14.4: 州长和州议会
- Page ID
- 204513
在本节结束时，您将能够：
- 确定现代州长的正式权力和职责
- 列出州议会履行的基本职能
- 描述州议会在规模、多样性、党派组成和专业水平方面的差异
公众对国会的看法已降至令人沮丧的低点，2014年，超过80％的受访者表示，他们认为大多数国会议员不值得连任。 28 这种态度源于党派竞争、利用冲突的媒体报道、财政关闭以及人们普遍认为国会不再参与立法的看法。
国家以下各级的情况看起来大不相同，至少在立法方面是如此。 州代表和参议员积极参与立法职能，有时因其有争议和高度党派的政策而引起全国的关注。 州长们一直在积极推动自己的政策议程，要么与州议会合作，要么反对州议会。 在2016年初的共和党总统竞争者中，有九位是现任或前任州长。 29 2020年，在民主党领域，四位现任或前任州长寻求提名。 30 州长越来越多地利用他们的办公室和他们签署成为法律的政策作为平台，以吸引全国的关注，让选民了解他们升任该国最高职位，即总统职位后的优先事项。
负责的州长
任何当选州长职位的人都会在一夜之间承担巨大的责任。 他或她成为整个州及其政党的发言人，接受危机时期处理决策的责备或赞扬，监督公共政策的实施，并在立法过程中帮助指导立法。 这些任务需要大量的技能，并要求州长表现出不同的优势和个性特征。 州长必须学会与其他议员、官僚、内阁官员以及最初选举他们当选的公民合作。 密歇根州弗林特市持续的水危机就是一个很好的例子。 COVID-19 疫情使每位州长在考虑口罩、保持社交距离以及如何分配联邦资金时都处于热门位置（图 14.9）。
州长对立法部门拥有巨大的权力，因为他们全年任职，独自执政。 由于他们是该州的主要民选官员，他们还获得了广泛的新闻报道。 最后，尽管各州的程度各不相同，但相对于州议会，大多数州长比美国总统相对于美国国会的权力更大。 州行政权力来自一些因素，例如州议会倾向于只在一年中的一部分时间开会，因此它们依赖州长及其政府的信息，更强的正式工具（例如单项否决权），削减预算的自由裁量权以及州议会的事实除了立法者之外，立法者通常还担任另一份工作。
除了提供基本的政策优先事项清单外，大多数州的州长还启动了预算提案。 在这里，它们指出了资金优先事项，并详细说明了将由其自行决定拨给各州机构的金额。 当经济强劲时，州长们可能会发现自己处于税收盈余的令人羡慕的境地。 这使他们有一定的灵活性来决定是否要减税、将资金用于新的计划或计划、为当前计划分配更多资金、恢复在财政困难时期被削减的资金，还是将盈余收入存入雨天账户。 32 此外，当必须削减时，尤其是在立法机关闭会期间，通常是州长或其财务主管就削减的内容发出呼吁。
在介绍了他们的优先事项之后，州长将袖手旁观，引导受青睐的法案通过立法程序。 这可能需要与委员会主席或其他有影响力的立法者就其立法优先事项举行会议，与媒体合作，努力争取对立法优先事项的积极报道，瞄准倡导组织以保持对抵制立法者的压力，或者作证关于该立法可能产生的影响的立法听证会。 33
一旦立法通过立法程序，就交给州长办公桌签署。 如果州长签署该法案，它将成为法律；如果州长不喜欢立法条款，他们可以否决或拒绝整个法案。 然后，只有当绝大多数立法者投票赞成该法案而推翻否决权时，该法案才能成为法律。 由于三分之二或更多的州议员很难聚集在一起推翻否决权（这需要州长本党的许多成员投票反对州长），威胁否决的简单举动就足以让立法者在州长面前向州长做出让步将通过立法。
否决立法的能力只是州长拥有的正式权力之一。 正式权力是州长可以行使的权力，州宪法或州法律中明确规定了这些权力。 34 与美国总统不同，许多州长还拥有额外的否决权，这增强了他们检查立法部门行为的能力。 例如，大多数州都赋予州长单项否决权。 单项否决权使州长能够删除法案的一行或个别部分，同时让其余部分通过成为法律。 此外，大约30％的州长拥有修正否决权，这使他们能够将法案发回立法机关并要求对该法案进行具体修正。 最后，包括德克萨斯州州长在内的少数州长也拥有削减否决权，这使他们能够减少立法中提出的预算。 35
威斯康星州的凡娜·怀特和弗兰肯斯坦否决权
尽管单项否决权、削减权和修正否决权赋予州长调整立法和检查立法部门的巨大权力，但允许州长在签署法案之前有选择地删除法案的最强大和最具争议的否决权被称为 “Vanna White” 否决权和“弗兰肯斯坦” 否决权。 （Vanna White 主持了受欢迎的游戏节目 “命运之轮”，参赛者根据有限数量的字母猜测短语是什么。 当他们猜出字母时，白色表示拼图中的正确字母。） 这些权力在威斯康星州有着丰富多彩的历史，那里的选民曾两次限制其影响力。
