11.5: 众议院和参议院组织
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在本节结束时，您将能够：
- 解释众议院和参议院的分工
- 描述国会委员会制定和推进立法的方式
并非国会的所有事务都涉及争吵、政治内斗、政府关闭和马基雅维利式的操纵。 国会确实完成了工作。 传统上，它以非常有条理的方式完成这项工作。 在本节中，我们将探讨国会在领导层和委员会层面的运作方式。 我们将了解党的领导层如何控制他们的会议，以及国会中的许多委员会如何制定立法，然后这些立法可以向前推进或在场上消失。
党的领导
国会的党的领导层控制着国会的行动。 领导人由两党会议在两院选举产生。 在众议院，有众议院民主党会议和众议院共和党会议。 这些会议定期单独开会，不仅要选举领导人，还要讨论推进政策的重要问题和战略。 根据每个会议的成员人数，一个会议成为多数会议，另一个成为少数派会议。 出于实际考虑，参议员伯尼·桑德斯这样的独立人士通常会参加一个或另一个主要党派会议，通常是基于意识形态的亲和力。 如果没有议员来选举自己的领导人，除非独立人士与领导人有关系，否则他们将很难在国会把事情做好。
然而，尽管会议拥有权力，但众议院最重要的领导职位实际上是由全体代表机构选举产生的。 这个职位被称为众议院议长，是《宪法》中提到的唯一众议院官员。 《宪法》没有要求议长必须是众议院议员，尽管到目前为止，所有五十四位议长都是众议院议员。 议长是众议院议长、行政首长、众议院多数党党领袖和单一国会选区的民选代表（图 11.16）。 自1947年以来，该职位的担任者在紧急情况下仅次于副总统，在紧急情况下继任总统，这证明了议长的重要性。
议长任职直到他或她的政党失利，或者直到他或她被选出该职位或选择下台为止。 共和党议长约翰·博纳（John Boehner）成为最新一位离开该职位的议长，当时他的立场似乎处于危险之中。 本次活动展示了党会（或核心小组）如何监督领导层，就像领导层监督众议院党员一样，甚至更多。 议长被赋予了相当大的权力，例如能够将法案分配给委员会，并决定何时将法案提交表决。 议长还就众议院的程序作出裁决，通常将某些职责的权力下放给其他议员。 他或她任命委员会成员和主席，成立特设委员会以实现特定目的，然后解散，甚至可以选择一名成员担任临时发言人，在议长缺席时担任议长。 最后，当参议院参加众议院联席会议时，由议长主持这些会议，因为这些会议通常在众议院举行。
在议长之下，多数党和少数派会议各选出两个按等级顺序排列的领导职位。 等级制度的最高层是各党的领导。 他们通常被称为多数派和少数派领袖。 少数党领袖具有显而易见的强大地位，如果不是总是如此。 作为反对党的官方领袖，从技术上讲，他或她的级别最接近议长，做出战略决策，并努力维持少数派内部的秩序。 但是，多数派统治着众议院，就像卡特尔一样。 在多数派方面，由于多数党领袖拥有议长，因此它也拥有相当大的权力。 此外，从历史上看，当现任议长下台时，多数党领袖往往最有能力担任议长。
在这些领导人之下是两党各自的鞭子。 顾名思义，鞭子的工作是鼓起选票或以其他方式强制执行党的纪律。 鞭子在国会巡回演出，告诉议员领导层的立场和集体投票策略，有时他们会在顽固的议员面前挥舞各种胡萝卜和大棒，让他们排队。 众议院的其余领导职位包括少数主席和助理。
与众议院一样，参议院也有多数党和少数党领袖和鞭子，每个人的职责都与众议院议员的职责非常相似。 但是，与众议院不同，参议院没有议长。 众议院议长的职责和权力属于参议院多数党领袖。 另一个区别是，根据美国宪法，参议院议长实际上是当选的美国副总统，但只有在票数相等的情况下他或她才能投票。 除了这个例外情况和其他极少数例外情况外，参议院议长实际上并不在参议院工作。 相反，《宪法》允许参议院选择临时总统（通常是多数党中最资深的参议员）主持参议院。 尽管有这个头衔，但这份工作在很大程度上是一个正式而无能为力的职位。 参议院的真正权力掌握在多数党领袖（图11.16）和少数党领袖手中。 与众议院议长一样，多数党领袖是多数党的首席发言人，但与众议院不同，他或她不是单独发言的。 由于无限辩论和阻挠的传统，多数派和少数派领袖经常一起坐在会场上，试图保持事态发展。 有时，他们的互动是激烈和党派性的，但要使参议院把事情做好，他们必须合作才能获得管理这个绝大多数立法机构所需的六十张选票。
委员会制度
