12.4：组织起来执政

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 解释即将上任和即将卸任的总统如何和平移交权力
• 描述新总统如何填补行政部门的职位
• 讨论即将上任的总统如何利用他们早期的知名度来推进更大的政策解决方案

赢得选举是一回事；正如许多沮丧的总统所发现的那样，执政则完全是另一回事。 总统成功执政的关键是能够巧妙地从上届政府过渡，包括任命内阁和填补其他职位。 新任首席执行官还必须制定议程，他或她通常会在就职演说中概括地预览该议程。 尽管不切实际的期望往往会为随后的失望奠定基础，但总统在担任总统时通常会受益于他们自己和国家重新焕发的希望和乐观情绪。

过渡和任命

在选举结束后，即将上任和即将卸任的政府共同努力，帮助促进权力移交。 虽然总务管理局负责监督整个过程的后勤工作，例如办公室任务、信息技术和钥匙分配，但谨慎的候选人通常会在大选前任命过渡小组成员，为可能的胜利做准备。 团队行动的成功在就职典礼当天显而易见，那时权力移交通常是无缝的，人们为继任者撤离办公室（和白宫）。

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在白宫过渡项目网站上阅读有关总统过渡的信息，并探索与权力移交有关的其他话题。

当选总统更重要的任务之一是挑选内阁。 乔治·华盛顿的内阁仅由四人组成，分别是总检察长以及战争部、国务院和财政部的部长。 但是，目前有15名内阁成员，包括劳工部长、农业部长、教育部长和其他部长（图12.9）。 最重要的成员——国防部、司法部、国务院和财政部的首长（与华盛顿最初的内阁相呼应）——最受总统、国会和媒体的关注。 这四个部门被称为内柜，而其他部门被称为外柜。 在选择内阁时，总统要考虑能力、专业知识、影响力和声誉。 最近，总统们还试图平衡政治和人口代表性（性别、种族、宗教和其他考虑），以组建一个既有能力又具有描述性代表性的内阁，这意味着内阁中的人看起来像美国人口（见以下章节官僚主义和 “代议官僚机构” 一词）。 最近一位明确表示以此为目标的总统是比尔·克林顿，他谈到了高级任命的 “E.G.G. 战略”，其中E代表种族，G代表性别，第二个G代表地理。

图 12.9 2021 年 4 月 1 日，乔·拜登总统和副总统卡马拉·哈里斯在白宫大门厅与总统内阁合影。 坐在总统和副总统正后面的是财政部长珍妮特·耶伦、国务卿安东尼·布林肯和国防部长劳埃德·奥斯汀（Lloyd Austin）（从左到右）。 除了历史多元化外，拜登的内阁比其前任有更多的政府经验，超过95％的内阁成员曾有过政府经验。 （来源：《2021年4月乔·拜登总统内阁》，《白宫/维基共享资源》，公共领域，亚当·舒尔茨）

一旦新总统就职并可以正式提名人选填补内阁职位，参议院确认或拒绝这些提名。 有时，由于对被提名人过去行为的质疑，内阁提名未能得到确认甚至被撤回，尽管很少见。 ²⁵ 此类失败的突出例子是参议员约翰·塔尔担任国防部长（乔治 ·H.W. Bush）和佐伊·贝尔德担任总检察长（比尔·克林顿）：塔尔参议员在酗酒和女性化方面的轻率行为引发了人们对自己是否适合领导国防部长的担忧军方和他被参议院拒绝，²⁶ 而佐伊·贝尔德面临争议并撤回了提名，因为媒体称之为 “Nannygate” 的消息透露她的众议院工作人员是无证工人。 这两个案例象征着参议院总统提名失败的方式发生了变化。 过去，失败涉及在委员会投票或最低投票中被彻底拒绝，比如塔案。 最近，失败通常死于注意力不集中。 但是，这些案例是该规则的罕见例外，该规则是批准总统希望进入内阁的候选人。 其他可能的内阁职位候选人可能拒绝被考虑，原因有很多，从进入公共生活可能导致的工资减少到不愿接受提名所附的审查程序等。