第一次发生在1990年，当时选民通过了一项条款，限制州长使用 “Vanna White” 否决权修改法案的能力，方法是划掉给定词语中的特定字母以创建一个新词。 这一限制生效后，“弗兰肯斯坦” 否决权付诸实践，允许州长从法案中删除个别文字、数字或段落，并将剩余文本（比如虚构的弗兰肯斯坦博士的怪物）拼凑在一起，以改变立法的初衷。 36
举弗兰肯斯坦否决权为例，2005年，一项拨款法案被送交威斯康星州州长詹姆斯·道尔签署时，道尔从本来可以拨款数百万美元用于交通的段落中删除了七百多个字。 该法案中剩下的措辞将这些资金转用于教育。 议员们很生气，但他们无法推翻否决权。 37
然后，在2007年，州长道尔再次使用否决权将财产税提高了近2％。 38 由于这些有争议的举动，州众议院和参议院通过了全民公决，终止州长通过合并其他两个或更多句子中的单词来创建新句子的能力。 立法公投是州议会通过的一项措施，例如宪法修正案，交由选民最终批准。 39 在2008年选举中，这次公投交给了选民批准或拒绝，选民禁止了这种做法。 但是，威斯康星州和所有州的州长仍然拥有通过本章讨论的其他类型的否决权来制定立法的巨大权力。
任何州长都应该拥有被称为 “Vanna White” 和 “Frankenstein” 否决权的权力吗？ 州长能够改变立法机关批准的法案的意图然后将其签署为法律，这会给州居民带来什么好处（如果有的话）？
除了编制预算和否决立法的正式权力外，立法者还有权出于各种原因召开立法机构特别会议。 例如，可以召开会议来解决经济衰退期间的预算问题，制定重新划分计划，或者集中讨论州长希望立即纠正的特定问题。 40 在一些州，只有州长有权召开特别会议，而在另一些州，这种权力由立法和行政部门共享。
有关召开立法特别会议的更多详细信息，请访问州议会全国会议网站。
尽管州长在立法领域拥有很大的权力，但这并不是他们唯一的影响领域。 首先，作为政党的领导人，州长经常努力为准备连任的其他政治人物筹集资金。 公众支持率高的州长也可以在全州艰难的连任斗争中代表候选人参加竞选活动。 州长可以吸引支持者、捐款和媒体关注，这可能有利于其他有政治抱负的人，该党希望他们尽自己的一份力量，确保候选人获得尽可能多的胜利。 其次，作为本州的发言人，州长尽一切努力向媒体、美国其他公民、潜在企业主或华盛顿特区的立法领导人推销该州的优点和独特特征。 州长们希望树立本州的正面形象，鼓励其境内的旅游、搬迁和经济投资。 州长们通过全国州长协会共同留下印记，该协会是美国首都的强大游说力量。
例如，得克萨斯州州长格雷格·阿伯特（Greg Abbott）在2015年成为头条新闻，他写信给通用电气（GE）首席执行官，敦促该公司将其公司总部从刚刚提高公司税率的康涅狄格州迁至德克萨斯州。 41 作为该州的发言人，雅培提倡德克萨斯州友好的公司税结构以及对交通和教育资金的投资，以期吸引通用电气搬迁到那里并带来经济机会。 此后，该公司在获得马萨诸塞州官员提供的价值高达1.45亿美元的激励措施后，决定迁往波士顿。 42 另一个例子是得克萨斯州州长里克·佩里（Rick Perry）在2014年访问了加利福尼亚州，目的是将潜在企业从金州带到德克萨斯州。 在可以说是州和地方政府对一家大企业进行的最大一轮游说中，亚马逊最近搜寻了第二个公司总部。 经过数月的考虑，数百篇专栏文章赞扬在特定社区定位的优点，亚马逊选择了两个地点——弗吉尼亚州的阿灵顿和纽约的长岛市，计划在每个地点花费超过20亿美元。 43
2015年3月，弗吉尼亚州州长特里·麦考利夫和芝加哥市长拉姆·伊曼纽尔在印第安纳州《宗教自由恢复法》的通过引发争议后，都致函印第安纳州的企业负责人。 44 该法案旨在限制政府干涉人们的宗教信仰，除非存在令人信服的国家利益。 它还为个人和企业提供了在认为自己的宗教权利受到侵犯时提起诉讼的能力。 但是，反对者担心该法律会被用作歧视LGBTQ社区成员的手段，因为企业主在宗教上反对为同性伴侣提供服务。 45 在印第安纳州法律通过之后的媒体风暴中，几家知名公司宣布，如果不修改该法案，他们将考虑将业务转移到其他地方或取消该州的活动合同。 46 这导致周边地区的机会主义领导人向这些公司发出呼吁，希望引诱他们离开印第安纳州。 最终，该法案得到澄清，部分原因可能是公司向国家施加压力，要求其这样做。 47. 澄清明确指出，不能利用法律基于个人的性取向或性别认同拒绝就业、住房或服务。 48
