16.3：对公共政策进行分类
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在本节结束时，您将能够：
- 描述社会中不同类型的商品
- 确定美国的关键公共政策领域
- 比较不同的政策形式及其在社会内部转移商品的方式
公共政策的概念本质上是一个有政治争议的概念。 美国自由主义者和保守派之间的区别之一是每个群体普遍存在的政策偏好。 现代自由主义者往往对政府推动渐进式社会和经济改革的想法感到非常满意，他们认为这将为社会所有成员带来更加公平和公平的结果。 另一方面，保守派往往认为政府的参与既繁琐又过分。 他们认为，如果将对大多数 “公共” 事务的监督交还给私人领域，社会将更有效地运作。 在深入探讨美国公共政策的性质之前，让我们先来看看为什么社会的许多方面一开始就属于公共政策的保护伞。
不同类型的商品
想一想怎样才能让人们感到快乐和满足。 在我们的日常生活中，我们经历了一系列的身体、心理和社交需求，这些需求必须得到满足，才能使我们感到快乐和富有成效。 至少，我们需要食物、水和住所。 在非常基本的自给社会中，人们是通过种植农作物、挖井和利用当地材料建造庇护所来获得的（见图 16.4）。 人们还需要与他人进行社交互动，并有能力保护他们获得的商品，以免其他人试图拿走它们。 随着他们的口味变得越来越复杂，他们可能会发现将自己的物品换成他人是有利的；这不仅需要易货机制，还需要一个运输系统。 这些系统越复杂，人们为维持生命并使他们开心而可以获得的物品范围就越大。 但是，财产的增加也使他们更需要保护所获得的东西。
经济学家使用商品一词来描述帮助我们满足需求或需求的商品、服务和系统的范围。 这个术语当然可以适用于你吃的食物或你所居住的房屋，但它也可以描述用来保护它们的交通或公共安全系统。 您在日常生活中与之互动的大多数商品都是私人物品，这意味着它们可以由特定的个人或群体拥有，并且通常是通过价格来禁止他人使用。 例如，您的房屋或公寓是私人物品，仅供您自己使用，因为您支付租金或抵押贷款以获得居住在那里的特权。 此外，私人物品是有限的，如果过度使用，即使只是在短期内，也可能耗尽。 私人物品是排他性和有限性的，这一事实使它们可以交易。 例如，种植玉米的农民拥有这种玉米，而且由于玉米数量有限，如果自己的粮食供应开始减少，其他人可能想用自己的商品换成玉米。
自由市场经济的支持者认为，供求的市场力量在没有任何政府参与的情况下发挥作用，是市场运作的最有效方式。 自由市场经济学的基本原则之一是，对于几乎所有可以私有化的商品，最有效的交换手段是市场。 运转良好的市场将使商品生产者能够与商品消费者一起谈判贸易。 人们通过创建一种货币（一种常见的交换单位）来促进交易，因此他们不需要随时随身携带他们想要交易的所有东西。 只要同一商品有多个供应商或销售商，消费者就可以与他们协商以找到他们愿意支付的价格。 只要卖方的商品有多个买家，供应商就可以与他们协商以找到买家愿意接受的价格。 而且，逻辑是，如果价格开始上涨过多，其他卖家将进入市场，提供更低的价格。
自由市场经济学的第二个基本原则是，政府基本上没有必要保护私人物品的价值。 拥有用于种植粮食的土地的农民在保护自己的土地以确保其持续生产方面具有既得利益。 企业主必须保护其企业的声誉，否则没有人会向他们购买。 而且，只要生产者需要确保其产品或行业的质量，他们可以通过创建不受政府控制的团体或协会来实现这一目标。 简而言之，行业有兴趣进行自我监管以保护自身价值。 根据自由市场经济学，只要我们想要或需要的一切都是私人物品，只要每个社会成员都有能力养活自己和家人，监管商品和服务交换的公共政策就真的没有必要。
美国有些人认为，私人物品的存在所提供的自我监督和自我监管的激励措施意味着健全的公共政策几乎不需要政府采取行动。 这些人被称为自由主义者，他们认为政府的运作效率几乎总是低于私营部门（私营部门以盈利为目的，不受政府控制），因此政府的行动应保持在最低限度。
