重要的年度传统，影响外交政策的各个领域。 外交政策和国防预算是全权预算的一部分，或者是国会每年审查和决定的国家预算部分。 行政和立法部门的外交政策领导人必须倡导从该预算中筹集资金，尽管外交政策预算通常会更新，但每年都有足够的拟议变更使事情变得有趣。 除新机构外，每年都会提出新的跨国项目，以增加基础设施，增加或改善对外援助、情报和国家安全技术。

协议

国际协议是另一个基础广泛的外交政策工具。 美国认为，出于各种原因和不同议题与其他国家签订国际协议是有用的。 这些协议涵盖了从关于关税的双边协议到数十个国家之间关于战俘待遇的跨国协议。 最近的一项跨国协议是2015年的七国伊朗核协议，该协议旨在限制伊朗的核发展，以换取解除对该国的长期经济制裁（图17.7）。

图 17.7 来自中国、法国、德国、欧盟、伊朗、俄罗斯和英国的外交部长和其他官员于2015年4月与国务卿约翰·克里（最右边）一起宣布了将导致多国伊朗核协议的框架。 （来源：美国国务院对作品的修改）

近年来，国际协议所采用的形式一直是大量讨论的焦点。 《美国宪法》第二条概述了条约程序。 总统谈判一项条约，参议院以三分之二的票数同意该条约，最后由总统批准。 尽管宪法明确，但如今，美国加入的国际协议中有90％以上不是条约，而是行政协议。 ⁸ 行政协议由总统谈判，如果是唯一的行政协议，则同时由总统批准。 另一方面，国会行政协议，如北美自由贸易协定（NAFTA），由总统谈判，然后由众议院和参议院简单多数通过（而不是像条约那样在参议院获得三分之二的表决）。 在美国诉皮克案（1942）的关键案件中，最高法院裁定，行政协议在法律上等同于条约，前提是它们不改变联邦法律。 ⁹ 大多数行政协议并不重要，也不会引发争议，而有些协议，例如《伊朗核协议》，则引发了激烈的争论。 许多参议院议员认为，伊朗协议应该作为一项条约而不是作为唯一的行政协议来完成。

寻找中间立场

条约还是行政协议？

美国加入的新国际协议应该通过《美国宪法》第二条条约程序还是通过行政协议来达成？ 2015年，随着《伊朗核协议》的完成，这个问题再次出现。 该协议要求伊朗停止进一步的核发展并同意进行核视察，而美国和其他五个签署国取消了对伊朗的长期经济制裁。 关于美国是否应该签署协议以及该协议是否应该是条约而不是行政协议的争论是在新闻媒体和《每日秀》等政治喜剧节目中进行的。

你对协议形式的看法将取决于你如何看待行政协议的运用。 总统是否利用它们来规避参议院（正如 “逃避假说” 所暗示的那样）？ 还是它们是一种有效的工具，可以省去参议院外交关系委员会每年处理数百份协议的工作？

政客们对伊朗核协议形式的看法与党派路线不符。 民主党人接受了总统使用行政协议敲定协议的决定，他们倾向于支持该协议。 以压倒性多数反对该协议的共和党人赞成使用条约程序，这将允许他们投票否决该协议。 最后，总统使用了行政协议，协议得以颁布。 不利的一面是，行政协议可能会被下一任总统撤销。 条约更难撤销，因为它们需要参议院启动新的程序才能获得总统的批准。

对于伊朗核协议、行政协议或条约，你赞成哪种方法？ 为什么？

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观看 “Under Miner” 和 “Start Wars”，观看乔恩·斯图尔特和《每日秀》关于伊朗核协议的镜头。

预约

最后一种广泛的外交政策产出包括新总统上任时作出的外交政策任命。 通常，当白宫的政党变更时，新任命的人数要比该党不变时多，因为即将上任的总统希望任命与总统议程相同的人。 自1993年共和党人乔治 ·H·W· 布什离职、民主党人比尔·克林顿接任以来，每一次总统过渡都是如此。 这种模式在2001年共和党人乔治 ·W· 布什出任总统时仍在继续，然后民主党人巴拉克·奥巴马、共和党唐纳德·特朗普和民主党人乔·拜登再次出任。

大多数与外交政策相关的任命，例如国务卿和各位副部长和助理国务卿以及所有大使，都必须得到参议院多数票的确认（图17.8）。 总统们力求提名那些知道自己被任命到哪个领域的人，他们会忠于总统，而不是忠于他们可能工作的官僚机构。 他们还希望他们的提名人能够轻易得到确认。 正如我们将在本章后面更详细地看到的那样，孤立主义的被任命者团体管理该国的外交政策机构将与前景更加国际化的团体截然不同。 孤立主义者可能试图从全球外交政策的参与中撤退，而国际主义者则会走向另一个方向，走向更多参与并与其他国家共同行动。

图 17.8 第一位女国务卿玛德琳·奥尔布赖特（a）由比尔·克林顿总统提名，并获得参议院99—0的一致确认。 乔治 ·W· 布什提名的科林·鲍威尔（b）也获得一致认可。 康多莉扎·赖斯（c）的道路更加艰难，赢得了13张反对票，这是自1825年亨利·克莱以来所有国务卿候选人中最多的一次。 根据参议员芭芭拉·博克瑟（D-CA）的说法，参议员希望 “追究赖斯博士和布什政府对他们在伊拉克和反恐战争中的失败的责任”。

