17.2：定义外交政策

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 解释什么是外交政策以及它与国内政策有何不同
• 确定美国外交政策的目标
• 描述外交政策的不同类型
• 确定美国政府在外交政策领域的主要挑战

当我们将政策视为本章的重点时，我们正在广泛研究美国政府为特定目的采取的行动。 就外交政策而言，其目的是管理其与世界其他国家的关系。 另一个区别是，政策源于一段时间内的行动方针或行动模式，而不是单一的行动或决定。 例如，美国与俄罗斯的外交政策是由几位总统、内阁秘书、众议院和参议院议员以及外交政策机构官僚制定的。 政策也是有目的的，或者意在做某事；也就是说，决策不是随机的。 当美国与其他国家就自由贸易或核裁军等目标签订国际协议时，它这样做是出于特定原因。 在确定了政策的总体定义之后，我们现在将更深入地研究美国外交政策的具体领域。

外交政策基础知识

什么是外交政策？ 我们可以从多个层面将其视为 “国家官员在国外寻求实现的目标、产生这些目标的价值观以及用于实现这些目标的手段或工具”。 ¹ 该定义强调了美国外交政策中的一些关键主题，例如国外的国家目标以及美国努力实现这些目标的方式。 还要注意，我们将以外部为中心的外交政策与国内政策区分开来，后者制定了美国内部的战略，尽管这两种政策可能会相互交织在一起。 因此，举例来说，在考虑旨在增加就读和毕业于美国学院或大学的西班牙裔美国人人数的教育政策时，人们可能会将拉丁裔政治视为国内问题。 ² 但是，正如2016年大选前的初选辩论所表明的那样，在考虑来自中美洲和南美洲国家的移民和对外贸易等话题时，拉丁裔政治很快就会成为外交政策问题（图17.2）。 ³

图 17.2 当涉及到对外贸易等话题时，国内问题有时会变成国际问题。 在这里，乔治·W·布什总统在2005年8月2日签署《中美洲自由贸易协定》（CAFTA）实施法案后，与议员和政府官员握手。

美国外交政策的目标是什么？ 尽管一个国家外交政策的目标总是有待辩论和修改，但我们可以将美国政府在外交政策领域的大部分工作归因于四个主要目标：（1）保护美国及其公民，（2）维持获得关键资源的机会和市场; (3) 保持世界力量平衡; (4) 保护人权和民主.

第一个目标是保护美国及其公民在美国和出国旅行时的生命。 与这一安全目标相关的是保护该国的盟国或与美国友好和相互支持的国家。 在国际领域，威胁和危险可以采取多种形式，包括来自其他国家或恐怖团体的军事威胁以及抵制和对贸易征收高额关税带来的经济威胁。 当一个或多个国家暂停与另一个国家的贸易或其他金融关系，以表示对另一个国家的行为不满时，就会发生经济制裁。

在经济抵制中，美国停止与另一个国家的贸易，除非或直到它改变美国反对的政策。 停止贸易意味着美国商品不能在该国家销售，其商品也不能在美国出售。 例如，近年来，随着伊朗核能计划升级发展，美国和其他国家对伊朗实施了经济抵制。 最近的伊朗核协议是一项协议，在该协议中，伊朗同意停止核开发，而美国和其他六个国家解除经济制裁，再次允许与伊朗进行贸易。 贸易壁垒还包括关税或将货物从一个国家运往另一个国家所收取的费用。 保护主义贸易政策提高了关税，使现在更昂贵的进口商品难以在价格上与国内商品竞争。 自由贸易协定旨在减少这些贸易壁垒。

美国外交政策的第二个主要目标是确保美国保持获得全球关键资源和市场的机会。 资源包括石油等自然资源和经济资源，包括为建筑、桥梁和武器系统等美国国内基础设施项目注入外国资本投资。 当然，进入国际市场也意味着可以获得美国消费者可能想要的商品，例如瑞士巧克力和澳大利亚葡萄酒。 美国的外交政策还力求促进美国企业的利益，既要在国际市场上销售国内产品，又支持全球（尤其是发展中国家）的总体经济发展。