国会有535名议员，在任何时候都有看似无数的国内、国际、经济、农业、监管、刑事和军事问题需要处理，因此两院必须根据专业化划分工作。 国会通过委员会系统做到这一点。 众议院和参议院的专门委员会（或小组委员会）是法案的起源，制定国会议程的大部分工作都在进行。 委员会大致相当于行政部门中的一个官僚部门。 国会中有两百多个委员会、小组委员会、特设委员会和联合委员会。 核心委员会被称为常设委员会。 众议院有二十个常设委员会，参议院有十六个常设委员会（表11.2）。
| 国会常务委员会和常设特别委员会 | |
|---|---|
| 众议院 | 参议院 |
| 农业 | 农业、营养和林业 |
| 拨款 | 拨款 |
| 武装部队 | 武装部队 |
| 预算 | 银行、住房和城市事务 |
| 教育和劳动力 | 预算 |
| 能源和商业 | 商业、科学和运输 |
| 伦理 | 能源和自然资源 |
| 金融服务 | 环境和公共工程 |
| 外交事务 | 道德（选择） |
| 国土安全 | 财务 |
| 众议院管理局 | 对外关系 |
| 情报（选择） | 卫生、教育、劳动和养老金 |
| 司法机构 | 国土安全和政府事务 |
| 自然资源 | 印第安事务（选择） |
| 监督和政府改革 | 情报（选择） |
| 规则 | 司法机构 |
| 科学、太空和技术 | 规则和管理 |
| 小型企业 | 小型企业和创业精神 |
| 交通和基础设施 | 退伍军人事务 |
| 退伍军人事务 | |
| 方法和手段 | |
双方成员竞争各委员会的职位。 尽管委员会由多数党成员担任主席，但这些职位通常由多数党和少数派成员担任，大致相当于各院多数与少数派议员的比例。 各委员会及其主席在立法程序中拥有很大的权力，包括阻止一项法案提交议案（全体议院）进行表决的能力。 事实上，大多数法案都是在委员会中死的。 但是，当一个委员会急于制定立法时，它会采取一些有条不紊的步骤。 它将联系相关机构，征求对当前问题的解决办法的意见，例如与专家举行听证会以收集信息。 在参议院，还举行委员会听证会以确认总统任命（图）。 收集信息后，委员会开会讨论修正案和立法措辞。 最后，委员会将把该法案连同委员会报告一起送交众议院。 该报告提供了关于为何应通过该法案的多数意见，少数派持相反的观点，以及对拟议法律的成本和影响的估计。
众议院和参议院有四种类型的委员会。 第一个是常设或常设委员会。 该委员会是首次征集拟议法案，其中只有不到10％是在委员会之外向会议报告的。 第二类是联合委员会。 联合委员会成员由众议院和参议院共同任命，负责探讨一些关键问题，例如经济和税收。 但是，联合委员会没有任何移交议案的权力，它们仅供参考。 会议委员会用于协调众议院和参议院通过的不同法案。 当众议院和参议院以不同形式通过一项法案时，会议委员会是在必要时临时任命的。 最后，特设、特别或特设委员会是为处理特定议题而设立的临时委员会。 这些类型的委员会经常进行特别调查，例如关于老龄化或道德的调查。
委员会听证会可能成为政治驱动的公开场合。 以众议院班加西特别委员会为例，该委员会由共和党人组建，旨在进一步调查2011年美国驻利比亚班加西领事馆遇袭事件。 随着共和党人对当时正在竞选总统的时任国务卿希拉里·克林顿开枪，这项漫长的调查变得特别具有党派性。 在两次长达数小时的听证会上，克林顿国务卿是唯一的证人，共和党人倾向于看台，希望获得政治优势或绊倒她，而民主党人则倾向于利用自己的时间嘲笑共和党人（图11.18）。 36 最后，漫长的听证会揭露的只不过是众议院党派关系的提高，这在以前几乎不是什么秘密。
国会议员将各种具体经验、兴趣和专业水平带到自己的岗位上，并努力将其与委员会的职位相匹配。 例如，来自拥有大量农业利益的州的众议院议员通常会寻求农业委员会的职位。 具有银行或金融背景的参议院议员可以寻求参议院财政委员会的职位。 成员可以向其商会各自的领导层申请这些职位，领导层也可以选择委员会主席。
委员会主席非常强大。 他们控制委员会的预算，选择委员会何时开会、何时举行听证会，甚至决定是否审议法案（图 11.19）。 当少数派成员缺席时，主席可以召集会议，或者在事情没有按照多数派领导层的意愿取得进展时休会。 即使委员会其他成员反对，主席也可以听取法案。 但是，他们不会无限期地处于这些强势地位。 在众议院，规则禁止委员会主席连续任职六年以上，也不得同时担任小组委员会主席。 参议员只能担任委员会主席六年，但在某些情况下，也可以担任另一个委员会的主席或高级成员。
由于参议院比众议院小得多，参议员担任的委员会任务比众议院议员多。 参议院有十六个常设委员会，每个职位都必须填补。 相比之下，在拥有435名议员和只有20个常设委员会的众议院中，委员会成员有时间对政策进行更深入的审查。 众议院议员历来服从委员会的决定，而参议员则倾向于将委员会的决定视为建议，经常寻求可能导致变革的更多讨论。