尽管美国许多人认识到私人物品提供的好处，但我们越来越认识到所有社会问题都可以通过完全私有制来解决的观念存在问题。 首先，并非所有商品都可以归类为严格私人商品。 你真的可以认为你呼吸的空气是私密的吗？ 空气是很难私有化的商品，因为它不是排他性的，每个人都可以随时获得空气，而且无论你呼吸多少，还有很多事情要做。 森林等地理区域具有环境、社会、娱乐和美学价值，不能轻易保留给私有制。 迁徙鸟类或鱼群之类的资源如果被猎杀或捕捞可能会有价值，但由于其迁徙性质，它们不能被拥有。 最后，武装部队提供的国家安全保护所有公民，不能合理地只为少数人保留。
这些都是经济学家所谓的公共品的例子，有时也称为集体货物。 与私有财产不同，它们不是不可排斥的，本质上是无限的。 但是，森林、水和渔业是一种公益物，称为公益物，它们不可排除，但可能是有限的。 公共物品和普通物品的问题在于，既然没有人拥有它们，那么保护它们的长期或未来价值就不符合任何人的经济利益。 没有政府监管，工厂所有者可以随意污染空气或水，因为一旦风浪将空气或水带到其他地方，他或她对污染不承担任何责任（见图 16.5）。 如果没有政府监管，有人可以捕猎所有候鸟或通过捕获所有鱼类来耗尽渔场，从而消灭未来维持种群的繁殖种群。 个人为了自己的直接私利而耗尽共同资源的情况被称为公地悲剧。
严格遵守自由市场经济的第二个问题是，有些商品太大，或者太昂贵，个人无法自己供应。 考虑对市场的需求：市场来自哪里？ 我们如何将商品推向市场？ 谁提供道路和桥梁？ 谁在水道上巡逻？ 谁提供安全保障？ 谁确保货币的监管？ 任何个人买家或卖家都无法做到这一点。 私人物品交换的本质要求有一个在某种程度上具有公益或共同利益开放的体系，但要么由个人群体维持，要么由整个社会维持。
只要土地充足，而且美国大多数人过着以农村为生的生活方式，私人、公共、普通和收费商品之间的区别主要是学术性的。 但是，随着公共土地越来越多地通过出售和定居变为私有化，工业化和大规模生产的兴起使垄断和寡头垄断变得更具影响力，监管私营实体的公共政策的支持也越来越多。 到二十世纪初，在进步主义者的领导下，美国开始寻找管理通过垄断商品供应而设法扭曲市场力量的大企业的方法。 而且，很大程度上是大萧条的结果，人们想要开发和保护比以前更公平、更公平的公共产品的方法。 这些力量和事件导致对公共和普通物品的监管加强，并促使公共部门——政府——接管许多通行费货物的供应。
经典的政策类型
因此，公共政策最终归结为决定社会中公共、普通和收费物品的分配、分配和享用。 尽管政策的具体情况往往取决于具体情况，但所有决策者都必须考虑的两个广泛问题是：a) 谁支付制造和维护商品的成本，b) 谁从商品中受益？ 当私人物品在市场上买卖时，成本和收益将由交易的参与者承担。 您的房东可以从收到您支付的租金中受益，而您则可以从拥有居住地中受益。 但道路、水路和国家公园等非私人物品由业主以外的其他人控制和监管，这使得决策者能够决定谁付钱，谁受益。
1964年，西奥多·洛维（Theodore Lowi）认为，可以根据成本和收益集中在少数人身上或分散在多数人身上的程度对政策进行分类。 一种保单类别被称为分配政策，它倾向于向许多人收取款项或资源，但将直接收益集中在相对较少的人身上。 高速公路通常是通过分配政策发展的。 当社会认为个人获得私人物品（例如高等教育）可以带来长期福利时，分配政策也很常见，但对于普通公民来说，前期成本可能太高。
分配政策运作方式的一个例子是横贯大陆的铁路的故事。 19 世纪 60 年代，美国政府开始认识到建设强大的铁路系统以在全国范围内运送乘客和货物的价值。 一个特别的目标是将加利福尼亚和在 19 世纪 40 年代与墨西哥的战争中获得的其他西部领土与该国其他地区连接起来。 问题在于，建设一个全国性的铁路系统是一项昂贵而危险的主张。 为了建设和支持连续的铁路线，私人投资者需要获得数万英里的土地，其中一些可能归普通公民所有。 解决方案是租用两家私营公司——中太平洋和联合太平洋铁路——并向它们提供资源和土地补助，以促进铁路建设（见图 16.6）。 8 通过这些补助金，公有土地被分配给普通公民，然后他们可以将其用于谋取私利。 但是，同时以全国交通网络的形式提供了更广泛的公共利益。
农业部门也采用同样的程序，在该部门，各种联邦计划通过价格支持和作物保险以及其他形式的援助来帮助农民和粮食生产者。 这些计划帮助个体农民和农业公司维持生计并实现稳定的利润。 他们还实现了为美国人民提供充足生计的更广泛目标，因此我们当中很少有人必须 “靠陆地生活”。
