11.6：立法程序

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 解释经典的 bill-bill-becons-law 图中的步骤
• 描述以某种方式改变传统程序的现代立法程序

对国会领导层和国会中许多委员会和小组委员会的职能的枯燥描述可能表明，立法的起草和修正是一个经过微调的过程，在过去的几个世纪中变得越来越完善。 但是，实际上，委员会更有可能取消立法，而不是通过立法。 在过去的几十年中，国会开展业务的方式发生了巨大变化。 对规则和法规的创造性解释已将小漏洞变成了国会现在完成许多工作的巨大门户。 在本节中，我们将探讨法案成为法律的传统立法途径和该过程的现代化身。 我们还将了解转型是如何发生的，为什么发生的。

经典的立法程序

法案成为法律的传统程序被称为传统的立法程序。 首先，必须起草立法。 从理论上讲，任何人都可以做到这一点。 许多成功的立法最初是由非国会议员起草的，例如智囊团或倡导团体或总统。 但是，国会没有义务阅读或提出这项立法，只有国会议员提出的法案才有望成为法律。 即使是总统也必须依靠立法者来介绍他或她的立法议程。

从技术上讲，增加收入的法案，如税收法案，必须在众议院提出。 《宪法》第一条第7款规定了这一例外，该条规定：“所有增加收入的法案都应由众议院提出；但参议院可以像其他法案一样提出或同意修正案。” 然而，尽管《宪法》的措辞看似明确，但国会还是找到了绕过这一规则的方法。

但是，一旦提出立法，多数党领导层就将立法提交给哪个委员会与议员协商。 每院都有一名议员，一名顾问，通常是一名训练有素的律师，他研究了众议院漫长而复杂的规则。 尽管国会通常听从议员的建议，但它没有义务这样做，议员也无权强制执行他或她对规则的解释。 选出委员会后，委员会主席有权在他或她认为合适的情况下通过委员会程序。 这有时意味着主席会将该法案提交给委员会的一个小组委员会。

无论是在全体委员会层面还是在其中一个小组委员会中，下一步通常都是就该法案举行听证会。 如果主席决定不举行听证会，这等于在委员会中取消该法案。 听证会为委员会提供了听取和评估专家对法案或其某些方面的意见的机会。 专家通常包括负责执行该法案的机构的官员、该法案的国会提案国以及来自各个相关领域的行业游说者、利益集团和学术专家。 通常，委员会还将接受公众关于该法案的书面陈述。 对于许多法案来说，听证过程可能非常常规和简单。

听证会结束后，该法案进入加价阶段。 这本质上是一个修正和表决过程。 最后，无论有无修正案，委员会或小组委员会都将进行表决。 如果委员会当时决定不推进该法案，则将其提出。 提出法案通常意味着该法案已经失效，但仍然可以选择将其重新付诸表决。 但是，如果委员会决定推进该法案，则将其印出来并提交众议院，即众议院或参议院。 举个例子，我们将假设一项法案首先提交给众议院（尽管情况可能恰恰相反，事实上，法案可以同时通过两院）。 在提交众议院议席之前，必须首先通过众议院规则委员会。 该委员会制定辩论规则，例如时限以及修正案数量和类型的限制。 这些规则制定后，该法案将通过议会，进行辩论，并可以增加修正案。 一旦达到辩论和修正案的极限，众议院将进行表决。 如果简单多数（50％加1）投票通过该法案，则该法案将退出众议院进入参议院。

一旦进入参议院，该法案就被列入日程表以便进行辩论。 或者，更常见的是，参议院还将在自己的委员会中审议该法案（或配套版本）。 由于参议院比众议院小得多，它有能力在辩论规则上更加灵活。 通常，参议员只要议长愿意，就允许彼此交谈和辩论，尽管他们作为一个机构可以同意设定时限。 但是，如果没有这些限制，辩论将一直持续到提出动议并付诸表决为止。