行政部门各部门的一些非内阁下属行政长官以及若干机构和委员会的行政首长也须经参议院批准。 其中包括国税局、中央情报局、管理和预算办公室、美联储、社会保障局、环境保护局、国家劳动关系委员会和平等就业机会委员会的负责人。 管理和预算办公室（OMB）是总统自己的预算部门。 除了编制行政预算提案和监督联邦财政年度的预算执行外，监察员办公室还监督行政官僚机构的行动。

并非所有非内阁职位在政府成立之初都是空缺的，但如果有机会，总统会迅速采取行动，在大多数职位上选择自己的首选职位。 最后，新总统通常会借此机会提名新的大使，其任命有待参议院确认。 新任总统在上任的头两年中作出了数千项新任命。 所有内阁机构高级职位和总统办公厅所有职位的提名人是在总统上任时或总统任期内职位空缺时提名的。 联邦法官终身任职。 因此，随着法官的退休，联邦法院和美国最高法院的空缺逐渐出现。

在共和国的大部分历史中，参议院一直严格遵守其同意总统候选人的宪法义务，尽管最终它几乎总是确认这些候选人。 尽管如此，参议院偶尔还是会推迟被提名人。 乔治·华盛顿总统提名一个小型海军哨所的本杰明·菲什伯恩被拒绝，主要是因为他侮辱了某位参议员。 ²⁷ 其他被拒绝的候选人包括尼克松总统提名进入美国最高法院的克莱门特·海恩斯沃思和哈罗德·卡斯韦尔；被卡特总统提名为中央情报局局长的西奥多·索伦森；以及前面讨论的约翰·塔。 在其他时候，参议院利用其权力严格审查总统候选人（图 12.10）。 最高法院候选人克拉伦斯·托马斯（Clarence Thomas）面临前雇员的多次性骚扰指控，他在参议院听证会上被迫反复质疑自己的性格和过去的行为，他称之为 “对笨拙的黑人的高科技私刑”。 ²⁸

图 12.10 2013 年，巴拉克·奥巴马总统提名前共和党参议员查克·哈格尔管理国防部。 总统希望，通过从反对派中提名一位前参议员，他可以确保确认过程顺利进行。 但是，相反，参议员特德·克鲁兹利用确认听证会质疑这位越战英雄的爱国主义。 哈格尔最终以58票对41票获得确认。 （来源：Leon E. Panetta）

最近，参议院尝试了一项新战略，根本拒绝举行听证会，学者们将这种失败策略称为 “恶意忽视”。 ²⁹ 尽管三分之一的美国总统在选举年任命了最高法院法官，当时助理大法官安东尼·斯卡利亚在2016年初意外去世，但参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔宣布参议院不会就候选人举行听证会直到即将举行的总统大选之后。 ³⁰ 即使在巴拉克·奥巴马总统提名梅里克·加兰（Merrick Garland）为华盛顿特区巡回上诉法院的长期首席法官梅里克·加兰（Merrick Garland）之后，麦康奈尔仍然坚定不移。 加兰受到两党参议员的高度尊重，并在参议院以76票对23票赢得了对他在华盛顿特区巡回法院的立场的确认。 当共和党人唐纳德·特朗普在秋季当选总统时，这一策略似乎得到了回报。 共和党参议院和司法委员会于2017年4月确认特朗普的提名人尼尔·戈索奇行使所谓的 “核选择”，这使共和党人能够以简单多数票打破民主党对提名的阻挠。 最终，麦康奈尔参议员推翻了他 “接近下次选举” 的解释，即等待填补最高法院空缺，当时露丝·巴德·金斯堡法官在2020年大选前去世，麦康奈尔和共和党人迅速处理并确认了艾米·康尼·巴雷特法官。

其他总统选举无需参议院批准，包括总统的私人工作人员（其最重要的成员是白宫办公厅主任）和各种顾问（最著名的是国家安全顾问）。 总统办公厅由富兰克林·罗斯福（FDR）设立，包含许多咨询机构，包括经济顾问委员会、国家安全委员会、监察员办公室和副总统办公室。 总统还选择政治顾问、演讲撰稿人和新闻秘书来管理政府的政治和信息。 近年来，总统的工作人员被用其许多成员工作的地点的名字来识别：白宫西翼。 这些人是出于总统的意愿任职，总统在任期内经常改组或改革工作人员。 正如几个世纪以来政府官僚机构不断扩张一样，白宫的工作人员也在扩大，在亚伯拉罕·林肯的领导下，白宫有少数私人秘书和一些次要工作人员。 最近的一份报告显示，在白宫工作的员工人数超过450人。 ³¹ 如果加上总统办公厅附近行政大楼的工作人员，这个数字就会增加四倍。

