15.4：了解官僚机构及其类型
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在本节结束时，您将能够：
- 解释社会学家和其他人用来理解官僚机构的三种不同模型
- 确定联邦官僚机构的不同类型及其职能差异
将战利品制度的官僚机构转变为以绩效为基础的公务员队伍虽然可取，但会产生许多不同的后果。 赞助制度将公务员的生计与党的忠诚和纪律联系在一起。 切断这些关系改变了官僚机构的运作方式，就像过去一个半世纪以来在美国发生的那样。 没有赞助网络，官僚机构就会形成自己的动机。 社会学家发现，这些动机旨在使官僚机构本身受益并延续下去。
官僚主义模式
官僚机构是复杂的机构，旨在完成特定任务。 这种复杂性，以及它们是由人组成的组织这一事实，可能使我们难以理解官僚机构是如何运作的。 但是，社会学家已经开发出许多模型来理解这一过程。 每个模型都突出显示了有助于解释管理机构和相关职能的组织行为的特定特征。
Weberian 模型
收购模型
对于韦伯来说，正如他的理想类型所暗示的那样，官僚主义不仅是必要的，也是人类的积极发展。 后来的社会学家对官僚机构的看法并不总是那么好，他们开发了替代模型来解释官僚机构的运作方式和原因。 其中一种模式被称为官僚主义的收购模式。 收购模式提出，官僚机构天生具有竞争力，渴望权力。 这意味着官僚们，尤其是最高级别的官僚认识到可用于养活官僚机构的资源有限，因此他们将努力提高自身官僚机构的地位，损害他人的利益。
这种努力有时可以采取仅仅向国会强调其官僚任务的价值的形式，但这也意味着官僚机构将试图通过每年耗尽所有分配的资源来最大限度地利用预算。 这种策略使立法者更难削减官僚机构的未来预算，这种策略是以牺牲节俭为代价成功的。 这样，官僚机构最终将远远超出必要的范围，造成官僚浪费，否则这些浪费本来可以更有效地用于其他官僚机构。
垄断模式
其他理论家得出的结论是，官僚机构争夺稀缺资源的程度并不能最好地洞察官僚机构的运作方式。 相反，这是缺乏竞争。 从这一观察中得出的模型是垄断模型。
垄断模式的支持者认识到，像国税局（IRS）这样的官僚机构与没有竞争对手的区域电力公司或互联网服务提供商等私人垄断机构有相似之处。 这些组织经常因浪费、服务差和客户响应水平低而受到批评。 以领事事务局（BCA）为例，这是负责向公民发放护照的联邦官僚机构。 没有其他组织可以让美国公民合法申请和领取护照，这个过程通常需要十到十二周，除非支付更高的加急费，这将持续四到六周。 23 因此，没有理由让 BCA 变得更有效率或反应更快，也没有理由更快地签发护照。
很少有官僚主义例外会争夺总统的青睐，最值得注意的是中央情报局、国家安全局和国防部情报机构等组织。 除此之外，官僚机构没有理由提高效率或反应能力，也常常因为长期效率低下或效率低下而受到惩罚。 因此，他们没有理由采用节省成本或性能衡量系统。 尽管一些经济学家认为，如果将某些职能私有化以减少这种普遍存在的无能，政府问题就很容易得到解决，但官僚们却不那么容易受到影响。
官僚组织的类型
官僚机构是为实现立法机构授权的一系列具体目标和目的而设立的特定政府单位。 在美国，与其他国家相比，联邦官僚机构享有很大程度的自主权。 部分原因是联邦预算的庞大规模，截至2019年约为4.48万亿美元。 24 而且，由于其许多机构没有明确界定的权力界限——通过指挥链确定的角色和责任——它们也能够在高度自主的情况下运作。 但是，许多机构的行动都需要接受司法审查。 在 Schechter Poultry Corp. 诉美国（1935 年）中，最高法院认定，机构权威似乎是无限的。 25 但是，并非所有官僚机构都是一样的。 在美国政府中，一般有四种类型：内阁部门、独立执行机构、监管机构和政府公司。
内阁部门
联邦政府目前有十五个内阁部门。 内阁各部门是主要的行政办公室，直接对总统负责。 它们包括国务院、国防部、教育部、财政部和其他几个部。 偶尔，当政府官员决定某个部门的任务不再需要总统和国会的直接监督时，就会被取消，比如1970年的邮局所发生的情况。
每个内阁部门都有一个名为秘书的负责人，由总统任命并经参议院确认。 这些秘书直接向总统汇报，他们负责监督组成该部门的庞大办公室和机构网络。 他们还以不同的身份工作，以实现每个部门以使命为导向的职能。 在这些庞大的官僚网络中，有许多副部长、助理秘书、副秘书和其他许多人。 司法部是唯一一个结构略有不同的部门。 它不是秘书和副部长，而是有总检察长、助理检察长以及许多不同的局长和部门负责人（表15.1）。
