15.3：走向以绩效为基础的公务员队伍

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 解释公务员制度委员会的成立如何将十九世纪的战利品制度转变为基于绩效的公务员制度
• 了解严格监管招聘和薪酬做法如何有助于维持以绩效为基础的公务员队伍

尽管联邦官僚机构在二十世纪突飞猛进地发展，但它也经历了截然不同的演变。 从 19 世纪 80 年代的《彭德尔顿法案》开始，官僚机构从战利品制度转向绩效制度。 这两种形式的官僚机构之间的区别至关重要。 美国向公务员制度的演变产生了重要的职能影响。 如今，美国的公务员队伍严格监管招聘做法和薪酬，以创造一个环境，希望在这样的环境中，履行每项公务员职责的最佳人才是受雇填补这些职位的人。

公务员制度委员会

根据《彭德尔顿法案》设立的公务员制度委员会将由三名委员组成，其中只有两名可以来自同一个政党。 这些专员负责制定和应用公务员职位竞争性考试，确保公务员的任命根据人口在几个州之间分配，并确保公务员系统中的任何人没有义务为任何政治事业做出贡献。 公务员制度委员会还负责确保所有公务员在被任命之前等待试用期，并且任何被任命者都不得利用其官方权力通过胁迫或影响来影响政治变革。 国会和总统都监督公务员制度委员会，要求委员会先向总统，然后向国会提交年度活动报告。

1883年，该委员会控制下的公务员约占政府工作人员总数的10％。 但是，在接下来的几十年中，这一百分比急剧增加。 法律和公务员队伍规模的扩大对政府本身的影响是巨大的。 总统和代表们不再花时间发放或终止任命。 因此，许多公务员再也不能指望他们的政治赞助人提供工作保障。 当然，在《彭德尔顿法案》颁布之前，就业保障从未得到保障，因为所有职位都受到政党兴衰的影响。 但是，由于公务员的任命不再与党派的成功挂钩，官僚们开始互相看待，以创造以前制度所缺乏的就业保障。 他们做到这一点的最重要方法之一是创建公务员组织，例如成立于1896年的全国公务员雇员协会。 该组织致力于推进公务员制度改革，尤其是在对公务员专业人员最重要的领域：确保更大的工作保障，保持自己与曾经控制他们的政党之间的距离。 ¹⁶

在接下来的几十年中，公务员被吸引到工会的方式与私营部门的雇员大致相同。 通过工会代表放大的集体声音的力量，他们得以产生政治影响力。 1912年《劳埃德-拉福莱特法案》颁布后，联邦工会的发展加速了，该法案取消了公务员在加入工会时面临的许多处罚。 随着大萧条和罗斯福改革后联邦政府及其官僚机构规模的扩大，许多人越来越担心《彭德尔顿法案》对公务员政治活动的禁令已不够严格。 由于这些日益严重的担忧，国会通过了1939年的《舱口盖法》，即《政治活动法》。 该立法的主要条款禁止官僚积极参与政治竞选活动，也禁止通过官僚级别利用其联邦权力来影响提名和选举的结果。

尽管在整个 20 世纪 30 年代一直在努力在公务员官僚和他们周围的政治制度之间修建更牢固的隔离墙，但许多公民继续对日益增长的官僚机构持怀疑态度。 这些担忧在20世纪70年代末达到了顶峰，因为越南战争和水门事件促使公众对政府本身产生了强烈的怀疑。 国会和总统以1978年的《公务员制度改革法》作为回应，该法案废除了公务员制度委员会。 取而代之的是，该法设立了两个新的联邦机构：人事管理办公室（OPM）和功绩系统保护委员会（MSPB）。 OPM 负责招聘、面试和测试潜在的政府雇员，以便选择应聘的人员。 MSPB 负责调查机构不当行为的指控，并在下令采取纠正措施时听取上诉。 这些新的联邦机构旨在共同纠正绩效制度中已知的和实际的问题，保护员工免受管理层的滥用，并总体上提高官僚机构的效率。 ¹⁷

基于绩效的选择

从 19 世纪 80 年代到今天，总体趋势是越来越多地以绩效为基础的公务员制度（图 15.6）。 在这个体系中，个体官僚机构的绝大多数工作都与组织的需求有关，而不是与党首或政治领导人的政治需求有关。 这一目的反映在公务员职位的招聘广告上。 一般公务员职位公告将描述寻找雇员的政府机构或办公室，解释该机构或办公室的工作，对职位要求的解释，以及特别认为的知识、技能和能力清单，通常被称为 KSA对于履行职责很重要。 例如，预算分析师职位将包括 KSA，例如自动化财务系统的经验、对预算条例和政策的了解、口头沟通的能力以及表现出的预算管理、规划和编制技能。 成绩制度要求根据一个人证明与描述或更好的 KSA 相匹配的能力对其进行评估。 被录用的个人应比其他申请人具有更好的KSA。