重点突出的外交政策产出

除了上述基础广泛的外交政策产出（这些产出由总统领导，国会也有所参与）外，还需要做出许多其他决定。 这些重点突出的外交政策产出往往完全属于总统的职权范围，包括在危机中部署部队和/或情报人员，总统与其他国家元首就有针对性的外交政策问题举行行政峰会，总统使用武力，以及应对外交政策危机的紧急融资措施. 这些外交政策措施的颁布速度更快，体现了亚历山大·汉密尔顿在《联邦主义者论文》中写道，总统制度中固有的 “活力和调度”。 紧急支出确实通过其钱包权力涉及国会，但国会倾向于向总统提供应对紧急情况所需的东西。 尽管如此，制定者一贯希望在整个《宪法》中实行制衡，包括在外交政策和战争权力领域。 因此，国会有多个角色，正如本章各节所讨论的那样。

也许最著名的外交政策紧急情况是1962年的古巴导弹危机。 随着苏联在距离佛罗里达州仅几百英里的古巴部署核导弹，冷战时期与美国的僵局升级。 苏联人起初否认导弹的存在，但美国的侦察飞行证明它们在那里，收集了在联合国出示的照片证据（图17.9）。 苏联人坚定不移，美国外交政策领导人就他们的方针进行了辩论。 一些军方正在推动采取侵略行动，摧毁古巴的导弹和设施，而国务院官员则赞成外交途径。 约翰·肯尼迪总统最终接受了特别委员会的建议，美国对古巴实施了海上封锁，巧妙地迫使苏联人下手。 苏联人同意拆除他们的古巴导弹，而美国在六个月后又同意从土耳其撤出其导弹。

图 17.9 这张美国海军拍摄的古巴圣克里斯托瓦尔的低空照片清楚地显示了为向美国发射中程导弹而建造的场地之一 (a)。 如日期所示，它是在古巴导弹危机的最后一天拍摄的。 危机过后，肯尼迪总统（最右边）会见了执行古巴任务的侦察飞行员（b）。 （来源 a：国家档案和档案管理局对作品的修改）

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听听肯尼迪总统宣布美国对古巴实施海上封锁，结束1962年古巴导弹危机的讲话。

另一种有针对性的外交政策产出形式是总统峰会。 这些会议通常在马里兰州戴维营的总统务虚会上举行，汇集了总统和一位或多位其他国家元首。 当总统和访客需要深入探讨无法迅速解决的重要问题时，他们会使用这些类型的峰会。 一个例子是1978年达成《戴维营协议》的峰会，在这次峰会上，吉米·卡特总统、埃及总统安瓦尔·萨达特和以色列总理梅纳赫姆·贝京在戴维营私下会晤了十二天，谈判了两国的和平进程，两国在和平进程中一直存在分歧中东。 另一个例子是乔治 ·H·W· 布什总统和苏联领导人米哈伊尔·戈尔巴乔夫之间的马耳他峰会，该峰会于 1989 年 12 月在马耳他岛举行了为期两天（图 17.10）。 这些会议是冷战结束的重要象征，柏林墙在几个月前倒塌了。

图 17.10 1978 年，吉米·卡特总统在戴维营会见了埃及的安瓦尔·萨达特（左）和以色列的 Menachem Begin（右）（a）。 乔治·H·W·布什总统（右）在1989年的马耳他峰会上与米哈伊尔·戈尔巴乔夫（左）共进晚餐（b）。 （来源 b：国家档案和档案管理局对作品的修改）

外交政策的另一个重点产出是军事使用武力。 自1941年珍珠港袭击以及由此导致国会立即宣战以来，所有这些最初的武力使用都得到了总统的授权。 国会随后在许多情况下都支持采取更多军事行动，但总统一直是煽动者。 尽管有时会受到批评，但国会从未采取行动扭转总统的行动。 如上所述，《战争力量决议》澄清说，在最初的六十天里，使用武力的第一步是总统的行动。 最近军事使用武力的一个例子是美国在2011年在利比亚上空强制执行禁飞区方面发挥的作用，其中包括动能打击或敌人的积极交战，以保护地面上的反政府部队。 美国战斗机从意大利北部的阿维亚诺空军基地起飞（图 17.11）。

图 17.11 外交政策产出高度集中的一个例子是在海外使用美军。 在这里，用于强制在利比亚上空设立2011年禁飞区的空军战斗机返回意大利东北部的北约空军基地。 （来源：蒂尔尼 ·P· 威尔逊）

有针对性的外交政策投入的最后一个例子是通过了一项针对具体国家安全任务的应急融资措施。 国会倾向于每年至少通过一项紧急支出措施，该措施必须由总统签署才能生效，而且通常为国内灾难提供资金。 但是，外交政策问题有时会推动紧急支出措施，就像9/11袭击之后的情况一样。 在这种情况下，总统或政府提议为紧急外交政策计划提供特定的金额。