12.2：总统职位的设计与演变

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 解释行政部门设计的原因及其合理的替代方案
• 分析总统扩大总统权力的方式以及原因
• 找出总统权力的局限性

自从在1787年制宪会议上发明以来，总统办公室逐渐变得更加强大，为其占据者提供了在国内外行使领导权的更大机会。 随着时间的推移，首席执行官的角色发生了变化，因为在战争和和平时期，各位总统都面临着国内和外交政策的挑战，联邦政府权力的增强。

发明总统职位

《联邦条款》没有对行政部门作出任何规定，尽管它们确实使用 “总统” 一词来指定联邦代表大会的主持人，他也负责其他行政职责。 ¹ 总统职位是弗吉尼亚州的埃德蒙·兰道夫在费城制宪会议初期提出的，这是詹姆斯·麦迪逊提出的联邦政府提案的一部分，该提案后来被称为《弗吉尼亚计划》。 麦迪逊对行政部门提出了相当粗略的概述，对他所谓的 “国家行政长官” 是个人还是一组人持开放态度。 他提议国会选出行政部门，行政部门的权力和权力，甚至任期在很大程度上都没有确定。 他还提议成立一个由国家行政部门和国家司法机构成员组成的 “修订委员会”，该委员会将审查立法机构通过的法律，并拥有否决权。 ²

早期的审议达成了共识，即行政部门将由一个人组成，由立法机构选举产生，任期七年，有权否决立法，并受到立法机构的弹劾和罢免。 新泽西州的威廉·帕特森在其提案中提出了另一种模式，通常被称为小州计划或新泽西计划。 该计划仅要求修改《联邦条款》，允许行政部门由一院制国会选举的委员会组成，任期一届。 根据该提案，执行委员会将特别薄弱，因为如果大多数州长愿意，它可以在任何时候下台。 更为极端的是亚历山大·汉密尔顿关于将行政权力委托给一个人的建议。 此人将由选民选出，终身任职，并将行使广泛的权力，包括否决立法的能力、谈判条约和在除叛国罪以外的所有情况下给予赦免的权力，以及担任武装部队总司令的职责（图 12.2）。

图 12.2 革命战争期间曾在乔治·华盛顿将军（b）的领导下服役的亚历山大·汉密尔顿（a）主张在《第70号联邦主义者》中任命一名强有力的高管。 事实上，其他十篇联邦主义者论文讨论了总统的作用。

辩论和讨论在整个夏天都在继续。 代表们最终选择了一位高管，但他们仍然对如何选择该人一无所知。 宾夕法尼亚州的詹姆斯·威尔逊（James Wilson）在单一行政长官问题上取得了胜利，他起初提议直接选举总统。 当代表们拒绝这一想法时，他的回应是建议在全国范围内选出的选民应该选择行政部门。 随着时间的推移，威尔逊的想法逐渐被代表们所接受，他们对立法机关选举的想法感到不安，这为阴谋和腐败提供了机会。 缩短任期加上连任资格的想法也对代表们更具吸引力。 《宪法》的制定者努力在赋予总统履行职责的权力和为总统滥用权力和像君主一样行事开辟道路之间找到适当的平衡。

到9月初，选举团已成为选举有资格连任四年的总统的方式。 关于选举的章节更全面地讨论了这一进程。 如今，选举委员会由538人组成，他们被称为选民，每人代表五十个州或哥伦比亚特区中的一个，他们正式投票支持总统和副总统的选举（图12.3）。 在48个州和哥伦比亚特区，11月赢得全民投票的候选人将获得该州的所有选举选票。 在内布拉斯加州和缅因州这两个州，选举人选票是分开的：在该州赢得民众投票的候选人获得两张选举票，但每个国会选区的获胜者也将获得一张选举票。

图 12.3 这张地图显示了 2024 年全国大选中各州代表选票的分布情况。 授予每个州的选举团选票数等于该州在美国国会拥有的众议员和参议员总数，或者就华盛顿特区而言，等于该州作为一个州的选民人数。 代表人数可能会根据州人口而波动，州人口由美国人口普查每十年确定一次。

在前四次总统选举（1788—89、1792、1796 和 1800 年）的最初设计中，选民投了两张选票（但只有一张可以投给选民所在州的候选人），获得多数票的人赢得了选举。 获得第二名的选手成为副总裁。 如果没有候选人获得多数选票，众议院将选出总统，每个州投一票，而参议院则选出副总统。