像《宗教自由恢复法》这样的有争议的立法只是影响或破坏州长声誉和声望的众多环境因素之一。 州长可能面临的其他挑战和危机包括恶劣天气、恐怖袭击、移民挑战和预算短缺。
2012年，新泽西州州长克里斯·克里斯蒂（Chris Christie）因处理桑迪飓风的后果而受到全国关注。桑迪飓风在美国东海岸造成了估计价值650亿美元的损失，并夺走了150多人的生命。 49 佳士得曾在奥巴马总统联合访问受损地区时与他们合影留念，州长随后对总统的回应表示赞赏（图 14.11）。 后来有人批评佳士得的言论，因为总统的访问与选举日非常接近，而且共和党州长和民主党总统来自政治通道的对立面。 批评者认为，州长背叛了他的政党，宣传帮助总统赢得了连任。 50 其他人则赞扬州长在危机时期与总统合作，跨越党派分歧，争取联邦政府对其州的支持。 51
如果预测到恶劣的冬季天气或发生内乱，州长还有权要求国民警卫队协助居民和急救人员或协助风暴恢复（图 14.12）。 当州长宣布进入紧急状态时，可以启动国民警卫队部队进入当地，以所需的任何身份协助应急工作。 52 2015 年，新英格兰地区的许多州长召开了新闻发布会，与除雪人员和地方政府官员合作，设立了紧急避难所，并在面对严重的暴风雪时启动了旅行禁令或宵禁。 53 但是，当冬季暴风雨未能带来预期的降雪量时，政客们只能批评他们挑起了不必要的恐慌。 54 但是，这是一个潜在的难题22，因为如果风暴最终比预期的还要严重，民选领导人就会受到重创。 比如，得克萨斯州南部的长期冻结导致了一场悲剧性的灾难，即便是低于冰点的一个冬天也是非常不寻常的，导致了电力供应中断、水管冻结、饮用水供应被认为不安全。 事件中共有111人死亡，得克萨斯州的电网在完全崩溃后的几分钟之内就被迫停电；政府官员强制停电，尽管人们经历了低于冰点的温度。 55 州长们在努力平衡反应过度的政治风险和让国家没有为这些和其他重大自然灾害做好准备所造成的人为代价时，感受到了他们的决定的重要性。 作为首席发言人，他们要为自己的行为承担全部责任或全部功劳。 话虽如此，值得注意的是，总统也可以招募国民警卫队服联邦服务。
州长还有权挽救或改善本州被定罪者的生活。 尽管他们只能选择在任期的最后几天行使这种正式权力，但如果有的话，大多数州长都有权像美国总统一样批准赦免。 赦免可以免除某人对犯罪的责任，并可以确保他们从监狱中获释。 如果对个人有罪有疑问、担心心理健康或有理由认为惩罚过于严厉，州长也可以减刑，从而缩短个人必须服刑的时间 56。 在过去的十年中，新泽西州和伊利诺伊州的州长在废除各自州的死刑之前已将所有死囚的刑期减刑。 57
尽管这份工作拥有巨大的正式权力，但担任州长在个人和职业上仍然具有挑战性。 这份工作的要求可能会限制与家人在一起的时间，需要放弃隐私。 此外，州长往往会面临他们无法控制的情况。 例如，州议会可能包括大多数与州长不认同党派关系的议员。 这可能会使合作更具挑战性，并导致立法会议期间的合作减少。 州长面临的另一个挑战是多元行政机构，这是指许多州官员，例如副州长、总检察长和国务卿是独立于州长选举产生的；因此，州长无法像总统那样直接控制他们左右美国行政官员。 由于本州的经济环境，州长也可能面临支出限制。 他们可能不得不做出不受欢迎的决定，从而削弱他们在选民中的支持。 联邦政府可以要求各州在不提供任何资金的情况下履行某些职能。 最后，正如我们在上面看到的那样，州长可能会陷入他们没有预料到也无法预见的危机或自然灾害。 这会消耗他们的精力，阻碍他们制定良好的公共政策的能力。 58
州议会的职能
州议会履行三项主要职能。 他们通过研究、起草和通过立法来履行立法职能。 成员代表他们所在的地区，努力满足市民的帮助请求。 最后，立法机构对行政部门行使监督职能。
所有州代表和参议员都在审查、研究、调查和表决与委员会宗旨相关的立法（例如农业、交通或教育）的委员会中任职。 在任何特定会议中提出的议案数量各不相同。 一些州议会对任何一位议员可以提出的法案数量有更严格的规定。 立法者从各种利益集团的游说者那里获得法案的想法，从企业团体到工会再到倡导组织。 法案的想法还来自其他州议会通过的法律，来自联邦政府的政策，来自公职人员所在地区的选民或公民，他们向他们提出他们希望通过新法律解决的问题，以及他们自己的个人政策议程，他们把它们带到办公室了 最后，正如我们之前探讨的那样，立法者还在每届立法会议期间处理州长的议程，他们必须每年或每两年通过本州的预算。
