15.5: 控制官僚机构
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在本节结束时，您将能够：
- 解释国会、总统、官僚和公民如何对官僚机构进行有意义的监督
- 查明私有化如何使官僚机构的效率提高或降低
正如我们先前对国务院的描述所表明的那样，官僚机构异常复杂。 因此，可以理解的是，规则制定和官僚监督的过程同样复杂。 从历史上看，至少自战利品制度结束以来，民选领导人一直在努力维持对官僚机构的控制。 之所以出现这一挑战，部分原因是民选领导人往往有党派动机，而官僚机构则旨在避免党派关系。 尽管这不是唯一的解释，但民选领导人和公民已经制定了法律和制度来帮助控制过于独立、腐败或两者兼而有之的官僚机构。
官僚规则制定
一旦在授权新计划的立法中阐明了实施细节，官僚机构就会开始颁布该计划。 当他们遇到灰色地带时，许多人会按照联邦协商的规则制定程序来提出解决方案，即详细说明各机构将如何实施特定的新联邦政策、法规和/或计划。 国会不可能在如此详细的层面上立法，因此官僚机构的专家们就是这样做的。
谈判规则制定是一种相对较新的官僚工具，源于20世纪70年代、1980年代和1990年代对官僚主义效率低下的批评。 32 在通过之前，官僚机构使用了一种叫做 “通知和评论规则制定” 的程序。 这种做法要求试图通过规则的机构在《联邦公报》上公布其提案，联邦公报是所有联邦规则和拟议规则的官方出版物。 通过发布该提案，官僚机构履行了让公众有时间发表评论的义务。 但是，意见征询期不但没有鼓励富有成效的思想交流，反而创造了一个对抗的环境，在这种环境中，不同的群体倾向于为支持其利益的规则提出极端的论点。 结果，行政规则的制定变得过于漫长，争议太大，很可能在法庭上引发诉讼。
《联邦公报》曾经只有印刷版。 但是，现在它可以在线使用，并且更易于浏览和使用。 看看政府期刊在网上发布的所有重要信息。
改革者认为，这些效率低下需要纠正。 他们提出了谈判规则制定过程，通常被称为监管谈判，简称 “reg-neg”。 这一过程已编入1990年和1996年的《谈判规则制定法》，该法案鼓励各机构采用谈判规则制定程序。 尽管只有少数机构需要通过谈判制定规则，而且许多机构仍在使用传统流程，但其他机构已经认识到新流程的潜力并已将其采用。
在谈判的规则制定中，被称为召集人的中立顾问组建了一个由在拟议规则中有既得利益的人组成的委员会。 随后，召集人着手制定程序，就拟议的规则达成共识。 委员会使用这些程序来管理委员会成员讨论提案的各种优缺点的程序。 在中立调解人的帮助下，委员会最终就规则达成了普遍共识。
政府官僚监督
官僚机构制定自己的规则并以多种方式控制自己的预算的能力往往是当选领导人非常关注的问题。 结果，民选领导人采用了多种策略和手段来控制官僚机构中的公共管理人员。
国会特别有权对联邦官僚机构进行监督，因为它有权控制资金和批准总统任命。 各官僚机构每年提交次年活动和预算摘要，两院的委员会和小组委员会定期举行听证会，询问各官僚机构的领导人。 这些听证会往往是温和、务实、实况调查的任务。 但是，有时候，当某个官僚机构犯下或促成了某种程度的失误时，听证会可能会变得非常生气勃勃和暴躁。
这发生在2013年，此前国会意识到美国国税局已选择某些申请免税地位的团体进行额外审查。 尽管这个错误可能仅仅是一个错误，也可能是由多种原因造成的，但许多国会议员对国税局可能故意利用其权力给公民及其团体带来不便的想法感到愤怒。 33 众议院指示其监督和政府改革委员会对美国国税局展开调查，在此期间，它采访并公开审查了许多高级公务员（图15.12）。
美国众议院监督委员会的使命是 “确保联邦政府及其所有机构的效率、效力和问责制”。 该委员会是国会对官僚机构权力的重要制约。 访问网站了解有关美国众议院监督委员会的更多信息。
