15.2：官僚主义与公共行政的演变

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 定义官僚主义和官僚主义
• 描述美国公共行政的演变和发展
• 确定人们担任公务员的原因

纵观历史，无论是小国还是大国，都将某些类型的非民选工人提升到政府结构中相对权力的职位。 总的来说，这些必不可少的工作者被称为官僚机构。 官僚机构是由非民选官员组成的行政团体，负责履行与一系列政策和计划有关的职能。 在美国，官僚机构最初只是一小部分个人。 但是，随着时间的推移，它逐渐成为政治事务中的主要力量。 事实上，它变得如此庞大，以至于现代的政客们为了巨大的政治优势而嘲笑它。 但是，该国的许多官僚或公务员，即在官僚机构工作的个人，在政府的各个领域都扮演着必要甚至重要的角色：从外交和情报收集机构的高级职位到最小的监管机构的书记员和工作人员。 他们之所以被聘用，有时甚至被任命，是因为他们在履行政府职能和计划方面的专业知识。

官僚机构是做什么的？

现代社会依赖政府的有效运作来提供公共产品、提高生活质量和刺激经济增长。 政府履行这些职能的活动包括但不限于税收、国土安全、移民、外交和教育。 社会越发展，对政府服务的需求越大，官僚管理和公共行政的挑战就越大。 公共行政既是在政府官僚机构中执行公共政策，也是为公务员在这些组织工作做好准备的学术研究。

官僚机构的经典版本是分层的，可以用组织结构图来描述，该组织结构图概述了任务分工和员工的专业化，同时还通过将每位员工分配给一个上司来建立明确的指挥统一。 此外，传统的官僚机构采用分工方式，将工作分成较小的任务，分配给不同的人或团体。 根据这个定义，官僚主义并不是政府独有的，也存在于私营和非营利部门。 也就是说，几乎所有组织都是官僚机构，无论其范围和规模如何；尽管公共和私人组织在某些重要方面有所不同。 例如，尽管私人组织对所有者、董事会或股东等上级机构负责，但联邦政府组织对总统、国会、法院乃至公众负责。 私人和公共组织的基本目标也不同。 尽管私人组织寻求通过控制成本、增加市场份额和实现利润来生存，但公共组织发现衡量效率和效力运营这一难以捉摸的目标更加困难。

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官僚主义可能看起来像是现代发明，但官僚在政府任职的时间几乎与政府存在的时间一样长。 考古学家和历史学家指出了古代世界有时复杂的官僚体系，从记录库存的埃及抄写员到圣经中为政府轮子加油的收税员。 ¹ 在欧洲，政府官僚主义及其研究在民主国家出现之前就出现了。 相比之下，在美国，首先是民主和宪法，其次是根据需要发展国家政府组织，最后出现了对美国政府官僚机构和公共行政的研究。 ²

事实上，官僚主义的悠久血统书持久地证明了行政组织的必要性。 最近，现代官僚管理产生于十八世纪，这源于苏格兰经济学家亚当·斯密对分工效率的支持，以及威尔士改革家罗伯特·欧文认为员工是组织运作的重要工具。 但是，直到1800年代中期，德国学者洛伦兹·冯·斯坦（Lorenz von Stein）才主张公共行政既是一种理论又是一种实践，因为公共行政的知识是通过收集证据的过程产生和评估的。 例如，公共管理学者可能会收集数据，以了解特定季节的征税时机是否会带来更高的合规性或回报。 冯·斯坦被誉为公共管理科学之父，为工业化国家的其他学者开辟了行政启蒙之路。

美国官僚机构的起源

在早期的美国共和国，官僚机构规模很小。 这是可以理解的，因为美国独立战争在很大程度上是对行政权力和英国帝国行政秩序的反抗。 尽管如此，尽管《宪法》文本中既没有 “官僚主义” 一词也没有 “同义词”，但该文件确实建立了几个广泛的渠道，新兴政府可以通过这些渠道发展必要的官僚管理。

例如，第二条第二节规定总统有权任命官员和部门负责人。 在下一节中，总统还有权确保法律得到 “忠实执行”。 更具体地说，第一条第8款授权国会建立邮局、修建道路、监管商业、硬币和监管货币价值。 赋予总统和国会这样的责任似乎预见到一定规模的官僚机构。 然而，官僚机构的设计没有被描述，也没有像其他国家的治理文件中经常出现的官僚机构那样占据宪法的自身部分；其设计和形式留待在实践中确定。

在乔治·华盛顿总统的领导下，官僚机构规模仍然很小，只能完成手头的必要任务。 ³ 在华盛顿任职期间，成立了负责监督国际问题的国务院、控制硬币的财政部和负责管理武装部队的战争部。 除了不断增长的邮政服务外，这三个部门的员工构成了共和国前三十年联邦官僚机构的重要组成部分（图 15.2）。 但是，有两个事态发展促成了官僚机构的发展，远远超出了这些不起眼的开端。