在过去的两个世纪左右的时间里，第十二修正案运作得相当不错。 但这并不意味着这种安排是万无一失的。 例如，该修正案为副总统设立了单独的选票，但选民规则基本保持不变。 其中一条规则规定，选民投的两张选票不能同时投给 “与自己生活在同一个州的居民”。 ⁴ 这条规则意味着，来自（比如）路易斯安那州的选民不能为来自路易斯安那州的总统候选人和副总统候选人投票；该选民只能投票给其中一个人。 该规则的目的是鼓励来自强国的选民寻找更多样化的候选人库。 但是，在中奖彩票的成员都来自同一个州的近距离选举中会发生什么？

这个国家差点在 2000 年就被发现了。 在当年的总统大选中，共和党选票以非常微弱的选举优势赢得了选举。 要赢得总统或副总统职位，候选人必须获得270张选举人选票（多数）。 乔治 ·W· 布什和迪克·切尼只用 271 就赢了牙皮。 但是，两人都住在德克萨斯州。 这本应意味着得克萨斯州的32张选举人选票只能投给其中一张。 切尼预见到了这个问题，早些时候曾在怀俄明州登记投票，他最初来自怀俄明州，几年前他曾在怀俄明州担任过代表。 ⁵ 很难想象 2000 年的总统大选会比以前更加复杂，但由于《宪法》第二条中那条看似无害的规定，这种可能性确实存在。

尽管规定选举副总统（在总统死亡、辞职或通过弹劾程序被免职的情况下任职），而且除了建议副总统应负责主持参议院外，制定者还是离开了副总统的职务未成熟的。 因此，副总统的影响力差异很大，这取决于总统赋予副总统的角色多少。 一些副总统，例如乔治·H·W·布什总统领导下的丹·奎尔，主要履行礼仪职能，而另一些副总统，例如乔治·W·布什总统领导下的迪克·切尼，则成为治理伙伴，在影响力方面可以与白宫办公厅主任竞争。

链接到学习

阅读詹姆斯·麦迪逊对总统和选举团的看法不断演变。

除了描述总统和副总统的选举过程外，制宪会议的代表还概述了谁有资格当选以及国会如何罢免总统。 《宪法》第二条规定了商定的要求——首席执行官必须年满三十五岁，并且是在美国居住至少十四年的 “自然出生” 公民（或宪法通过时的公民）。 ⁶ 尽管第二条还规定任期为四年，没有明确限制一个人当选总统的次数，但在富兰克林·罗斯福四次当选（1932 年至 1944 年）之后，第二十二修正案被提出并获得批准，将总统任期限制为两个四年任期。

确保任何总统都不会变得暴虐的一个重要手段是在宪法中规定一个明确的罢免行政长官的程序——弹劾。 弹劾是指控政府官员犯有严重不当行为的行为；《宪法》称这种不法行为为严重罪行和轻罪。 制定者设计的方法需要两个步骤，需要国会两院。 首先，众议院可以通过简单多数票弹劾总统。 第二步，参议院可以三分之二多数将他或她免职，由最高法院首席法官主持审判。 在总统被定罪并被罢免后，如果发生这种情况，副总统将成为总统。

四位总统在众议院面临弹劾程序；没有一位总统既被众议院弹劾，也被参议院罢免。 南北战争结束后，安德鲁·约翰逊总统因重建期间做出的决定而面临国会的蔑视。 理查德·尼克松总统因掩盖与1972年民主党竞选总部位于水门酒店和公寓大楼的闯入事件有关的关键信息而在众议院面临弹劾的极大可能性。 尼克松很可能也会被参议院罢免，因为两党对弹劾和罢免尼克松达成了强烈的共识。 相反，他在众议院和参议院行使其宪法特权之前就辞职了。

20世纪90年代，比尔·克林顿总统遭到弹劾，原因是他撒谎说与一位名叫莫妮卡·莱温斯基的白宫实习生发生婚外情。 投票率在很大程度上是按党派路线下降的。 众议院共和党人认为，这件事以及克林顿最初的公开否认上升到了值得弹劾的不当行为。 众议院民主党人认为这不是可弹劾的罪行，仅仅进行谴责更有意义。 克林顿在参议院的审判一无所获，因为很少有参议员想推进罢免总统的工作。

