16.6：预算和税收政策

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 讨论塑造美国经济政策的经济理论
• 解释政府如何使用财政政策工具来维持健康的经济
• 分析国会和总统做出的税收和支出决定
• 讨论美联储委员会在货币政策中的作用

一个国家根据其价值观消费、筹集和监管资金。 总的来说，联邦政府2020年的预算为6.55万亿美元。 本章简要概述了预算的一些关键支出领域，从而对现代美国价值观进行了一些见解。 但是这些价值观只是预算故事的一部分。 决策者为确保长期优先事项免受选举周期的激烈和公众舆论短期变化的影响做出了巨大努力。 将某些决策职能置于国会控制范围之外的决定也反映了关于增长、刺激和维持经济的最佳方法的经济哲学。 政治在起草年度预算中的作用确实很大，但我们不应低估民选官员因过去的决定而面临的挑战。

经济之路

直到20世纪30年代，大多数政策倡导者都认为，政府与经济互动的最佳方式是通过正式称为自由放任经济学的放手方法。 这些决策者认为，经济增长和发展的关键是政府允许私人市场有效运作。 这种思想流派的支持者认为，私人投资者比政府更有能力弄清楚哪些经济部门最有可能增长，哪些新产品最有可能取得成功。 他们还倾向于反对政府建立质量控制或健康和安全标准的努力，认为消费者自己会通过不与贫困的企业公民进行交易来惩罚不良行为。 最后，自由放任的支持者认为，将政府拒之门外将造成经济增长和收缩的自动循环。 连续两个季度没有经济增长的收缩阶段，称为衰退，将带来企业倒闭和失业率上升。 但他们认为，如果政府允许该系统运行，这种情况就会自行纠正。

但是，大萧条挑战了自由放任的观点。 当富兰克林·罗斯福总统于1933年上任时，自1929年股市崩盘以来，美国已经陷入大萧条的深渊好几年了。 罗斯福试图实施一种名为凯恩斯主义的新经济监管方针。 凯恩斯主义经济学以其开发者经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯的名字命名，认为衰退可能会变得如此深刻，持续这么长时间，以至于典型的经济崩溃和复苏模式可能行不通。 凯恩斯认为，经济增长与个人消费商品的能力密切相关。 如果没有人负担得起购买他们想要制造的产品，那么投资者想如何或在哪里投资都没关系。 而在失业率极高的时期，新雇佣劳动力的工资将非常低，以至于新员工负担不起他们生产的产品。

凯恩斯主义通过以改善消费的方式增加政府支出来解决这个问题。 凯恩斯提出的一些建议包括向失业者和退休人员发放补助金或养老金，以及鼓励中产阶级消费的税收优惠。 他的理由是，这些人最有可能通过购买更多商品来花掉他们收到的钱，这反过来又会鼓励生产和投资。 凯恩斯认为，富裕阶层的生产者和雇主有足够的资金来满足政府激励措施将刺激的消费者日益增长的需求。 一旦消费增加，资本再次流动，政府将减少或取消其经济刺激措施，为创造经济刺激措施而借来的任何资金都可以从更高的税收收入中偿还。

从1930年代到1970年代，凯恩斯主义主导了美国的财政或支出政策。 然而，到了1970年代，高通胀开始减缓经济增长。 原因有很多，包括油价上涨和抗击越战的代价。 但是，一些经济学家，例如亚瑟·拉弗（Arthur Laffer）开始争辩说，以凯恩斯主义的名义制定的社会福利和高税收政策过度刺激了经济，造成了对产品的需求超过了投资者增加产量的意愿的局面。 ²⁶ 他们呼吁采取一种被称为供应侧经济学的方法, 这种方法认为经济增长在很大程度上取决于一个国家的生产能力. 供应派认为，加强监管和提高税收会降低向经济投资新资金的动机，以至于增长微乎其微。 他们主张减少税收和监管以刺激经济增长。

强制性支出与全权支出

凯恩斯主义者希望创造最低水平的总需求，加上大萧条时期倾向于促进社会福利政策，这促使总统和国会制定了联邦预算，将支出分为两大类：强制性和自由支出（见图16.15）。 其中，强制性支出较大，约占2020年预算的4.9万亿美元，约占所有联邦支出的71％。 ²⁷

强制性开支的绝大部分专门用于福利计划，这些计划通常以年龄、收入或残疾为基础，向符合特定资格的人提供保障。 如上所述，这些计划包括医疗保险和医疗补助、社会保障以及失业保险和SNAP等主要收入保障计划。 与年龄挂钩的计划的成本相对容易估计，并且在很大程度上是随着人口老龄化而增长的。 收入和残疾补助金更难估计。 正如凯恩斯所说的那样，它们往往在经济复苏时期下跌，而在经济开始放缓时上升。 强制性支出馅饼中相对较小的一部分，约为14％，专门用于为前联邦雇员指定的福利，包括军人退休和许多退伍军人管理局计划。