图 15.2 乔治·华盛顿总统（最左边）的内阁仅由四个人组成：战争部长（亨利·诺克斯，左）、财政部长（亚历山大·汉密尔顿，中）、国务卿（托马斯·杰斐逊，右）和总检察长（埃德蒙·兰道夫，最远）右）。 这个群体的规模很小，反映了十八世纪后期美国政府的规模很小。 （来源：国会图书馆对作品的修改）

第一个事态发展是 19 世纪 20 年代中央集权党派政治的兴起。 在安德鲁·杰克逊总统的领导下，成千上万的党派忠实拥护者填补了全国各地的官僚机构行列。 这是战利品制度的开始，在这种制度中，政治任命转变为总统在党派忠诚度基础上发放的政治赞助。 ⁴ 政治赞助是利用国家资源来奖励个人的政治支持。 这里的 “战利品” 一词是指美国政府的带薪职位。 俗话说，“对胜利者来说”，在本例中是即将上任的总统，“去战利品”。 据推测，如果联邦的关键职位由那些已经支持总统及其政策的人担任，政府的工作效率就会大大提高。 这种制度通过将忠实党的生计与党的成功或失败联系起来，从而增强党的忠诚度。 在接下来的几十年中，总统试图用作对支持者的适当奖励的联邦职位数量激增。

第二个发展是工业化，工业化在十九世纪后期大大增加了美国的人口和经济规模。 这些变化反过来又导致了东部和中西部许多地方的城市增长。 铁路和电报线路使国家团结起来，增加了联邦中央集权的潜力。 政府及其官僚机构密切参与为横跨平原和落基山脉以外的西部铁路创造特许权并为其提供土地。 这些变化为二十世纪初出现的监管框架奠定了基础。

政治赞助的衰落

赞助的好处是使政治忠诚度发挥作用，它可以使政府对选民的反应非常敏感，并保持强劲的选举投票率，因为这危在旦夕。 但是，战利品系统也有许多明显的缺点。 这是一个互惠制度。 想要在公务员系统任职的客户承诺对某位赞助人保持政治忠诚，然后该赞助人为他们提供了他们想要的职位。 这些安排将政府的权力和资源用于延续奖励制度。 他们取代了托马斯·杰斐逊等早期总统所建立的制度，在该制度中，该国的知识和经济精英根据其相对优势升至联邦官僚机构的最高水平。 ⁵ 在众多丑闻震惊尤利西斯·格兰特总统的政府之后，对战利品制度的批评越来越多，尤其是在1870年代中期（图15.3）。

图 15.3 说明：正是在尤利西斯·格兰特总统的领导下（如首席大法官塞缪尔·蔡斯在 1873 年就职典礼上宣誓就职的版画所示），战利品系统中存在的效率低下和腐败机会达到了顶峰。 众所周知，格兰特忠于他的支持者，这一特点再加上战后的腐败机会，在他的政府中造成了丑闻。 安德鲁·杰克逊当选总统近半个世纪后，这部1877年（b）的政治漫画嘲笑了作为他遗产之一的战利品制度。 其中显示他骑着一头猪，它正在走过 “欺诈”、“贿赂” 和 “战利品”，以 “掠夺” 为食。 （来源 a，b：国会图书馆对作品的修改）

十九世纪末，随着政治赞助的负面影响继续影响官僚机构，公务员制度改革的呼声越来越大。 支持赞助制度的人认为他们的职位来之不易；谴责赞助制度的人认为，需要联邦立法来确保根据功绩发放工作。 最终，在詹姆斯·加菲尔德总统被失望的求职者暗杀后（图15.4），国会以《彭德尔顿法案》（也称为1883年的《公务员制度改革法》）回应了改革呼声。 该法案设立了公务员制度委员会，这是一个中央机构，负责确保联邦政府的甄选、留用和晋升做法以成绩制度中的公开竞争性考试为基础。 ⁶ 这项法律的通过引发了一段持续到二十世纪的社会活动和政治改革时期。

图 15.4 1881 年，詹姆斯·加菲尔德当选后，心怀不满的前支持者、失败的律师查尔斯·吉托向他的背部开枪。 Guiteau（如当时的这幅漫画所示）确信自己应该为选举总统的工作担任大使。 这次暗杀使全国意识到了公务员制度改革的必要性。 （来源：国会图书馆对作品的修改）