| 内阁成员 | |||
|---|---|---|---|
| 部门 | 创建年份 | 截至2021年6月的秘书 | 目的 |
| 州 | 1789 | 安东尼·布林肯 | 监督与外交政策有关的事项和与国家有关的国际问题 |
| 财政部 | 1789 | 珍妮特·耶伦 | 监督美元印刷、征税和管理政府债务 |
| 正义 | 1870 | 梅里克·加兰 （总检察长） |
监督美国法律的执行、与公共安全有关的事项和犯罪预防 |
| 内部 | 1849 | Deb Haaland | 监督美国土地、水、野生动物和能源的保护和管理 |
| 农业 | 1862 | 汤姆·维尔萨克 | 监督美国农业产业，提供农业补贴并进行食品检查 |
| 商业 | 1903 | Gina Raimondo | 监督促进经济增长、创造就业机会和颁发专利 |
| 劳动 | 1913 | 马蒂·沃尔什 | 监督与工资、失业保险和职业安全有关的问题 |
| 防御 | 1947 | 劳埃德·奥斯汀 | 监督美国武装部队的许多组成部分，包括陆军、海军、海军陆战队和空军 |
| 健康与公共服务 | 1953 | 泽维尔·贝塞拉 | 通过提供基本的人类服务以及执行食品和药品法，监督公共卫生的促进工作 |
| 住房和城市发展 | 1965 | 玛西娅·福吉 | 监督与美国住房需求有关的事项，努力增加房屋所有权，并增加获得经济适用房的机会 |
| 交通 | 1966 | Pete Buttigieg | 监督该国的众多国家交通网络 |
| 能源 | 1977 | 詹妮弗格兰霍尔姆 | 监督与国家能源需求有关的事项，包括能源安全和技术创新 |
| 教育 | 1980 | 米格尔·卡尔多纳 | 监督公共教育、教育政策和相关教育研究 |
| 退伍军人部 | 1989 | 丹尼斯·麦克唐纳 | 监督向美国退伍军人提供的服务，包括医疗保健服务和福利计划 |
| 国土安全 | 2002 | 亚历杭德罗·马约卡斯 | 监督负责保护美国领土免受自然和人为威胁的机构 |
各内阁部门由多个级别的官僚机构组成。 这些级别主要由部门负责人降级，主要由基本工作人员、较小的办公室和局组成。 它们的分层结构使大型官僚机构能够通过部署专职和专门的官员来解决许多不同的问题。 例如，在国务卿之下是一些副部长。 其中包括负责政治事务、管理、经济增长、能源和环境等事务的副部长。 每个局和办公室都控制着许多局和办公室。 反过来，每个局和办公室负责监督副部长专业领域中一个更有针对性的方面（图 15.9）。 例如，在主管公共外交和公共事务的副部长之下有三个局：教育和文化事务、公共事务和国际信息项目。 通常，这些局之下有更专门的部门。 教育和文化事务局下设国务院发言人及其工作人员、历史学家办公室和美国外交中心。 26
总统办公厅由富兰克林·罗斯福总统于1939年创立，旨在帮助管理白宫日益增长的职责，至今仍在努力 “为总统提供有效治理所需的支持”。
独立执行机构和监管机构
与内阁各部门一样，独立行政机构直接向总统报告，负责人由总统任命。 但是，与较大的内阁部门不同，独立机构被分配的任务要集中得多。 这些机构被认为是独立的，因为它们不受任何特定部门的监管机构的约束。 它们履行着至关重要的职能，是美国官僚主义格局的重要组成部分。 一些著名的独立机构包括收集和管理对国家利益至关重要的情报的中央情报局（CIA）、负责为太空探索目的开发技术创新的国家航空航天局（NASA）（图 15.10）和环境保护署（EPA），负责执行旨在保护环境可持续性的法律。
独立机构类别的一个重要子集是监管机构。 监管机构出现于十九世纪末，是逐步推动控制工业化收益和成本的产物。 第一个监管机构是州际商务委员会（ICC），负责监管十九世纪工业主义最容易辨认和最显著的象征——铁路。 其他监管机构，例如监管美国金融市场的商品期货交易委员会和监管广播和电视的联邦通信委员会，在很大程度上是按照国际商会的形象设立的。 这些独立的监管机构不可能像普通机构那样容易受到党派政治的影响，因此可以发展出大量的权力和权威。 证券交易委员会（SEC）很好地说明了这些机构的潜在力量。 在数字时代，美国证券交易委员会的使命已大大扩大，而不仅仅是监管股票大厅交易。