大多数法案在委员会中死亡，从未在立法机关进行二读或三读。 立法需要经常达成共识，不仅需要特定众议院的立法者之间达成共识，而且需要两院之间达成共识。 为了使一项法案成为法律，它必须以相同的形式通过州众议院和州参议院，然后才能提交州长办公桌作最后签署。
除了制定公共政策外，州议会还努力代表选民的利益。 埃德蒙·伯克是一位政治哲学家，他认为代表要么是代表，要么是受托人。 59. 代表立法者代表选举议员的意愿，按照他们所表达的利益行事，即使这与个人对最终符合选区最大利益的信念背道而驰。 另一方面，受托人认为他们当选是为了行使自己的判断力，最了解，因为他们有时间和专业知识来研究和理解问题。 因此，受托人愿意投票反对选区的意愿，只要受托人认为这符合人民的最大利益。 受托人也更有可能凭良心就受托人的个人问题进行投票，例如同性婚姻或堕胎权。
无论代表采取代表心态还是受托人的心态，他们都会将解决他们所代表的人的担忧和需求视为自己的责任。 通常，这将需要帮助该地区需要援助或想要解决的政府问题的成员。 例如，选民可以写信给民选官员，寻求与官僚机构打交道的帮助，例如在税务委员会做出的决定中，要求获得军事学院录取的推荐信，或者提出该成员可以帮助将其转化为法律的立法。
立法者还努力将特殊福利带回他们所在的地区。 这些好处可能包括可用于改善基础设施的资金或用于研究的资金。 最后，成员将接受地方政府官员或其他选民的请求，参加所在地区的游行、剪彩仪式或其他庆祝活动（图 14.13）。 他们还将与教师和教职员工合作，参观课堂或在州议会大厦实地考察时与学生会面。
州议员的最后一个主要职能是监督官僚机构执行公共政策的情况，确保其按照立法机构的意图执行。 州议会可能会要求机构负责人在听证会上提供有关开支的证词，或者他们可以调查特定的官僚机构，以确保资金按预期分配。 60 由于立法者还有许多其他职责，有些人每年只开会几个月，因此他们可能要等到选民或说客提请他们注意问题后再进行调查。
州议会的组成
在大多数州，立法职能分为两个机构：州议会和州参议院。 唯一的例外是内布拉斯加州，它有一院制的州参议院，由四十九名议员组成。 州议会在众议院和参议院议员人数、议员多样性范围、参议院相对于州长隶属关系的党派组成以及立法专业程度等方面差异很大。 这种差异可能导致通过的政策类型和立法机构相对于州长的权力量存在差异。
根据州议会全国会议的数据，阿拉斯加州有40名议员，是最小的州（或下议院），而新罕布什尔州是最大的州（或下议院），有四百名议员。 州参议院的规模从阿拉斯加的20名议员到明尼苏达州的67名议员不等。 机构的规模可能会影响每个成员所代表的公民人数；较大的机构的立法者与选民的比例较小（假设人口均匀）。 大型机构也可能使立法事务复杂化，因为参与者越多，达成共识就越困难。 61
州议会的任期通常为两年，而州参议院的任期通常为四年。 这些分歧也会产生后果，因为州众议院的代表需要比参议员更频繁地关注连任竞选活动，因为下次选举总是指日可待。 另一方面，州参议员可能有更多时间专注于公共政策并成为政策通才，因为他们由于人数较少，每位参议员都必须在多个委员会中任职。
议员人数和任期长度因州而异。
少数族裔代表的数据更难获得，但埃默里大学教授贝丝·雷因戈德（Beth Reingold）的2019年估计值与2019年的人口普查估计数相比表明，相对于他们占人口的百分比，非裔美国人和拉丁美洲人在州政府中的代表性都不足。 2009年，非裔美国人占州议员的9.3％，而他们在全国人口中所占比例为13.4％。 另一方面，尽管拉丁裔代表占美国总人口的18.5％，但占州议员的4.4％。 63 、 64 亚利桑那州、加利福尼亚州、新墨西哥州和德克萨斯州立法机关中拉丁美洲人的比例最高，而阿拉巴马州、乔治亚州和密西西比州的非裔美国人的比例最高。
政治学学者花了大量时间研究妇女和少数民族对立法程序以及选民参与和信任的影响。 一些研究表明，女性和少数群体代表更有可能倡导有利于或将有利于少数群体、妇女和儿童的政策。 65 其他研究表明，非裔美国人和拉丁裔代表的存在增加了这些群体的选民投票率。 66 因此, 州议会多样性的增加可能对选民参与度以及这些机构内推行和通过的立法类型产生影响.