最近的弹劾是唐纳德·特朗普总统，他在众议院两次遭到弹劾。 但是，参议院对罢免的支持没有达到绝大多数的要求，尽管在2021年第二次尝试中，绝大多数人赞成罢免。 特朗普的第一次弹劾案提出了 “滥用权力” 和 “阻挠国会” 的指控，指控他不当利用职权寻求乌克兰官员的帮助，以促进他的连任。 特朗普的第二次弹劾案是因为 “煽动起义”，这与2021年1月6日选举团计票期间对美国国会大厦的袭击有关。 第二次弹劾导致共和党人支持众议院弹劾，包括中央党派领导人之一利兹·切尼（R-WY），以及参议院的罢免，包括参议员米特·罗姆尼（R-UT）。 ⁷ 联邦政府对起义的调查仍在继续，众议院通过了成立一个独立委员会调查该事件的尝试（类似于9/11委员会），但遭到参议院共和党人的阻挠。 ⁸

纵观美国历史，弹劾总统确实是罕见的事件，罢免从未发生过。 但是，由于五次弹劾审判中有三起是在过去二十五年中进行的，而且最近的五位总统中有两位面临弹劾，看看这种趋势在我们的党派时代能否继续下去将是很有趣的。 总统可能被弹劾和罢免这一事实重要地提醒人们行政部门在更广泛的共享权力体系中的作用。 十九世纪安德鲁·约翰逊的情况也出现了同样的结果，尽管他比克林顿更接近罢免所需的选票门槛。

费城审议产生的《宪法》以简洁的方式对待了总统的权力。 总统将担任美国武装部队的总司令，在参议院的建议和同意下谈判条约，并接待外国代表（图 12.4）。 总统被指控 “注意法律得到忠实执行”，被赋予了赦免那些被判犯有联邦罪行的人的广泛权力，但通过弹劾程序被免职的官员除外。 ⁹ 首席执行官将向国会提交有关国情咨文的信息；必要时召集国会开会；必要时否决立法，尽管国会两院三分之二的绝大多数可以推翻该否决权；并提出建议立法和政策, 并呼吁各部门负责人提出报告和提出意见.

图 12.4 在外国国家元首访问期间，美国总统经常被军方代表包围，这象征着总统作为国家元首和总司令的双重角色。 在这里，巴拉克·奥巴马总统在德意志联邦共和国总理安格拉·默克尔的欢迎仪式上发表讲话。 （来源：斯蒂芬·哈赛）

最后，总统的工作包括提名联邦法官，包括最高法院法官以及其他联邦官员，并任命填补军事和外交职位。 司法任命和其他联邦官员的提名数量很多。 近几十年来，两届总统在任期间提名了三百多名联邦法官。 ¹⁰ 此外，新总统提名将近五百名高级官员进入其总统办公厅、关键机构（如司法部）和监管委员会（如美联储委员会），这些机构的任命需要参议院多数批准。 ¹¹

不断变化的行政部门

总统职位成立后不久，该办公室的任职者，首先是乔治·华盛顿，就开始以扩大其正式和非正式权力的方式行事。 例如，华盛顿成立了一个内阁或顾问小组来帮助他履行职责，这些顾问由行政部门任命的最高级官员组成。 如今，十五个行政部门的负责人担任总统顾问。 ¹² 而且，在1793年，当美国在法国与其他欧洲大国，特别是英国之间不断演变的欧洲冲突中采取立场变得重要时，华盛顿发布了一项中立公告，进一步扩大了他作为总外交官的权利大致上比起初设想的要多。

后来的总统建立在这些权力的基础上。 有些人发动了未宣战的战争，就像约翰·亚当斯在准战争（1798—1800 年）中对法国人所做的那样。 其他人同意就获得大量领土进行谈判，就像托马斯·杰斐逊在监督从法国收购路易斯安那州时所做的那样。 杰斐逊担心自己可能侵犯办公室的权力，因此认为他没有面临弹劾指控构成国会对他的行为的默许。 詹姆斯·梦露在1823年的年度致辞中宣布，美国将把欧洲列强干涉西半球国家事务视为不可容忍的侵略行为。 该原则宣言后来被称为门罗主义，为二十世纪美国实力的增长奠定了基础。 安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson）利用否决权作为一项政策措施，阻止他不同意的立法举措，并在将联邦资金存入全国各地的几家地方银行而不是美国银行时采取了单方面行动。 这一举动改变了将来使用否决权的方式。 杰克逊的十二次否决权比所有前任总统的总和还要多，他之所以发布这些否决权，是因为政策分歧（它们今天的基础），而不是作为防止国会侵犯总统权力的法律工具。