也许国会最强大的监督工具是政府问责办公室（GAO）。 34 总署是一个向国会、其委员会和执行机构负责人提供审计、评估和调查服务的机构。 它旨在以基于事实和无党派的方式运作，在需要的地方和时间提供重要的监督信息。 总署的职责是编写报告，主要是在国会的坚持下编写报告。 在每年完成的大约九百份报告中，总署向国会发送了有关教育、医疗保健、住房到国防、国土安全和自然资源管理等所有方面的预算问题的信息。 35. 由于它是联邦官僚机构内的一个办公室，总署还向国会提供自己的年度业绩和问责报告。 本报告详细介绍了总署在任何一年行动中取得的成就和仍然存在的弱点。
除国会外，总统还通过多种不同途径对庞大的联邦官僚机构进行监督。 最直接的是，总统通过任命十五个内阁部门和许多独立执行机构（如中央情报局、环保局和联邦调查局）的负责人来控制官僚机构。 这些内阁和机构的任命要经过参议院的确认。
总统办公室监督联邦官僚机构的另一个重要渠道是管理和预算办公室（OMB）。 36 监察员办公室的主要职责是制定总统的国家年度预算。 但是，伴随着这一巨大责任，还有许多其他责任。 其中包括向总统报告联邦政府各行政部门和机构的行动，监督官僚机构的绩效水平，协调和审查联邦总统法规，发布行政命令和总统指令致各机构负责人。
争议和 CFPB：监督一个以监督为职责的局
在1990年代，美国的两个政党在联邦官僚机构问题上基本上走到了一起。 尽管分歧依然存在，但在克林顿执政期间，两党曾多次试图缩小政府规模。 在共和党人乔治 ·W· 布什担任总统期间，这种共同努力开始瓦解。布什一再试图利用合同和私有化来缩小联邦官僚机构的规模，这超出了民主党人的意愿。
2007 年开始的大衰退进一步加剧了这种日益扩大的分裂。 对于许多左翼政治派别来说，衰退的开始反映了被削弱的联邦官僚机构未能对金融市场进行适当监管。 对右翼人士来说，这只是强化了政府官僚机构本质上效率低下的信念。 在接下来的几年中，随着政府试图应对经济衰退的后果，这些分歧只会加剧。
关于一种特定的官僚机构应对衰退的争论为这些分歧提供了重要的见解。 有问题的局是消费者金融保护局（CFPB），该机构成立于2011年，专门监督某些已证明自己特别容易出现滥用行为的金融行业，例如次级抵押贷款机构和发薪日贷款机构。 对共和党的许多人来说，这个新局只是扩大联邦官僚机构以处理政府效率低下所造成问题的又一个例子。 对民主党的许多人来说，这个新机构是一条特别混乱的街道上的重要警察。
关于该机构的分歧如此激烈，以至于共和党人一度拒绝允许参议院考虑确认任何人担任新局局长（图15.13）。 许多人希望解散主席团，或者由一个必须达成共识才能采取行动的委员会领导。 他们试图削减该局的预算，并设置了大量繁文缛节，旨在减缓CFPB实现其目标。 在经济衰退最严重的时候，许多民主党人将这些策略视为一种特别具有破坏性的阻挠形式，而该国却从金融崩溃中恢复过来。
然而，随着衰退逐渐消退到过去，CFPB曾经引发的政治热度稳步下降。 共和党人仍在努力削弱该局的权力，民主党人总体上仍然支持该局的权力，但缺乏紧迫感将这些分歧推向了后台。 事实上，双方之间可能越来越多地达成共识，认为应该对主席团进行更严格的控制。 2016年春季，当该机构宣布新规则以帮助进一步限制发薪日贷款人的掠夺性行为时，包括党主席在内的少数民主党国会议员与共和党人一起起草了防止CFPB进一步监管贷款人的立法。 这种轨迹在特朗普政府中仍在继续，该政府为大幅减缓该机构做出了重大努力。 37 拜登政府已将钟摆向另一个方向，转向了一个更加积极的关注公众的机构。 38
这些分歧对国会对联邦官僚机构行使监督的方式有什么启示？ 你认为这种监督是控制像美国联邦官僚机构这样庞大而复杂的官僚机构的有效方法吗？ 为什么或者为什么不呢？
公民官僚监督
从第二次世界大战结束到1970年代末的几十年中，通过了一系列法律，公民可以通过该框架行使自己的官僚监督。 两项最重要的法律是1966年的《信息自由法》和1976年的《阳光下政府法》。 39 与美国的许多现代官僚主义改革一样, 两者都是在人们对政府活动高度怀疑的时期出现的.