图 16.15 这张2020年美国联邦支出图表显示了强制性支出和全权支出的比例，分别约为66％和19％

国会最终负责制定强制性补助公式，但正如我们在先前关于社会保障的讨论中所看到的那样，对福利公式的重大改革很难实施。 因此，未来预算中强制性支出的规模和增长在很大程度上取决于最初制定公式的先前立法。 只要特定计划的支持者能够阻止公式的改变，资金就会几乎自动继续。 凯恩斯主义者支持这种强制性支出以及社会福利政策的其他要素，因为它们有助于维持最低消费水平，从理论上讲，这应该可以防止衰退变成萧条，而萧条是更严重的衰退。

预算中未专门用于强制性支出的部分被归类为全权支出，因为国会必须通过立法授权每年使用资金。 每年为全权支出预留的大约1.2万亿美元中，约有50％用于支付政府的大部分运作，包括雇员工资和联邦大楼的维护。 它还涵盖了科学和技术支出、外交事务举措、教育支出、联邦政府提供的交通费用以及大多数美国人认为理所当然的许多再分配福利。 ²⁸ 另一半全权支出，也是总预算的第二大部分，专门用于军事。 （只有社会保障更大。） 国防开支用于维持美国在国内外的军事存在，采购和开发新武器，以及支付美国目前参与的任何战争或其他军事交战的费用（图 16.16）。

图 16.16 自2001年以来持续的阿富汗战争每年使美国损失数十亿美元的可支配军费开支。 2021年初，拜登总统宣布计划在2021年9月11日9/11袭击二十周年之前从阿富汗完全撤出美军。

理论上，国家政府筹集的收入金额应等于这些支出，但除了从1998年到2000年的短暂时期外，情况并非如此。 经济从2007-2009年的衰退中复苏，以及2010年初实施的预算控制措施，成功地使年度赤字（支出大于收入的金额）到2015年减少了一半以上。 但是，美国政府在2016年需要借款以支付账单的金额仍超过4000亿美元 ²⁹。 除此之外，根据财政部的数据，截至2015年底，该国总债务将近19万亿美元，即政府欠债权人的金额。 ^{30 截至} 2021年3月，债务总额为22万亿美元。

在过去的几十年中，平衡预算一直是共和党和民主党的主要目标，尽管两党在完成任务的最佳方法上往往存在分歧。 一个经常提出的解决方案，尤其是供给侧倡导者提出的解决方案，就是简单地削减支出。 事实证明，这说起来容易做起来难。 如果国会试图仅通过自由裁量支出来平衡预算，则需要削减大约三分之一的国防、高等教育、农业、警察执法、交通和一般政府运作等项目支出。 鉴于其中许多程序的数量和受欢迎程度，很难想象这是可能的。 要想仅靠削减支出来控制赤字，国会几乎肯定会被要求削减或控制社会保障和医疗保险等强制性支出计划的成本，这一举措完全不受欢迎。

税收政策

平衡预算的另一种选择是增加收入。 所有政府都必须筹集收入才能运作。 最常见的方法是对居民（或他们的行为）征收某种税，以换取政府提供的福利（图16.17）。 但是，尽管税收是必要的，但它们并非没有潜在的衰退。 首先，政府为支付开支而筹集的资金越多，剩下的居民可以花钱和投资的钱就越少。 其次，通过税收增加收入的尝试可能会改变居民的行为，从而对国家和整体经济适得其反。 过度征收消费（含销售税）或投资（含资本利得税）等必要和理想的行为会阻碍公民参与这些行为，从而可能减缓经济增长。 因此，税收政策的目标是确定在不损害其他公共政策目标的情况下履行国家税收义务的最有效方法。

图 16.17 美国海军陆战队员填写所得税表。 美国的所得税是累进税。

正如你所预料的那样，凯恩斯主义者和供给派对哪种形式的税收政策最好，存在分歧。 凯恩斯主义者担心消费者能否真正刺激需求，因此更倾向于累进税制，即随着纳税人收入的增加提高有效税率。 这项政策让那些最有可能花钱的人有更多的钱可以花。 例如，2015年，已婚并共同申报的美国纳税人对前18,450美元的收入缴纳了10％的税率，但对接下来的56,450美元（不包括部分收入）缴纳15％的税率。 ³¹ 税率继续上升，超过464,850美元的应纳税所得的税率最高为39.6％。 继2017年《减税和就业法》通过之后，这些税级发生了变化。 虽然最低税率仍为10％，但最高税率从39.6％降至37％。 这些等级在一定程度上被政府提供的税收抵免、扣除和激励措施的范围所扭曲，但最终结果是，收入最高的人缴纳的总所得税负担比最低税阶的人要大。 根据皮尤研究中心的数据，根据2014年的纳税申报表，2.7％的申报人的收入超过25万美元。 这2.7％的申报人缴纳了所得税的52％。 ³²

另一方面，供给派更喜欢累退税制，随着个人赚更多的钱，递减税制会降低总体税率。 这并不自动意味着富人缴纳的税款少于穷人，只是说他们缴纳的税收占收入的百分比会更低。 例如，以使用特定商品或服务的消费税作为收入来源为例。 ³³ 消费税有时被称为 “罪恶税”，因为它们往往适用于酒精、烟草和汽油等商品，它具有递减性质，因为消费者购买的商品数量以及所缴税款的增长率与收入的增长率不同。 年收入为25万美元的人购买的汽油可能比年收入为5万美元的人购买更多的汽油（图16.18）。 但是，收入较高的人购买的汽油不大可能多购买五倍，这意味着用汽油税支付的收入比例低于低收入个人的比例。