胡佛水坝：联邦政府驯化科罗拉多河的努力
随着向西扩张导致美国西南部的发展，定居者越来越意识到他们需要一种方法来控制频繁的洪水和干旱，这些洪水和干旱使该地区的农业变得困难。 早在1890年，土地投机者就曾试图为此目的改道科罗拉多河，但直到1922年，美国开垦局（当时称为填海局）才选择黑峡谷作为大坝改道河流的好地点。 由于它将影响七个州（以及墨西哥），联邦政府牵头实施了该项目，该项目最终造成4900万美元损失和一百多人的生命。 这座大坝遭到了其他州成员的强烈反对，他们认为其高昂的价格（按今天的 9 美元计算将近6.7亿美元）只使一小部分人受益，而不是整个国家。 但是，1928年，来自加利福尼亚的共和党参议员希拉姆·约翰逊和众议员菲尔·斯温赢得了胜利。 国会通过了《博尔德峡谷项目法》，授权建造美国历史上最雄心勃勃的工程壮举之一。 胡佛水坝（图 16.7）于 1935 年完工，其双重用途是发电和灌溉由此产生的水库（米德湖）中的 200 万英亩土地。
胡佛水坝的建设是公共政策的有效体现吗？ 为什么或者为什么不呢？
分配政策的其他例子支持公民实现 “美国梦” 的努力。 美国社会认识到让公民为国家的未来进行经济投资的好处。 鼓励这种投资的最佳方法之一是确保公民受过高等教育，并有能力购买房屋和企业等高成本的私人物品。 但是，很少有人有足够的储蓄来预先支付大学教育、首次购房或企业的启动费用。 为了提供帮助，政府制定了一系列激励措施，全国每个人都通过税收支付，但只使受益者直接受益。 例子包括补助金（例如佩尔补助金）、税收抵免和扣除以及补贴或联邦担保贷款。 这些计划中的每一个都旨在实现政策成果。 佩尔补助金的存在是为了帮助学生大学毕业，而联邦住房管理局的抵押贷款则可以获得房屋所有权。 一个相关的分销项目是努力将宽带互联网带到该国受数字鸿沟负面影响的偏远农村地区。 这样的项目是自《农村电气化法》颁布以来最雄心勃勃的基础设施举措。 目前，宽带普及缓慢，主要得益于农村合作社。 但是，包括美国农业部和联邦通信委员会在内的多个联邦机构正在调查如何为这项工作提供帮助。
洛维认为，尽管分配政策具有分散的成本和集中的收益，但监管政策的特点恰恰相反，成本集中，收益分散。 相对较少的群体或个人承担监管政策的成本，但预计其好处将在整个社会中广泛分配。 正如你可能想象的那样，监管政策对于控制或保护公共或公共资源最有效。 最著名的例子包括旨在保护公共健康和安全以及环境的政策。 这些监管政策阻止制造商或企业通过过度污染空气或水、销售他们知道有害的产品或在生产过程中损害员工健康来实现利润最大化。
在美国，在二十世纪之交和工业时代初期，全国范围内要求采取更强有力的监管政策的呼声首次响起。 调查记者——被政治家和商界领袖称为混蛋制造者 ——开始揭露制造商滥用公众信任的许多方式。 尽管各种形式的腐败在侵权行为中名列前茅，但最著名的混蛋曝光之一是厄普顿·辛克莱（Upton Sinclair）1906年创作的小说《丛林》，重点讲述了肉类包装行业不卫生的工作条件和不良商业行为。 10 这项工作和其他类似工作推动了《纯食品和药品法》（1906 年）的通过，并最终促成了美国食品药品监督管理局（FDA）等政府机构的建立。 11 该国在1896年萧条和1930年代大萧条期间的经历也促成了更强有力的监管政策，旨在提高金融市场的透明度，防止垄断形成。
最后一种政策是再分配政策，之所以这样命名，是因为它将社会中的资源从一个群体重新分配到另一个群体。 也就是说，根据洛维的说法，成本是集中的，收益也是集中的，但是不同的群体承担成本并享受收益。 大多数再分配政策都旨在产生某种 “罗宾汉” 效应；它们的目标是将收入和财富从一个群体转移到另一个群体，这样每个人都至少享有最低生活水平。 通常，富人和中产阶级向联邦税基缴款，然后由联邦税基为支持低收入个人和家庭的基于需求的计划提供资金。 再分配政策的一些例子是Head Start（教育）、佩尔补助金（高等教育）、医疗补助（医疗保健）、贫困家庭临时援助（TANF，收入补助）以及补充营养援助计划（SNAP）等食品计划。 政府还利用再分配来激励特定行为或援助一小群人。 佩尔鼓励上大学的补助金和鼓励住房所有权的税收抵免是再分配的其他例子。