图 15.6 历史上，非裔美国人被大量吸引到公务员队伍，尽管直到2009年，非裔美国人埃里克·霍尔德（Eric Holder）（如图所示）才升任美国司法部长。 截至2017年，非裔美国人占联邦劳动力的18.2％，这个数字不成比例地高于他们在人口中的比例（13.4％）。 ¹⁸ 尽管造成这种情况的原因很多，但一个突出的原因是，公务员制度的绩优性质为非裔美国人提供的晋升机会远远超过了种族歧视在私营部门中起着重要作用的私营部门。

公务员考试目前考试的技能适用于文职人员、邮政服务工作人员、军事人员、卫生和社会工作者以及会计和工程雇员等。 在这些考试中分数最高的申请人最有可能被录用到所需的职位。 像所有组织一样，官僚机构必须对人力资本进行周到的投资。 而且，即使在招聘人员之后，他们也必须继续培训和培养他们，以获得他们在招聘过程中所做的投资。

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政府职业：竞争性服务、例外服务、高级行政服务

庞大的现代美国官僚机构的显著优势之一是，许多公民发现那里的工作是他们生活中重要的收入来源和意义。 就业机会存在于许多不同的领域，从国务院的外交服务到各级的信息和记录办事员。 每个职位都需要特定的背景、教育、经验和技能。

联邦政府的工作一般分为三类：竞争性服务、例外服务和高级行政人员服务。 国会通过人事管理办公室对@@ 竞争性服务职位进行严格监管，以确保以公平的方式填补这些职位，并确保最佳申请人获得该职位（图15.7）。 这些工作的资格包括工作经历、教育程度和公务员考试成绩。 例外服务类别中的联邦职位不受这些招聘限制的约束。 要么这些工作需要更严格的招聘程序，比如中央情报局的情况，要么需要非常具体的技能，例如在核监管委员会。 例外服务工作允许雇主自行设定工资率和要求。 最后，高级行政服务职位由能够证明自己在行政职位上的经验的男性和女性担任。 这些是领导职位，申请人必须证明某些高管核心资格（ECQ）。 这些资格正在引领变革，以结果为导向，展现商业头脑，并建立更好的联盟。

图 15.7 美国人事管理办公室监管美国公务员的招聘做法。

拥有这些不同的工作类别可能会产生什么实际后果？ 你能想到一些你熟悉的具体职位以及他们可能属于的类别吗？

链接到学习

曾经在邮局和报纸上发布联邦职位的地方，现在可以在网上发布这些职位。 有抱负的公务员找工作最常见的地方是USAJOBS.gov，这是人事管理办公室提供的网络平台，供各机构寻找合适的员工。 访问他们的网站，查看美国官僚机构目前可用的职位类型。

公务员根据美国联邦总薪级表领取工资。 薪资表是一种图表，它纵向显示不同级别（等级）职位的薪资范围，横向显示不同资历等级（级别）的薪资范围。 1883年的《彭德尔顿法案》允许这种类型的工资表，但现代版本的时间表出现于1940年代，并在20世纪90年代进行了完善。 现代的总课程表包括十五个年级，每个年级有十个步骤（图 15.8）。 这些成绩反映了各种公务员职位所需的不同能力、教育标准、技能和经验。 GS-1 和 GS-2 年级要求极少的教育、经验和技能，薪水也很少。 GS-3 到 GS-7 以及 GS-8 到 GS-12 年级需要提高教育水平，薪水也越来越高。 GS-13 到 GS-15 年级需要特定的专业经验和教育，而这些工作级别的薪水最高。 当受聘到特定级别的职位时，员工通常在该级别的第一步获得报酬，这是允许的最低工资。 随着时间的推移，假设他们获得了令人满意的评估评级，他们将在各个级别上取得进展。 许多职业也允许公务员晋升到特定职业的等级。 ²¹

图 15.8 现代总薪级表是美国公务员制度中的主要薪级表，包括十五个等级，每个等级有十个等级。 每个更高的成绩通常都需要更高的教育水平：GS-1没有资格金额，GS-2需要高中文凭或同等学历，GS-5要求高中或学士学位以后接受四年的教育，GS-9要求硕士或同等学历的研究生学位，依此类推。 在 GS-13 及以上，所有职位都需要相应的专业经验。

这些招聘做法和结构化薪酬制度背后的目的是创造一个环境，在这种环境中，最有可能成功的人实际上是最终被任命的人。 这些系统几乎自然会产生由专家组成的组织，他们毕生致力于工作和代理工作。 但是，同样重要的是缺点。 最主要的问题是长期雇员可能会变得过于独立于当选的领导人。 尽管一定程度的分离是故意的，也是人们所期望的，但过度分离可能导致官僚机构对政治变革反应不足。 另一个缺点是，个别官僚公认的专业知识有时会掩盖自己的沙文主义冲动。 绩效制度鼓励官僚互相求助，向官僚机构寻求支持和稳定。 切断战利品制度中常见的政治联系使官僚有可能将行动引向自己的偏好，即使这些偏好与民选领导人的计划相矛盾。