第三个主要目标是保持世界的力量平衡。 力量平衡意味着没有一个国家或地区在军事上比世界其他国家强大得多。 实现完美的力量平衡也许是不可能的，但政府的运作、强大的机构以及国家内部和国家之间没有暴力的总体稳定或可预测性可能是可能的。 在美国历史的大部分时间里，领导人都是从欧洲的角度看待世界稳定的。 如果说欧洲大陆是稳定的，那么世界也是如此。 在第二次世界大战之后的冷战时期，稳定是通过美国和苏联这两个超级大国的存在以及对两者都有能力遭到核毁灭的真正恐惧而实现的。 直到大约1989-1990年，发达的工业民主国家都支持这两个超级大国之一。

今天，在后冷战时代，欧洲许多地区在政治上比苏联集团时期更加自由，对核战争的恐惧比美国和苏联连续四十年相互对准导弹时要少。 然而，尽管目前拥有28个成员国的欧盟（欧盟）的存在基本保持稳定，但东欧和前苏联仍发生了几次战争。 此外，欧盟本身也面临着一些挑战，包括英国投票退出欧盟、关于如何解决希腊国民债务的持续争论以及成千上万来自中东的难民造成的欧洲危机。

美国、亚洲和欧洲精心策划的恐怖主义行为在力量平衡方程式中引入了一种新型的敌人——非国家或非政府组织，例如基地组织和伊斯兰国（或伊黎伊斯兰国），由分布在许多不同国家和世界各地的各种恐怖组织组成各大洲（图 17.3）。

图 17.3 巴拉克·奥巴马总统与法国总统弗朗索瓦·奥朗德和巴黎市长安妮·伊达尔戈一起在巴塔克兰音乐厅前的临时纪念馆上放玫瑰花，巴塔克兰音乐厅是 2015 年 11 月 13 日巴黎恐怖袭击的目标地点之一。

美国外交政策的第四个主要目标是保护人权和民主。 美国其他外交政策目标带来的稳定回报是和平与安宁。 尽管美国在考虑外交政策战略时肯定会考虑自己的战略利益，但它仍试图通过其外交政策的许多方面，例如对外援助，以及通过支持和参与国际组织来支持国际和平例如联合国, 北大西洋公约组织 (北约) 和美洲国家组织.

联合国（UN）可能是当今世界上最重要的国际组织。 联合国的主要机构机构是大会和安全理事会。 大会包括所有成员国，接纳新成员，并以三分之二多数批准联合国预算。 安理会包括十五个国家，其中五个是常任理事国（包括美国），十个是非常任理事国，轮流任期五年。 全体会员国都受安全理事会决定的约束，安全理事会作出与国际和平与安全有关的所有决定。 联合国的另外两个重要单位是设在海牙（荷兰）的国际法院和联合国秘书处，后者包括联合国秘书长和联合国工作人员主任和雇员。

里程碑

联合国的创立

全球事务的独特而富有挑战性的一个方面是，没有任何世界级权威机构可以授权世界各国何时以及如何互动。 在20世纪20年代第一次世界大战后伍德罗·威尔逊总统和其他人试图正式建立 “国际联盟” 的失败之后，以及1929年开始的全球萧条之后，第二次世界大战爆发了，这是历史上最致命的军事冲突。 现在，在二十一世纪初的几十年中，人们普遍认为2001年的9月11日恐怖袭击是游戏规则的重大改变者。 然而，尽管9/11事件在美国和国外意义重大，但第二次世界大战更是如此。 1941 年 12 月日本对珍珠港（夏威夷）的袭击是一次类似的出人意料式的袭击，使美国陷入战争。

这场在欧洲和太平洋发生的冲突的范围以及希特勒几乎成功地试图完全接管欧洲，这让人心中感到恐惧。 这场战争给国际关系和治理带来了巨变，从重建欧洲的马歇尔计划，到为西欧建立跨国军事盾牌的北约，再到1945年成立联合国，当时有五十个国家的代表开会并签署了《联合国宪章》加利福尼亚州旧金山的国家（图 17.4）。