图 16.18 在卡特里娜飓风扰乱墨西哥湾天然气生产后不久，一家加油站显示，2005 年的燃油价格超过每加仑3.00美元。 根据购买数量征收的汽油税是递减税。

大多数美国工人缴纳递减税的另一个例子是为社会保障提供资金的工资税。 虽然工人缴纳收入的7.65％用于支付社会保障，而雇主支付相应金额，但在2015年，工资税仅适用于前118,500美元的收入。 收入超过这个水平，或者从投资等其他来源赚钱的个人，他们的总体税率会随着收入的增加而下降。

2020年，美国筹集了约3.4万亿美元的收入。 所得税（1.61万亿美元）、社会保障和医疗保险的工资税（1.31万亿美元）以及消费税（870亿美元）构成了联邦政府的三大收入来源。 加上企业所得税（2,120亿美元），这四个税收来源约占政府总收入的95％。 收入余额几乎平均分为来自美联储的收入和来自进口关税、遗产税和赠与税以及向政府支付的各种费用或罚款的混合收入（图16.19）。 共和党控制的国会于2017年12月通过的《减税和就业法》大幅降低了公司缴纳的所得税税率，导致预算赤字扩大。 2018年11月是该国历史上最大的单月赤字，支出为4,110亿美元，收入仅为2060亿美元，年度预算短缺接近1万亿美元。 ³⁴

图 16.19 与个人而不是企业相关的税收绝大多数为政府提供资金。

美联储委员会和利率

当太多人担心自己的投资偿付能力，试图同时提取资金时，就会出现财务恐慌。 这种恐慌一直困扰着美国银行，直到1913年国会颁布《美联储法》（图16.20）。 该法案将美联储系统（又称美联储）确立为美国中央银行。 美联储最初要推动的三个目标是最大限度地增加就业、稳定物价和适度的长期利率。 ³⁵ 所有这些目标都带来了稳定。 现在，美联储的作用更加广泛，包括影响货币政策（国家控制货币供应规模和增长的手段）、监督和监管银行，以及为它们提供贷款等金融服务。

图 16.20 在1907年银行家恐慌期间，投资者挤满了华尔街。

美联储系统由一个名为美联储委员会的理事会监督。 美国总统任命七位州长，每位州长任期十四年（任期错开）。 董事会由主席和副主席领导，任期各为四年。 董事会最重要的工作是参与联邦公开市场委员会，以制定货币政策，例如利率水平和宏观经济政策。 董事会还监督由十二家地区联邦储备银行组成的网络，每家银行都是该国金融机构的 “银行家银行”。

内幕视角

美联储主席的角色

如果你在过去几年里读过或看过新闻，也许你听说过珍妮特·耶伦、本·伯南克或艾伦·格林斯潘的名字。 伯南克、格林斯潘和耶伦都是最近的美联储系统理事会主席；伯南克、格林斯潘和耶伦（图16.21）都是最近前任美联储系统理事会主席；杰罗姆·鲍威尔是现任主席。 美联储主席的角色是该国最重要的角色之一。 通过提高或降低银行的利率，主席有能力降低通货膨胀或刺激增长。 美联储的双重使命是将通货膨胀率保持在较低水平（低于2％）和低失业率（低于5％），但为实现这些目标所做的努力往往会导致相互矛盾的货币政策。

图 16.21 经济学家艾伦·格林斯潘（a）在1987年至2006年期间担任美联储系统理事会主席，是所有主席中第二长的任期。 珍妮特·耶伦（b）在担任副主席四年后，于2014年接替本·伯南克担任主席。 在美联储委员会任职之前，耶伦曾担任旧金山联邦储备银行行长兼首席执行官。 她于2018年2月由杰罗姆·鲍威尔继任，自2021年1月起担任财政部长。

美联储乃至其主席负有重大责任。 过去五十年的许多经济事件，无论好坏，都是美联储政策的结果。 20世纪70年代，两位数的通货膨胀使经济几乎陷入停顿，但是当保罗·沃尔克在1979年出任主席时，他提高了利率并启动了经济。 1987年股市崩盘后，时任主席艾伦·格林斯潘宣布：“根据其作为国家央行的责任，美联储今天申明准备... 支持经济和金融体系。” ³⁶ 他降低利率导致了直到 1990 年代前所未有的十年经济增长。 在2000年代，持续的低利率和随时可用的信贷促成了次级抵押贷款的繁荣和随后的萧条，这导致了始于2008年的全球经济衰退。

美联储的重要任务是否应该继续由非民选任命者来完成，比如这个盒子里介绍的那些人，还是应该让当选的领导人获得这份工作？ 为什么？

链接到学习

你认为你具备担任美联储委员会主席所需的条件吗？ 玩这个游戏，看看你的表现如何！