16.5：决策者

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学习目标

在本节结束时，您将能够：

确定不同问题领域的决策者类型
描述公共政策流程

当国会开始辩论ACA时，许多美国人感到担忧。随着该计划的形成，一些人认为该计划提出的变更争论得过于仓促，实施得太快，或者会立即让政府控制美国经济的一个重要部分——医疗保健行业。具有讽刺意味的是，政府几十年来一直积极参与提供医疗保健。在ACA颁布之前，所有医疗保健支出中有50％以上是由美国政府花费的。正如你已经了解到的那样，Medicare是在几十年前创建的。尽管抗议者抵制政府参与医疗保健，但无法阻止政府参与医疗保险；政府就是医疗保险。

许多人没有意识到的是，最终成为ACA一部分的提案中很少有人是原创的。尽管该国担心恐怖主义、经济和同性恋权利冲突等问题，但大批人正在争论解决国家医疗保健服务的最佳方法。两个重要但相互重叠的团体为他们首选的政策变化辩护：政策倡导者和政策分析师。

政策倡导者

花点时间想一想你认为可以改善美国状况的政策变化。现在问问自己：“我为什么要更改这个政策？” 你是出于对正义的渴望吗？你觉得政策变化会改善你或社区成员的生活吗？你的道德意识是否促使你改变现状？你的职业会得到帮助吗？您是否认为更改保单可能会提高您的身份？

大多数人都有一些政策立场或问题，他们希望看到改变（见图 16.11）。新闻媒体如此持久的原因之一是公民对公共政策有各种各样的看法，他们对辩论某项变化将如何改善他们或国家的生活非常感兴趣。但是，尽管他们有兴趣，但大多数人所做的只不过是投票或偶尔为公共政策做出贡献政治运动。但是，少数人通过积极努力提出或维护公共政策而成为政策倡导者。

一组六个人的图像，每个人都画了不同的颜色，并举着一个标语，上面写着 “让动物展现它们的本色。抵制动物园。亚太地图。”. — 图 **16.11** 2010 年，PETA（人民促进动物道德待遇组织）的成员示威反对当地动物园。作为政策倡导者，PETA的成员经常公开他们对如何对待动物的立场。

思考政策倡导者的一种方法是认识到他们在某个问题上持有规范立场，也就是说，他们对应该或应该做什么有信心。在他们看来，最好的公共政策是实现特定目标或结果的政策。出于这个原因，倡导者通常从一个目标开始，然后尝试制定或创建帮助他们实现该目标的提案。事实、证据和分析是说服决策者或公众相信其提案的好处的重要工具。普通公民经常发现自己处于倡导地位，特别是当他们被要求在私人生活或组织中担任领导角色时。最有效的倡导者通常是聘请的专业人士，他们组成游说团体或智囊团来宣传他们的议程。

经常担任宣传角色的游说组织是AARP（前身为美国退休人员协会）（图16.12）。美国退休人员协会的主要工作是说服政府向老年人提供更多的公共资源和服务，通常是通过监管或再分配政治提供的。其主要目标之一是降低医疗保健成本和社会保障养老金支付的安全性。这些目标使AARP加入了民主党的选举联盟，因为民主党人历来一直是Medicare创建和扩张的更有力倡导者。例如，2002年，民主党人和共和党人正在就医疗保险的重大变化进行辩论。民主党支持扩大医疗保险，将免费或低成本处方药包括在内，而共和党则倾向于要求老年人通过私人保险公司购买药品保险的计划。政府将补贴费用，但许多老年人仍将有大量的自付费用。令许多人惊讶的是，AARP支持共和党的提议。

米歇尔·奥巴马持有美国退休人员协会会员卡的照片。 — 图 **16.12** 第一夫人米歇尔·奥巴马在 2014 年 1 月五十岁生日那天展示了她的美国退休人员协会会员卡。 AARP是老年人和退休人员的主要政策倡导者。

并非所有政策倡导者都愿意妥协自己的立场。例如，像美国退休人员协会这样的团体在老年人将获得的金额上做出妥协要比福音派宗教团体在堕胎等问题上妥协或民权组织接受不平等的东西要容易得多。妇女权利组织也不太可能接受目前存在的薪酬不平等现象。在财务问题上妥协比在我们个人对道德或社会正义的看法上妥协要容易得多。