这种在参议院发言的灵活性催生了一种独特的策略，即阻挠。 “filibuster” 一词来自荷兰语 vrijbuiter，意思是海盗。 这个名字是恰当的，因为历史的惯例是，发起阻挠的参议员通过长时间发言实际上劫持了众议院议席，从而阻止了参议院结束辩论和就法案采取行动。 这种策略在 19 世纪 50 年代得以完善，当时国会正在努力解决复杂的奴隶制问题。 南北战争结束后，阻挠者的使用变得更加普遍。 最终，在1917年，参议院通过了第22条，允许众议院举行闭幕投票以结束辩论。 为了援引封锁，参议院必须获得三分之二的多数票。 这很难做到，但它通常可以防止任何人劫持参议院议席，唯一的例外是参议员斯特罗姆·瑟蒙德创纪录的二十四小时阻挠《民权法》。 经典的方法仍然偶尔出现，例如参议员特德·克鲁兹（R-TX）在2013年对与《平价医疗法案》相关的立法进行了阻挠，其中包括阅读苏斯博士的儿童经典作品《绿蛋与火腿》。 ³⁷ 但是，在绝大多数情况下，不需要采取实际的阻挠行动，因为地板领导人很少提出未达到封锁门槛的法案。

1975年，在民权时代党派关系加剧之后，参议院进一步削弱了阻力，将封锁所需的票数从三分之二减少到五分之三或六十票，至今仍保持不变（司法提名仅需五十一票即可援引）闭合）。 此外，《年度预算调节法》不允许阻挠者。 这样，2010年的《和解法》就是奥巴马医改实施立法的通过方式。 共和党人还利用预算调节程序通过了2017年的《减税和就业法》，民主党人也利用预算调节程序通过了2021年的《美国救援计划法案》，其中包含大规模的COVID救济计划。

里程碑

阻挠者的崇高历史？

当大多数人想到参议院的阻挠时，他们可能会想象演员吉米·斯图尔特愤怒地站在讲台上，要求参议院恢复理智并做正确的事。 即使对于那些不熟悉弗兰克·卡普拉经典电影《史密斯先生去华盛顿》的人来说，一位英勇的单身参议员在只用演讲技巧武装的情况下争夺整个众议院的权力的画面自然会激发灵感。 不幸的是，这场阻挠的历史并不那么令人心动。

这并不是说崇高事业没有得到阻挠的参议员的支持；他们肯定是这样。 但他们在很大程度上被二十世纪完全荒谬、有时甚至是种族主义的阻挠者所掩盖。 在第一类中，路易斯安那州参议员休伊·朗长达十五个半小时的马拉松比赛脱颖而出：为了保持参议院确认他想避开政治敌人的一些工作的必要性，朗花了很多时间来分析宪法，谈论他最喜欢的食谱，并按照他的习惯讲有趣的故事。

南卡罗来纳州参议员斯特罗姆·瑟蒙德（Strom Thurmond）在1957年发表了二十四小时十八分钟的讲话，反对一项软弱的民权法案，这是这场阻挠者的决定性时刻。 作为种族隔离和白人至上主义的坚定支持者，瑟蒙德毫不掩饰自己的观点，早些时候曾在种族隔离主义的平台上竞选总统。 瑟蒙德也不是第一个利用阻挠来维护种族隔离和阻止非裔美国人公民权利扩张的人。 二十世纪上半叶，一群敬业的南方参议员多次利用阻挠手段阻止反私刑立法的通过。 后来，当面对1964年《民权法》时，南方参议员进行了为期五十七天的阻挠，试图将其扼杀。 但是国家的势头对他们不利。 该法案打破了他们的阻挠态度，帮助减少了种族隔离。