政府公司
联邦政府为管理准商业企业而组建的机构被称为政府公司。 它们之所以存在，是因为它们提供的服务在一定程度上受市场力量的约束，往往会产生足够的利润以实现自我维持，但它们也提供了政府有兴趣维持的重要服务。 与私营公司不同，政府公司没有股东。 相反，它有一个董事会和经理。 这种区别很重要，因为私营公司的利润是作为股息分配的，而政府公司的利润则专门用于使企业永存。 与向联邦政府缴纳利润税的私营企业不同，政府公司是免税的。
使用最广泛的政府公司是美国邮政局。 它曾经是内阁部门，但在 1970 年代初转变为政府公司。 尽管国营公司的运作本应更加独立于政治，更像一家企业，但美国邮政局最近发现自己陷入了政治风暴之中。 中间是特朗普总统的邮政局长路易斯·德乔伊，他在大选期间成为了避雷针。 根据你与谁交谈的不同，DeJoy 要么是物流领域的合格企业高管，要么是一位旨在减慢邮件服务速度的共和党特工。 27 DeJoy 减少了工作量，尤其是加班时间，拆除了分拣机，并解除了邮政领导层成员，这导致了邮件服务的放缓。 DeJoy坚持认为，从长远来看，这些变化将对美国邮政有所帮助。 28
另一家广泛使用的政府公司是国家铁路客运公司，其商品名称为Amtrak（图15.11）。 随着汽车占据主导地位，Amtrak是政府对1950年代和1960年代铁路客运量下降的回应。 政府认识到，尽管利润减少，但仍需要维持客运铁路服务，因此整合了剩余线路并创建了Amtrak。 29
民主的面孔
在公共官僚机构工作的人几乎总是公民，就像他们所服务的人一样。 因此，他们通常从工作中寻求相似的长期目标，即能够支付账单和为退休储蓄。 但是，与那些在私营部门找工作的人不同，公共官僚往往有额外的动力，即渴望代表国家完成一些有价值的事情。 总的来说，被公共服务吸引的人表现出更高的公共服务动机（PSM）。 这是大多数人在不同程度上拥有的愿望，它促使我们通过行善和以利他主义的方式做出贡献来寻求成就。 30
狗和火塞
作者肯尼思·阿什沃思（Kenneth Ashworth）在《困在狗与火枪之间》或《如何在公共服务中生存》（2001）中，为从事公务员职业的个人提供了实用建议。 31 通过一系列信件，阿什沃思与一位名叫金的亲戚分享了他在各种问题上的个人经历和专业知识，他即将开始在公共部门工作。 通过讨论公务员的生活，阿什沃思为公共事务提供了一个 “战壕里” 的有利位置。 他接着讨论了以官僚行为为中心的热门话题，例如（1）在与媒体、政治家和不愉快的人合作时要有良好的礼节、道德和避险情绪；（2）在委派的同时做下属；（3）管理关系、压力和影响力；（4）成为职能领导者；以及（5）采取多维方法来解决或解决复杂的问题。
阿什沃思说，政治家和公务员的使命、需求和动机各不相同，这最终将揭示他们各自性格的差异，从而带来各种挑战。 他坚持认为，优秀的公务员必须意识到，他们需要精打细算才能提供卓越的服务，而不必真正被视为官僚主义者。 换句话说，官僚在为民选官员挺身而出和他们各自的政策（狗）和同时为公众的最大利益行事（火塞）之间划了一条细线。
作者肯尼思·阿什沃思（Kenneth Ashworth）提出的问题在哪些方面是基于绩效的公务员制度的结果？
官僚必须实施和管理国会法案或总统命令规定的各种政策和计划。 根据该机构的使命，官僚的角色和职责差异很大，从监管公司业务和保护环境到印钞和购买办公用品。 官僚是受立法法规和程序指导方针约束的政府官员。 由于她们在现代社会中起着至关重要的作用，她们在政府中担任管理和职能职务；她们是大多数行政机构的核心。 尽管许多高层管理人员与群众相距甚远，但许多人定期与市民互动。
鉴于官僚必须拥有通过和执行公共政策的权力，他们必须遵守多项立法法规和程序准则。 法规是允许政府限制或禁止个人和公司之间某些行为的规则。 官僚规则制定是一个复杂的过程，将在下一节中详细介绍，但规则制定过程通常会创建程序指导方针，或者更正式地说，是标准操作程序。 这些是下级官僚无论面对什么情况都必须遵守的规则。
当官僚似乎没有走他们想要的道路时，民选官员常常感到沮丧。 结果，官僚程序充斥着繁文缛节。 这是完成某件事必须遵循的程序和规则的名称。 市民经常批评他们为了有效利用官僚服务而必须面对的看似无穷无尽的繁文缛节网络，尽管这些手段实际上是为了确保官僚机构按预期运作。