政策分析师

制定公共政策的第二种方法更客观一些。政策分析师不是从应该发生的事情开始，想方设法做到这一点，而是试图找出决策者可以选择的所有可能的选择，然后评估这些选择如果付诸实施会产生的影响。分析师的目标并不是真正鼓励实施任何选项；而是确保决策者充分了解他们所做决策的影响。

要了解政策选择的财务和其他成本和收益，分析师就必须对公众和政府行为者将如何应对做出战略猜测。例如，当决策者考虑修改医疗保健政策时，一个非常重要的问题是将有多少人参与。如果很少有人选择利用ACA市场上提供的新医疗保健计划，那么它本来会比倡导者提议的便宜得多，但也无法实现增加被保险人数的关键目标。但是，如果目前有保险的人为了利用ACA的补贴而放弃保险，那么该计划的成本将飙升，对公共卫生几乎没有什么实际好处。同样，如果所有州都选择创建自己的市场，ACA实施的成本和复杂性将大大降低。

由于倡导者有动机低估成本和高估收益，因此政策分析往往是政府高度政治化的方面。对于决策者和选民来说，政策分析师提供尽可能准确的分析至关重要。许多独立或半独立的智囊团在华盛顿特区如雨后春笋般涌现，以提供政策选择评估。大多数企业或贸易组织还使用自己的政策分析部门来帮助他们了解拟议的变更，甚至提供一些自己的政策分析部门。其中一些试图尽可能保持公正。但是，众所周知，大多数人对政策倡导有偏见。例如，卡托研究所（Cato Institute）是一个知名且备受尊敬的政策分析组织，自由派和保守派政客在考虑政策选择时都求助于该组织。但众所周知，卡托研究所存在自由主义偏见；它选择分析的大多数问题都有可能为私营部门提供解决方案。这意味着其分析师在考虑减税时倾向于包括最乐观的经济增长假设，并高估了公共部门提案的成本。

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自二十世纪中叶以来，兰德公司一直在为企业、非营利组织和政府客户进行客观的政策分析。它探讨了哪些政策领域？

国会和总统都试图通过建立自己的理论上无党派的政策部门来减少政策分析中的偏见。在国会，其中最著名的是国会预算办公室（CBO）。国会预算办公室由1974年《国会预算和扣押控制法》授权，于1975年正式成立，旨在提高国会对行政部门的独立性。国会预算办公室负责对所有拟议立法的支出或收入影响进行评分，以评估其对预算的净影响。近年来，国会预算办公室有责任就如何最好地平衡预算向国会提供指导（见图 16.13）。国会预算办公室在预算评分时使用的公式已成为政策辩论的重要组成部分，尽管该组织一直在努力保持其无党派性质。

标题为 “公开发行的联邦债务，1790-2009” 的图表。 x 轴的范围从 1790 年到 2030 年。 y 轴范围为 0 到 200，代表国内生产总值的百分比。一条线在1790年起步约为25％，在1830年降至0％左右，一直持续到1860年左右，1870年增加到25％左右，1910年降至约0％，1920年增加到25％左右，标有 “大萧条”，然后在1935年增加到40％左右，标有 “大萧条”，1945年增加到100％左右，标有 “第二次世界大战”，1970年降至20％左右，在1990年增加到40％左右，在2010年降至30％左右。 2010年的虚线显示到2030年急剧增加，标有 “国会预算办公室的替代财政情景”，而2010年的另一条虚线显示到2030年略有增加，标有 “国会预算办公室的延长基线情景”。图表底部列出了一个来源：“国会预算办公室，“联邦债务和财政危机风险” 图1，2010年7月27日。” — 图 **16.13** 国会预算办公室（CBO）负责研究所有拟议立法的影响，以评估其对预算的净影响并追踪联邦债务。例如，这张2021年国会预算办公室图表显示了从1790年到2021年以及预计到2050年，公众持有的联邦债务占国内生产总值的百分比。

在行政部门，每个部门和机构在技术上负责自己的政策分析。假设联邦通信委员会或联邦选举委员会的专家最有能力评估其政策领域内各种提案的影响。法律要求联邦政府做出的大多数监管变更还包括征求公众意见的机会，这样政府既可以评估公众意见，又可以征求外部观点。