图 17.4 2015 年 6 月 26 日，时任众议院少数党领袖南希·佩洛西（D-CA）与联合国秘书长潘基文、加利福尼亚州州长杰里·布朗和其他政要一起在旧金山纪念《联合国宪章》通过七十周年。 （来源：《南希·佩洛西》/Flickr 对作品的修改）

今天，总部设在纽约市的联合国包括世界195个国家中的193个国家。 它是一个自愿协会，成员国根据其经济规模向其缴纳会费。 联合国的主要宗旨是维护和平与安全，促进人权和社会进步，发展各国之间的友好关系。

后续活动：除了促进关于世界事务的集体决策外，联合国还开展了许多不同的方案。 访问联合国网站，查找有关在世界各地开展的三个不同的联合国计划的信息。

美国在发动反恐战争时面临的一个持续问题是，它应该在多大程度上与联合国合作，以多边方式在世界各地实施反恐举措，而不是推行 “单独行动” 的单边主义战略。 美国政府有这样的选择的事实表明，美国（或其他国家）在外交政策中接受世界级治理是自愿的。 如果美国真的感到受联合国关于其反恐战争方式的意见的约束，它将向联合国安理会寻求批准。

另一个与美国有联系的跨国组织是北大西洋公约组织（北约），该组织存在是为了有力地代表西方盟国并进而建立和平。 北约是在第二次世界大战后东西方之间的冷战开始出现时成立的。 尽管北约的做法比联合国更加军国主义，但其目标是保护欧洲和西方的利益，并保证伙伴国家提供支持和防御。 但是，尽管它是一个强大的军事联盟，但它并未寻求扩张和接管其他国家。 相反，欧洲的和平与稳定是其主要目标。 北约最初只包括西欧国家和美国。 但是，自冷战结束以来，来自东方的其他国家，例如土耳其，加入了北约联盟。

除了参与联合国和北约外，美国每年还发放数千亿美元的对外援助，以改善发展中国家公民的生活质量。 美国也可以免除这些国家的外债。 顾名思义，发展中国家在基础设施和社会服务方面没有实现现代化，因此存在不稳定的问题。 帮助他们实现现代化和发展稳定的政府旨在为他们带来好处，也是世界稳定的支柱。 对美国援助的另一种看法是，还有更多邪恶的目标在起作用，这可能是为了在发展中国家购买影响力，确保在该地区的地位，获得资源或助长对美国的依赖。

美国通过几种不同的外交政策类型或美国参与的外交政策的不同实质性领域来实现其四个主要外交政策目标。 这些类型是贸易、外交、制裁、军事/国防、情报、对外援助和全球环境政策。

贸易政策是美国与其他国家互动的方式，以缓解国家之间的商业、商品和服务流动。 据说一个国家在不允许其他国家在其境内销售商品和服务，或者向它们收取很高的关税（或进口税）时，它就是在实行保护主义。 另一端是自由贸易方针，即一国允许本国与其他国家之间商品和服务不受限制地流动。 美国有时以自由贸易为导向，而有时则是保护主义。 也许它最以自由贸易为导向的举措是1991年实施的《北美自由贸易协定》（NAFTA）。 该协议消除了对在美国、墨西哥和加拿大之间运输的商品征收的贸易壁垒和其他交易成本。

批评者认为自由贸易方针存在问题，而是主张采取保护主义政策，保护美国公司及其产品免受可能在这里进口的廉价外国产品的侵害。 最近最突出的保护主义政策例子之一发生在钢铁行业，国际钢铁市场上的美国公司尤其在努力应对来自中国工厂的竞争。

贸易平衡是一个国家的商品流入和流出之间的关系。 美国在世界各地销售许多商品和服务，但总体而言，它维持着贸易逆差，即来自其他国家的商品和服务比在海外销售的商品和服务还要多。 美国目前的贸易逆差为374亿美元，这意味着美国从其他国家进口的产品价值远大于向其他国家出口的价值。 ⁴ 这种贸易逆差导致一些人主张保护主义贸易政策。