寻找中间立场

休会没什么好玩的：决斗漏洞和总统任命的局限性

当最高法院大法官安东尼·斯卡利亚在2016年初意外去世时，华盛顿的许多人为阻挠和指控的政治沙尘暴做好了准备。 这就是奥巴马执政期间乃至过去几十年最高法院提名的记录。 这种现象也不局限于该国最高法院的提名。 众所周知，参议院偶尔会阻止或拖延任命，不是因为被提名人的素质受到质疑，而是对总统政策的普遍抗议和/或总统职位由一个政党控制时发生的越来越多的党派争吵的一部分另一个是参议院。 例如，这发生在参议院最初拒绝提名任何人担任2011年成立的消费者金融保护局局长时，因为共和党人不喜欢该局本身的存在。

但是，这种政治阻力往往是例外而不是常规。 例如，从历史上看，总统内阁候选人很少被拒绝。 每个国会监督行政部门对大约四千名文职人员和六万五千名军事任命的批准。 ³² 其中绝大多数是以例行和系统的方式得到证实的，阻挠事件很少发生。 但是，当他们这样做时，《宪法》允许总统存在一个名为休会任命的小漏洞。 《宪法》第二条第2款的相关部分内容如下：

“总统有权通过授予将在下届会议结束时到期的委员会来填补参议院休会期间可能出现的所有空缺。”

该条款的目的是赋予总统在参议院休会和无法采取行动时临时填补空缺的权力。 但是总统们通常利用这个漏洞来绕过倾向于阻挠的参议院。 比尔·克林顿总统和乔治 ·W· 布什总统分别作出了139项和171项休会任命。 奥巴马总统的休会任命要少得多，在他担任总统期间总共只有三十二个。 ³³ 这个数字如此之低的原因之一是参议院在乔治 ·W· 布什总统任期结束时开始使用的另一个漏洞，即备考会议。

备考会议是一次简短的会议，但有一项谅解，即不会做任何工作。 这些会议的作用是使参议院在休会期间保持正式开会。 2012年，奥巴马总统决定无视备考会议，无论如何都作出了四次休会任命。 参议院的共和党人非常愤怒，对任命提出异议。 最终，最高法院在2014年的一项裁决中拥有最终决定权，该裁决明确宣布 “参议院正在开会”。 ³⁴ 至少就目前而言，法院的裁决意味着总统的漏洞和参议院的漏洞相互抵消。 看来他们已经找到了中间立场，不管他们喜不喜欢。

休会任命漏洞的合法初衷可能是什么？ 你是否认为参议院通过有效地完全结束休会来不公平地阻挠总统在未经其批准的情况下作出任命？

总统内阁中最引人注目但可以说是最弱势的成员是副总统。 在十九世纪的大部分时间里，直到二十世纪，除非命运干预，否则绝大多数副总统在办公室几乎没有采取任何行动。 很少有总统与竞选伙伴协商。 事实上，直到二十世纪，许多总统与提名大会上竞选伙伴的任命几乎没有关系。 该办公室被视为一种政治流亡形式，这促使共和党人于1900年将西奥多·罗斯福命名为威廉·麦金莱的竞选伙伴。 策略是让这位雄心勃勃的政治家摆脱困境，同时仍然利用他的知名度。 但是，当麦金莱被暗杀、罗斯福出任总统时，这一计划适得其反（图 12.11）。

图 12.11 1901 年 9 月，T. Dart Walker (a) 的草图中显示了威廉·麦金莱总统遇刺事件，使四十二岁的副总统西奥多·罗斯福（b）成为有史以来担任美国总统职务的最年轻的人。