行政部门机构通常还负责考虑监管行动的经济影响，尽管有些机构在这方面比其他机构做得更好。批评者经常指责美国环保局和职业安全与健康管理局没有充分考虑新规则对商业的影响。在白宫内部，管理和预算办公室（OMB）的设立是为了 “服务于美国总统实施其（或她）的政策愿景”。政策分析对监察员办公室的职能很重要，但你可以想象，在政策制定过程中，它经常会损害其客观性。

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在公正性方面，监察员办公室和国会预算办公室相比如何？

政策流程

政策过程包含四个连续阶段：（1）议程制定，（2）政策制定，（3）政策执行，（4）评估。鉴于政府已经处理的被称为持续议程的问题数量之多，而且任何时候都有大量新提案被推动，因此在整个过程中推动新政策通常相当困难。

制定议程是公共政策进程的关键第一阶段。议程设置分为两个子阶段：问题识别和替代规范。问题识别确定了值得讨论的问题。并非所有问题都被列入政府议程，因为政府只能给予如此多的关注。因此，政策倡导者最重要的任务之一是以令人信服的方式来构思问题，提出有说服力的层面或关键需求。 ²² 例如，这些年来，已经多次尝试过医疗改革。使这个话题突出的一个关键是要从医疗保健的获得的角度来看待这个问题，突出没有健康保险的人的比例。

替代规范是议程制定的第二个子阶段，它考虑了解决问题识别中出现的困难的解决方案。例如，政府官员可能在问题分阶段同意，儿童肥胖症的增加是一个值得政府关注的社会问题。但是，解决方案可能很复杂，否则达成共识的人可能会在最佳答案是什么问题上发生冲突。其他选择可能包括对学校体育项目和健康教育课程的再投资，到将苏打水和糖果机带出学校以及要求在学校午餐中提供良好的营养。当选择了给定的问题，解决方案与该问题配对，解决方案交给决策者投票时，议程设置即告结束。酸雨是由暴雨和严重空气污染的相互作用引起的，它再次很好地说明了议程的制定以及问题和解决方案的子阶段。酸雨是一个广为人知的问题，直到国会通过了1967年《空气质量法》，也就是环保组织开始要求制定监管污染的法律很久之后，它才被列入政府的政策议程。

在第二个政策阶段，即颁布阶段，民选政府部门通常会考虑一个问题的具体解决方案，并决定是否予以通过。这个舞台是最引人注目的舞台，通常获得最多的新闻报道。然而，这有点反气候。当一项具体的政策提案（解决方案）脱离议程并投赞成票/反对票时，其通过可能已成定局。

一旦该政策颁布（通常由政府的立法和/或行政部门，例如国会、国家一级的总统、州立法机关或州长）颁布，政府机构就会开始实际执行该政策。在国家一级，政策的实施可以是自上而下的，也可以是自下而上的。在自上而下的实施中，联邦政府决定政策的细节，每个州的实施方式完全相同。在自下而上的实施中，联邦政府允许地方有一定的灵活性，以应对其特定的挑战和需求。 ²³

评估是该过程的最后阶段，应与政策的预期结果直接挂钩。评估本质上是问：“这项政策在实现我们设计的目标方面做得如何？” 答案有时可能令人惊讶。在一个备受争议的案例中，美国资助了针对青少年的禁欲性教育，目的是减少少女怀孕。然而，2011年发表在《公共科学图书馆一号》杂志上的一项研究发现，仅禁欲的教育实际上提高了青少年的怀孕率。 ²⁴. 最有效的政策评价是系统性的。例如，尽管按年份简单绘制青少年吸毒数据似乎对广受欢迎的抗药物滥用教育（DARE）计划没有影响，但对没有收到DARE信息的对照组进行的更仔细的评估显示出强有力的效果。 ²⁵ 来自评估阶段的信息可以反馈到其他阶段，为未来的决策提供信息并创建公共政策周期（图 16.14）。

流程图有四个方框。第一个方框 “议程” 说 “确定问题和解决方案”；第二个方框 “颁布” 表示 “批准根据解决方案采取行动”；第三个方框 “实施” 表示 “实施解决方案”；第四个方框 “评估” 表示 “评估政策解决问题的有效性”。 — 图 **16.14** 议程制定、政策制定、政策实施和评估是政策过程的四个步骤。