作为进步运动的活跃成员和领导人，伍德罗·威尔逊总统通常被认为是美国公共管理之父。 威尔逊出生于弗吉尼亚州，在约翰·霍普金斯大学接受历史和政治学教育，后来成为该领域受人尊敬的知识分子，对公共服务感兴趣，具有深刻的道德意识。 他被任命为普林斯顿大学校长，成为美国政治学协会主席，当选为新泽西州州长，最后在1912年当选为美国第二十八任总统。

威尔逊主张通过三种关键手段将政治与行政分开：对公共和私人组织进行比较分析，通过商业做法提高效率，通过管理和培训提高效率。 威尔逊的观点是，尽管政治应该与政府分开，但政府不应该对公众舆论不敏感。 相反，官僚机构应该带着活力去理解和欣赏公众舆论。 尽管如此，威尔逊承认，政治与行政的分离是一种理想，不一定是可以实现的现实。

官僚主义的时代来了

十九世纪末和二十世纪初是美国官僚主义蓬勃发展的时期：州际商务委员会成立于1887年，美联储委员会于1913年成立，联邦贸易委员会于1914年成立，联邦电力委员会于1920年成立。

1960年代，在林登·约翰逊总统的领导下，这一数字达到220万，联邦预算增加到3,320亿美元。 ¹⁰ 这种增长是约翰逊所谓的 “大社会” 计划的结果，该计划旨在利用政府的权力来减轻痛苦和实现社会公益。 1964 年的《经济机会法》旨在通过创建就业团和邻里青年团来帮助消除贫困。 为美国服务的志愿者是一种旨在减轻贫困影响的国内和平队。 约翰逊还将更多资金用于公共教育，创建了Medicare作为老年人的国民保险计划，并提高了消费品的标准。

所有这些新计划都需要官僚来管理，国家官僚机构自然膨胀。 它的规模成为保守派的集会呼声，他们最终选举罗纳德·里根为总统，其明确目的是减少官僚主义。 尽管里根得以与国会合作减少联邦官僚机构的某些方面，但他以其他方式为联邦官僚机构的扩张做出了贡献，特别是在他打击冷战的努力中。 ¹¹ 例如，里根和国会在1980年代大幅增加了国防预算。 ¹² 冷战结束和当时作为东西方冲突重要象征的柏林墙被拆除之后，20 世纪 90 年代引发了 “和平红利” 的讨论，也就是说，随着全球热核战争的威胁大大减少，美国可以将减少国防开支并将资源引向其他领域。 ¹³ 然而, 在十年削减军事和国防开支之后, 9/11袭击开创了在国防和国土安全方面进行大规模投资的新时代. 事实上，拜登总统撤出阿富汗的计划是在事实发生二十年后提出的。 ¹⁴

里程碑

“英语中最恐怖的九个词”

20世纪30年代和1960年代，美国官僚主义增长加剧的两个时期，所取得的成就远远超过了扩大政府规模。 他们改变了政治，继续影响当今的政治辩论。 尽管这两个时期建立的官僚机构起到了重要的作用，但当时甚至现在的许多人认为扩张付出了不可接受的成本，特别是经济成本。 官僚主义监管抑制资本主义创新的常见论点在20世纪60年代、70年代和80年代的冷战环境中尤其强大。 但是，只要选民觉得自己像往常一样从官僚扩张中受益，政治风就会支持持续增长。

然而，在1970年代，德国和日本是蓬勃发展的经济体，有能力与美国工业竞争。 这场竞争，再加上技术进步和计算机化的开始，开始吞噬美国的繁荣。 工厂开始关闭，工资开始停滞，通货膨胀率攀升，前景似乎不那么光明。 在这种环境下，纳税工人不太可能支持旨在消除贫困的慷慨福利计划。 他们认为，这些官僚计划加剧了他们的痛苦，以支持陌生的人。

罗纳德·里根（Ronald Reagan）是一位技术精湛的政治家、加利福尼亚州州长，在1976年的首次总统竞选失败中，他将选民的不满情绪引向他提议杀死的官僚主义巨龙，从而激起了工人阶级的焦虑。 四年后，当他再次竞选时，他对华盛顿官僚主义浪费的批评使他取得了压倒性的胜利。 尽管里根是否真的缩小了政府规模尚有待商榷，但他继续用关于官僚主义浪费的言论来谋取巨大的政治优势。 直到1986年，他仍继续抨击华盛顿的官僚机构（图15.5），他曾经著名地宣称 “英语中最恐怖的九个词是：我来自政府，我是来帮忙的。”

图 15.5 如这张 1976 年的照片所示，罗纳德·里根总统经常故意穿着休闲服装，以象征他与他喜欢批评的政府机构的距离。 （来源：罗纳德·里根图书馆）

在@@ 繁荣时期，为什么人们会更同情官僚主义的增长？ 现代政客以何种方式继续煽动民众对官僚机构的敌意以谋取政治优势？ 它有效吗？ 为什么或者为什么不呢？