对许多人来说，外交政策是外交的代名词。 外交是指在各国之间建立和维持正式关系，管理它们在旅游业、贸易商品税以及飞机在彼此跑道上降落等各种问题上的互动。 尽管外交关系并不总是乐观的，但当外交关系运作时，确实表明两国之间的关系进展顺利。 外交关系是通过共享大使来正式确定的。 大使是在另一个国家居住和维持办公室（称为大使馆）的国家代表。 正如交换大使使国家之间的双边关系正式化一样，称他们为家也意味着关系的终结。 外交往往是美国政府试图解决与另一个国家的冲突的第一步。

在外交政策决策领域更为严肃的一端，通常是外交失败时的最后手段，美国的军事和国防机构的存在是为了让美国有能力对其他国家和非国家行为者发动战争。 这样的战争可能是进攻性的，2003年的伊拉克战争和1989年巴拿马领导人曼努埃尔·诺列加的下台也是如此。 也可以是防御性的，作为应对他人侵略的一种手段，例如1991年的波斯湾战争，也称为沙漠风暴行动（图17.5）。 军事交战的可能性，以及实际上分散在全球的数百个美国军事设施，也可能是美国外交政策力量的潜在来源。 另一方面，在外交领域，这种方法可以被世界其他国家视为帝国主义。

图 17.5 1990 年感恩节，乔治 ·H.W. 布什总统向驻扎在沙特阿拉伯的美军致意。 作为 “沙漠盾牌行动” 的一部分，第一批部队于 1990 年 8 月在那里部署，该行动旨在增强美军在该地区的军事力量，为最终的军事行动做准备。

情报政策与国防有关，包括公开和秘密地从外国来源收集可能对美国具有战略利益的信息。 情报界可能比外交政策的任何其他领域都更能吸引公众的想象力。 许多书籍、电视节目和电影通过有关美国情报行动和人员的故事来娱乐我们（准确程度各不相同）。

全球环境政策涉及世界层面的环境问题，例如气候变化和全球变暖、臭氧层变薄、赤道沿线地区的雨林枯竭以及海洋污染和物种灭绝。 多年来，美国对这些问题的承诺差异很大。 例如，美国是没有签署1997年《关于温室气体排放的京都议定书》的最大国家。 但是，很少有人会争辩说美国政府在全球环境问题上不是领导者。 关于气候变化的巴黎协定于2016年底生效。 该协议建立了一个防止进一步气候变化的框架，即限制全球总体温度的上升。 该协议是在奥巴马执政期间谈判达成的，最初由美国签署。 但是，特朗普总统于2020年11月正式让美国退出该协议。 2021年初，新当选的总统乔·拜登重新加入了《巴黎协定》，承诺到2030年将温室气体排放量减少一半。 ⁷

外交政策中的独特挑战

美国的外交政策是一项庞大而复杂的事业。 它对国家有哪些独特的挑战？

首先，没有真正的世界级权威来决定世界各国应如何相互关系。 如果一个国家出于恶意进行谈判或对另一个国家撒谎，那么世界中央政府就没有权力制裁该国。 随着问题的演变以及政府领导人和国家的变化，这使得外交和国际协调成为一种持续的讨价还价。 联合国、美洲国家组织和非洲联盟等跨国自愿协会的存在无疑使外交关系更加顺畅。 但是，除非一组成员国以某种方式（最终是自愿的）采取行动，否则这些协会对特定国家没有严格的执法权。

欧盟是单一的超国家实体，对其成员国拥有一定的真正和重要的权威。 其共同货币欧元的采用带来了各国在各种问题上的让步，而欧盟的经济和环境法规是世界上最严格的法规。 然而，即使是欧盟也存在执法问题，其内部为迫使成员国希腊减少国民债务而进行的斗争或西班牙在北大西洋过度捕捞的反复出现的问题就证明了这一点。 英国退出欧盟（通常被称为英国脱欧，英国退出的缩写）也表明了像欧盟这样的超国家机构可能面临的困境。

国际关系是在一个相对开放的场所进行的，几乎不清楚如何在各国之间或特别是美国与其他特定国家之间采取集体行动。 什么时候签署跨国协议才有意义，什么时候不合理？ 一项特定的双边经济协议对美国的好处是否真的和对另一方的好处一样大，还是我们在协议中付出了太多？ 这些都是悬而未决且复杂的问题，本章后面讨论的各种思想流派将帮助我们回答。