第一部是1966年的《信息自由法》（FOIA），它是在约翰逊担任总统的最初几年出台的，当时美国正在世界各地执行秘密的冷战任务，美军越来越多地陷入越南的冲突之中，围绕着越南的冲突仍然存在疑问肯尼迪遇刺事件 FOIA 赋予记者和公众向各联邦机构索取记录的权利。 法律要求这些机构发布该信息，除非它有资格获得九项豁免之一。 这些例外情况列举了与国家安全或外交政策、内部人事规则、商业秘密、侵犯人员隐私权、执法信息和油井数据有关的敏感问题（图 15.14）。 FOIA还迫使各机构在没有要求的情况下定期向公众发布某些类型的信息。
在2020财年，政府收到了772,869份FOIA申请，其中只有三个部门（国防、国土安全和司法部）占了这些询问的一半以上。 40 有效政府中心分析了收到 FOIA 请求最多的十五个联邦机构，得出的结论是，它们通常难以执行公开披露规则。 在2015年发布的最新报告中，根据2012年和2013年的数据（现有的最新数据），十五人中有十人没有获得令人满意的总体成绩，得分低于可能的一百分中的七十分。 41
1976年的《阳光下政府法案》与《联邦自由法》的不同之处在于，它要求所有由多人牵头的联邦机构定期在公共论坛上举行会议。 “阳光法案” 这个名字源自 “阳光是最好的消毒剂” 这句古老的格言，这意味着政府和官僚主义腐败在秘密中猖獗，但在受到公众监督时却会缩小。 该法案将会议定义为机构成员以正式或非正式方式亲自或通过电话进行的任何聚会。
与 FOIA 一样，《阳光法案》也允许例外。 其中包括讨论机密信息、提交专有数据供审查、讨论员工隐私问题、提起刑事事项以及信息发布后将对公司造成经济危害的会议。 公民和公民团体也可以关注规则制定，并在全国各地举行的关于拟议规则的听证会上作证。 规则制定过程以及联邦机构为保持公开记录和征求公众对重要变革的意见所做的努力都是反应灵敏的官僚机构的例子。
政府私有化
私有化是解决官僚机构明显和实际效率低下的一个更极端、在许多情况下更具争议的解决方案。 在美国，主要是因为它诞生于启蒙运动时期，长期以来一直倡导自由市场原则，因此政府服务私有化的冲动从未像其他许多国家那样强烈。 政府运营的服务要少得多。 尽管如此，联邦政府在其历史上一直使用私有化和合同的形式。 但是，随着1960年代中期约翰逊总统的大社会期间官僚主义和政府服务的发展，一场特别直言不讳的运动开始呼吁撤销政府服务。
随着政治家，特别是右翼政客，宣布需要向臃肿的联邦政府释放空气，这一运动在20世纪70年代和1980年代变得越来越强大。 20 世纪 90 年代，当比尔·克林顿总统，特别是他的副总统阿尔·戈尔努力大力缩小联邦官僚机构时，私有化开始被各政治派别所接受。 42 私有化的言论 —— 市场竞争将刺激创新和效率 —— 对许多人来说听起来像是正确的补救措施，现在仍然如此。 但对许多其他人来说，私有化的言论令人担忧。 他们认为，某些政府职能根本不可能在私人环境中复制。
当政府官员谈到私有化时，他们通常指的是将私营部门的市场力量在不同程度上纳入政府职能的许多不同模式中的一种。 43 这包括使用承包商提供商品和/或服务, 发放政府凭证以便公民可以在私人市场上购买以前由政府控制的服务, 向私营组织提供政府补助以管理政府计划,与私营实体合作为政府计划提供资金，甚至完全剥夺政府的某项职能，直接将其交给私营部门（图15.15）。 我们稍后将研究其中的三种私有化。