阻挠者是贵族少数派试图阻挡强势少数派潮流的工具吗？ 还是它作为支持种族隔离的武器的历史将其暴露为一种阻挠策略？

由于众议院和参议院都可以而且经常修改法案，因此两院通过的法案通常看起来不同。 这是个问题，因为《宪法》要求两院通过相同的法案。 一个简单的解决方案是让第一院简单地接受最终通过第二院的法案。 另一种解决方案是第一院进一步修改第二院的法案，然后将其发回第二院。 国会通常会选择这两种选择之一，但大约每八项法案中就有一项无法通过这种方式解决。 这些法案必须送交会议委员会，该委员会谈判两院无需修正即可接受的和解协议。 只有这样，该法案才能提交总统办公桌签署或否决。 如果总统否决了该法案，则两院必须获得三分之二的投票才能推翻否决权，并在未经总统批准的情况下使该法案成为法律（图 11.20）。

图 11.20 法案成为法律的过程漫长而复杂，但其目的是确保最终所有各方都对该法案的条款感到满意。

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要了解经典的立法程序，请访问 YouTube 观看 ABC S choolhouse Rock 上的 “我只是一个法案”！ 系列。

现代立法与众不同

在国家历史的大部分时间里，上述程序是法案成为法律的标准方法。 但是，在过去的三十五年中，规则和程序的变化创造了许多替代路线。 总的来说，这些不同的路线构成了一些政治学家所说的新的但非传统的立法程序。 根据政治学家芭芭拉·辛克莱（Barbara Sinclair）的说法，偏离传统立法路线的主要触发因素是1970年代的预算改革。 1974年《预算和扣押控制法》为国会提供了一个做出大规模、包罗万象的预算决策的机制。 在随后的几年中，预算过程逐渐成为制定全面政策变革的工具。 这种转型的一个重要步骤发生在1981年，当时罗纳德·里根总统的政府建议利用预算来推动其经济改革。

将改革附加到预算决议中的好处是，国会可以强制对整个一揽子计划进行向上或向下（是或反对）的投票。 这种一揽子法案被称为综合法案。 ³⁸ 制定综合法案并对其进行表决使国会能够快速完成政策变革，这些变革本来需要多次投票，并在很长一段时间内消耗大量政治资本。 预算程序的这种用法以及连续的类似用法使许多国会议员相信了这一战略的效用。 在有争议和意识形态分裂的20世纪90年代，预算程序成为立法机构常见的解决问题的机制，从而为当今立法的运作方式奠定了基础。

现代立法的一个重要特征是党的领导层在法案控制方面的权力和影响力大大扩大。 这种变化的原因之一是党派关系的加剧，这种关系可以追溯到20世纪80年代，至今仍然存在。 由于政治风险如此之高，党的领导层不愿简单地允许委员会自己解决问题。 在众议院，领导层使用特殊规则来指导法案通过立法程序并取得特定的结果。 这些现在广泛使用的规则在几十年前还不常见，它限制了辩论和选择，旨在吸引成员的注意力。

多次移交的做法，即把全部议案或部分议案提交给多个委员会，极大地削弱了主要设在众议院的不同专业垄断委员会，但在一定程度上也削弱了参议院的不同专业垄断委员会。 由于对法案的控制较少，委员会自然会向领导层寻求帮助。 事实上，领导层有时可能会完全避开委员会，宁愿在现场解决问题，这证明了其控制力不断加强。 而且，即使法案通过委员会，领导层也常常试图在立法提交之前对其进行调整。

现代立法程序的另一个特点是现代阻挠的应用，仅在参议院进行。 与传统的阻挠不同，在传统的阻挠中，参议员发言并尽可能长时间地发言，而现代阻挠实际上是对为控制阻挠而通过的封锁规则的歪曲。 当党派关系很高时（经常发生这种情况），参议员可以在任何法案获得表决之前要求封锁。 其效果是增加法案所需的票数，从五十一的简单多数提高到六十的绝大多数。 其效果是，如果参议院少数派倾向于阻挠，则赋予它很大的阻挠权力。

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二十多年来，国会图书馆的 Congress.gov网站为学者、公民和媒体提供了大量关于议员和法案的现成数据。