截至2021年2月初，有30个州在州众议院和参议院获得共和党多数席位，而在18个州，民主党占多数已成为常态。 只有一个州，即明尼苏达州，政党控制权分裂，因此民主党保持了对一院的控制权，而共和党则保持了对另一院的控制权。 67 图 14.15 显示了美国各地的党派构成。 请注意，新英格兰和西海岸的各州更有可能统一支持民主党，而共和党人控制着整个南方和中西部大部分地区的立法机构。 这种一致性在很大程度上反映了不同的政治意识形态，该国较为自由的城市地区倾向于民主党，而较为保守的农村地区则是共和党人。
与多样性一样，政党的组成也会影响决策。 与控制立法机关的政党不是来自同一个政党的州长可能会发现实现其议程更加困难。 这种治理情况通常被称为分裂的政府。 在政府分裂的时代，州长可能必须更加努力地建立关系并促成共识。 此外，当州政党的控制权分为立法和行政部门时，州长可能会发现，立法者更有可能汇集数字来推翻至少部分否决权。 相比之下，当州长自己的政党控制立法机构时（这种情况被称为统一政府），传统观点表明，他们与立法机构的关系将更顺畅、更富有成效。
政党的组成对整个立法议程也很重要。 执政党将选举党员担任州众议院和参议院的最高领导职位，并将决定谁在每个委员会中任职。 委员会由多数党成员担任主席，这些委员会的组成偏向于与执政党有关联的成员。 这使多数党在实现其政策目标方面占有优势，并将少数党降级为阻挠分子。 此外，尽管共和党人和民主党人都关心教育、医疗保健、交通和其他主要政策领域，但两党对什么符合其公民的最大利益以及应该将资金分配到哪里来满足这些需求有不同的理念。 结果是各州处理紧迫公共政策问题的方法截然不同。
总的来说，州议会变得越来越专业化。 政治学家佩弗里尔·斯奎尔（Peverill Squire）在职业生涯中曾多次衡量州立法专业水平，在五十个州中排名第一。 68. 立法专业精神是根据三个关键因素来评估的：州议员的薪水、他们开会的时间长短以及他们可以支配的工作人员人数。 专业或全职立法机构的成员倾向于将立法服务视为全职职业，他们的薪水足以不需要第二职业。 他们还有更多的员工来协助他们的工作，而且他们往往在一年中的大部分时间里都在开会。 另一端是公民或兼职立法机构。 这些立法机构的众议员和参议员与专业立法机构的众议员和参议员享受的待遇不同。 一般来说，工资要低得多，工作人员援助也是如此。 议员们通常需要寻找外部工作以补充立法工作的收入，而立法机关在一年中将只举行短暂的会议。
介于这两个极端之间的是混合立法机构。 他们的成员获得的补偿率高于公民立法机构，但他们仍然可能需要外部工作才能获得与上任前的收入相等的收入。 这些众议员和参议员将得到一些工作人员协助，但不会像专业立法机构那样多。 最后，混合立法机构的成员不会将他们的服务视为全职职业，但他们将花费超过一部分时间处理立法事务。 如图 14.16 所示，加利福尼亚州、纽约州和宾夕法尼亚州是美国一些最专业的立法机构的所在地。 另一方面，新罕布什尔州、北达科他州、怀俄明州和南达科他州的立法专业水平排名最低。 69