资产剥离或完全私有化发生在政府服务从政府官僚控制转移到完全以市场为基础的私有环境时，通常是通过出售。 在联邦一级，这种形式的私有化非常罕见，尽管确实发生过。 以学生贷款营销协会为例，该协会通常以其昵称 Sallie Mae 来称呼。 它成立于1973年，旨在成为处理联邦学生教育贷款的政府实体。 但是，随着时间的推移，它逐渐偏离了最初的目的，变得越来越私密。 Sallie Mae 于 2004 年实现了全面私有化，现在只为私人学生贷款提供服务。 44 、 45 另一个例子是美国调查服务公司，该公司在 20 世纪 90 年代私有化之前曾是人事管理办公室（OPM）的调查分支机构。 但是，在州一级，随着州和市政当局寻找降低政府成本的方法，道路、公用事业、桥梁、学校甚至监狱的私有化变得越来越普遍。
最著名的私有化形式可能是向私营公司签发政府合同，以便它们提供必要的服务。 在比尔·克林顿总统提出 “重塑政府国家伙伴关系” 倡议期间，这一进程变得越来越突出，该倡议旨在精简政府官僚机构。 在乔治 ·W· 布什总统的领导下，外包联邦服务的使用达到了新的高度。 例如，在伊拉克战争期间，哈利伯顿当时拥有的凯洛格·布朗和鲁特这样的大公司签署了政府合同，提供曾经由军方提供的多项服务，例如军事基地建设、食物准备甚至洗衣服务。 到2006年，对签约发动战争的依赖程度如此之大，以至于承包商的人数超过了士兵。 这种合同因其高昂的成本和潜在的腐败和效率低下而受到了不少批评。 46 但是, 它已变得司空见惯, 不太可能在短期内放慢脚步.
第三方融资是一种比资产剥离或承包要复杂得多的私有化形式。 在这里，联邦政府与一家私人实体签署协议，这样两者就可以形成一种特殊用途的工具，以取得融资对象的所有权。 这种特殊用途的工具有权向私人金融市场伸出援手，借钱。 这种类型的私有化通常用于为政府办公空间、军事基地住房和其他大型基础设施项目提供资金。 国会预算办公室等部门经常批评这种私有化形式对政府来说效率特别低下，代价高昂。
最重要的官僚监督形式之一来自官僚机构内部。 内部人员最有能力识别和举报不当行为。 但是官僚机构往往小心翼翼地保护自己的声誉，并且普遍抵制来自外部和内部的批评。 对于那些认识到并想要举报管理不善甚至犯罪行为的内部人士来说，这可能会造成很大的问题。 做正确事的个人代价可能高得令人望而却步。 47 对于一个典型的官僚来说，他们面临着举报腐败的选择，冒着可能被解雇的风险，或者转而继续谋生，这种选择有时很容易。
20世纪70年代，由于政府效率低下和赤裸裸的腐败，人们越来越持怀疑态度，政府官员开始寻找解决方案。 当国会起草1978年《公务员制度改革法》时，它特别包括了联邦举报人的权利，即那些公开官僚机构或其他组织内部所犯不当行为的人的权利，并规定了免遭报复的保护。 该法案的Merit Systems Protection Board是一个准司法机构委员会，由总统任命并经参议院确认的三名成员领导，负责听取投诉，调查可能的侵权行为，并为大声疾呼的官僚提供保护。 48 随着时间的推移，国会和总统通过其他法案加强了这些保护。 其中包括 1989 年的《举报人保护法》和 2012 年的《加强举报人保护法》，这两项法案进一步迫使联邦机构保护那些合理认为机构或机构内人员行为不当的举报人（图 15.16）。