美国面临的第二个挑战是各国对政府在人们生活中的作用的看法差异很大。 强硬的共产主义朝鲜政府每天都在监管人民生活中的一切。 另一端是政府活动很少的国家，例如新几内亚岛的部分地区。 介于两者之间的是各种各样的治理方法。 像瑞典这样的国家提供从摇篮到坟墓的人类服务计划，例如医疗保健和教育，在印度的某些地区，这些计划充其量是微不足道的。 在埃及，非营利部门提供许多服务，而不是政府。 美国喜欢其自由传统和有限政府原则，但实践和现实可能有所不同。 归根结底，它处于这个连续体的中间位置，因为它侧重于法律和秩序、教育和培训服务以及社会保障和医疗保险形式的养老金和医疗保健。

确定政府的适当角色的挑战听起来更像是国内问题，而不是外交政策问题，在某种程度上，这是对政府与人民互动方式的内部选择。 然而，政府与其人民之间的内部（或国内）关系往往会与外交政策交织在一起。 比如，伊朗近几十年来在人身自由问题上采取的狭隘立场导致其他国家实施经济制裁，使该国内部陷入瘫痪。 鉴于与伊朗达成新的核协议，其中一些制裁已经放松。 因此，就我们所认为的国家优先事项而言，国内和外交政策领域是交织在一起的，例如，无论是国外的国家建设还是国内的基础设施建设。 后一种选择通常被描述为 “枪对黄油” 的辩论。

美国在外交政策领域面临的第三个也是相关的独特挑战是其他国家对适当的政府形式的看法各不相同。 这些形式从一方的民主到另一方的各种专制（或非民主）政府形式不等。 基于共同的核心假设，即政府的权力来自人民，美国和民主国家之间的关系往往运作得更顺利。 君主制和其他非民主形式的政府不同意这一假设，这会使外交政策讨论变得非常复杂。 美国人常常认为，生活在非民主国家的人更愿意生活在民主国家。 但是，在世界某些地区，例如中东，情况似乎并非如此——人们通常更喜欢在非民主制度中保持稳定，而不是转向难以预测的民主政府形式。 或者他们可能相信神权形式的政府。 而且，美国确实与一些更极权主义和君主制的政府建立了正式关系，例如沙特阿拉伯，这样做符合美国的利益。

第四个挑战是许多新的外交政策问题超越国界。 也就是说，不再只有友好国家和敌国了。 世界各地可能影响美国的问题，例如恐怖主义、国际奴隶贸易和气候变化，起源于不因国家而异的群体和问题。 它们是跨国的。 因此，举例来说，尽管我们可以很容易地说出第二次世界大战中盟军的敌人（德国、意大利和日本），但美国的反恐战争针对的是那些不完全符合美国可以迅速与之互动以解决问题的任何一个国家的边界的恐怖组织问题。 比传统的外交关系更需要情报收集和有针对性的军事干预，当美国想要在其他国家境内追捕恐怖分子时，两国关系可能会变得复杂。 一个持续的例子是美国使用无人机袭击巴基斯坦国内的恐怖目标，此外还有2011年导致基地组织创始人乌萨马·本·拉登死亡的战役（图17.6）。

图 17.6 巴拉克·奥巴马总统（左二）与副总统拜登（最左边）、国务卿希拉里·克林顿（右二）、国防部长罗伯特·盖茨（最右边）和其他国家安全顾问在白宫情境室观看2011年5月1日成功袭击了乌萨马·本·拉登的大院。

第五个也是最后一个独特的挑战是世界各国的不同条件及其对外交政策和外交关系可能发生的影响。 美国与稳定的工业民主国家之间的关系要比美国与一个由军政府（一个以武力控制政府的团体）管理的不稳定发展中国家之间的关系要容易得多。 此外，一个不稳定的国家将更注重建立内部稳定，而不是环境政策等更广泛的世界问题。 事实上，发展中国家在寻求建立稳定的工业和政府框架时，暂时不受某些条约要求的约束。

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外交关系委员会是美国历史最悠久的组织之一，旨在促进对美国外交政策的深思熟虑的讨论。