在二十世纪，总统们扩大并详细阐述了这些权力。 第二条中相当模糊的措辞，即 “行政权应赋予总统”，但受到了广泛而全面的解释，以便为文件中具体列举的行为之外的行为辩护。 ¹⁵ 随着联邦官僚机构的扩大，总统发展特勤局和联邦调查局等机构的权力也在扩大。 总统还进一步发展了行政特权的概念，即不向国会、司法机构或公众提供信息的权利。 《宪法》中没有列举的这项权利，最初是由乔治·华盛顿主张的，目的是减少对行政部门行为的调查。 ¹⁶ 对白宫官员和律师使用它的更普遍的辩护可以确保总统能够从其顾问和工作人员那里获得坦率的建议。

随着时间的推移，总统越来越多地使用其单方面权力，包括行政命令，这些规则绕过国会，但如果法院不推翻这些规则，它们仍然具有法律效力。 最近，总统通过签署声明（在本章后面讨论），对负责执行的官僚实体发表了自己的立法解释。 在外交政策领域，国会允许广泛使用行政协议来使国际关系正式化，只要重要事项仍以条约的形式提交参议院。 ¹⁷ 最近的总统继续依赖越来越广泛的战争力量定义，在国内外采取单方面行动。 最后，总统往往在国会的正式授权下带头制定预算、谈判预算折衷方案，有时还扣押资金，以期在政策问题上占上风。

里程碑

1921 年的《预算和会计法》

在十九世纪制定预算简直是一团糟。 与当今预算过程由中央控制的情况不同，十九世纪的国会以零敲碎打的程序制定了预算。 联邦机构独立向国会提交了预算申请，这些请求随后通过国会委员会程序进行了审议。 由于在共和国成立的最初几十年中，政府规模相对较小，因此这种方法就足够了。 但是，随着十九世纪美国经济规模和复杂性的增加，传统的国会预算程序跟不上。 ¹⁸

第一次世界大战后，联邦支出和债务猛增，事情终于达到了顶峰。 改革者提出的解决方案是让行政部门负责制定可以由国会审查、修改和批准的预算。 但是，伍德罗·威尔逊总统由于法案中载有一项关于总统任命的条款，否决了本来会以这种方式改变预算过程的立法。 他的继任者沃伦·哈丁有不同的感受，于是签署了1921年的《预算和会计法》。 该法案通过第一个 “行政预算” 在预算过程中为总统提供了先发优势。 它还创建了有史以来第一批由总统支配的预算人员，当时称为预算局，但几十年后更名为管理和预算办公室（图 12.5）。 通过这一法案，国会心甘情愿地将大量权力下放给行政部门，并让总统成为首席预算议程制定者。

图 12.5 1936 年 12 月，众议院拨款委员会听取了财政部长小亨利·摩根索的意见 （下图，左）和代理预算局局长丹尼尔·贝尔（上，右）谈联邦财政。 （来源：国会图书馆对作品的修改）

1921年的《预算法》实际上将部分国会权力移交给了总统。 为什么国会认为将预算程序集中在行政部门很重要？ 在这方面，与立法部门相比，行政部门有哪些优势？

总统权力的增长也归因于美国的增长和国家政府的权力。 随着国家的发展和发展，办公室也在发展。 尽管最重要的决策曾经是在州和地方各级做出的，但国内经济日益复杂和规模，导致美国人民更频繁地向联邦政府寻求解决方案。 与此同时，美国在国际舞台上的知名度不断提高，这意味着总统作为国家领导人、总外交官和总司令要重要得多。 最后，随着电子大众媒体的兴起，曾经依靠报纸和官方文件向直接受众之外传播信息的总统现在可以通过广播、电视和社交媒体将这一信息直接传达给人们。 大萧条、两次世界大战、冷战和反恐战争等重大事件和危机进一步提高了总统地位。