副总统经常被派去执行小型任务，或者被用作政府的喉舌，但往往具有尖锐的优势。 理查德·尼克松的副总统斯皮罗·阿格纽就是一个例子。 但是在20世纪70年代，从吉米·卡特开始，总统们更加有意识地努力让副总统加入管理团队，让他们负责越来越重要的问题。 有时候，比尔·克林顿和阿尔·戈尔的情况就是如此，伙伴关系似乎很顺利，但并不总是和谐的。 就乔治·W·布什及其经验丰富的副总统迪克·切尼而言，观察者猜测副总统是否可能施加了太大的影响力。 巴拉克·奥巴马之所以选择竞选伙伴和随后的两届副总统、前参议员约瑟夫·拜登，是因为他在外交政策方面的经验。 奥巴马总统在整个任期内都依靠拜登副总统提供建议。 特朗普总统依靠副总统迈克·彭斯来领导医疗改革和 COVID-19 倡议，而当特朗普忙于其他事务时，彭斯将召集西翼官员和内阁成员，这对于副总统来说是不典型的。 乔·拜登总统让副总统卡马拉·哈里斯参与每一次重要的政策讨论，并责成她领导边境管制问题的讨论图 12.12。 无论如何，副总统职位已不再像以前那样软弱，如果总统愿意，有能力的副总统可以做很多事情来增强总统在各个问题上的治理能力。 ³⁵

图 12.12 2021 年 2 月 4 日，副总统卡马拉·哈里斯在华盛顿特区与国务院雇员交谈。 副总统哈里斯延续了副总统与总统一起做重要而实质性的工作的强劲趋势。 （来源：美国国务院/维基共享资源公共领域的 “哈里斯副总统向国务院雇员发表讲话”）

制定议程

在获得选举后，即将上任的总统必须尽快决定如何兑现竞选期间的承诺。 首席执行官必须确定优先事项，选择要强调的内容，并制定完成工作的战略。 他或她在一种被称为 “上任头一百天” 的总统效力的阴影下工作，这个概念在20世纪30年代富兰克林·罗斯福的第一个任期内普及。 尽管对于任何一位总统来说，一百天的时间可能太短了，无法夸耀任何真正的成就，但大多数总统确实认识到，他们必须在上任的头两年内解决自己的重大举措。 这是总统最有权势的时代，公众和媒体的怀疑（恰当地称之为蜜月期），特别是如果像巴拉克·奥巴马那样在政治上结盟的国会进入白宫。 但是，最近的历史表明，即使是一党控制国会和总统，也不能确保有效的决策。 这种困难既是由于执政党内部的分歧，也是少数党在国会巧妙地采用的阻挠策略造成的。 民主党总统吉米·卡特与民主党多数派控制的国会的斗争就是一个很好的例子。

即将上任的总统必须在某种程度上处理即将卸任的总统的最新预算提案。 尽管可以进行一些修改，但要立即采取新的举措要困难得多。 建议大多数总统在上任的第一年优先考虑他们想要实现的目标，不要失去对议程的控制。 但是，有时意想不到的事件可以决定政策，例如在2001年，19名劫机者实施了美国历史上最严重的恐怖袭击，并戏剧性地改变了美国的外交和国内政策。

此外，总统必须对一些学者所谓的 “政治时期” 保持敏感，即他们掌权的环境。 有时，国家准备提出激烈的提案，以解决迫切需要立即解决的深刻而紧迫的问题，例如1932年大萧条最严重时罗斯福当选后的情况。 但是，在大多数情况下，该国不太愿意接受革命性变革。 成为一名有效的总统意味着认识到差异。 ³⁶

新总统采取的第一项行动——发表就职演说——可以为接下来的计划定下基调。 尽管这样的讲话可能是一种口头灵感的练习，但它也使总统能够在他们打算做的事情的总体愿景中确定优先事项。 亚伯拉罕·林肯利用他的就职演说平息了南方对他将采取行动推翻奴隶制的日益增长的担忧。 不幸的是，这种姑息的企图被置若罔闻，该国陷入内战。 富兰克林·罗斯福在他的首次就职演说中大胆地宣称，国家不必担心会发生变革，这将使它摆脱大萧条的控制，他准备立即努力扩大联邦政府以实现这一目标。 在冷战高峰期进入白宫的约翰·肯尼迪呼吁全国各地有才华的年轻人帮助他让世界变得更美好。 随后，他成立了和平队等新机构，该组织派遣世界各地的年轻公民担任世俗传教士，捍卫民主和自由企业等美国价值观。

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在《华盛顿邮报》网站上收听总统历史上最著名的就职演说片段。