11.4：国会代表权

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 解释表现的基础知识
• 描述国会作为一个机构在多大程度上代表美国人口
• 解释集体代表的概念
• 描述影响国会支持率的力量

上一节中描述的地方政治和国家政治之间的紧张关系本质上是代表性解释之间的斗争。 代表性是一个复杂的概念。 这可能意味着要仔细关注选民的担忧，理解代表必须根据自己对选区的最佳感受以他们认为合适的方式行事，或者依赖在职人员的特定种族、种族或性别多样性。 在本节中，我们将探讨三种不同的表示模型和描述性表示的概念。 我们将研究国会议员在任职期间如何应对充满挑战的代表权领域，以及他们所做决定所带来的许多可预见和不可预测的后果。

代表类型：寻找选民

根据定义和头衔，参议员和众议院议员是众议员。 这意味着他们应从全国各地的当地居民中抽调，这样他们就可以在各自的立法机构任职期间为这些当地民众及其选民发言和做出决定。 也就是说，代表性是指当选领导人在履行职责时关注其选民。 ²⁶

从理论上讲，选民定期投票和联系其代表的过程有助于这些国会议员更好地代表他们。 一些代议制民主国家认为，代表们很少忽视选民的意愿，特别是在直接影响地区或州的突出问题上，这是理所当然的。 实际上，国会代表的工作往往相当复杂，民选领导人并不总是知道选民的立场。 选民也不总是在所有问题上都达成共识。 对于代表来说，驾驭他们有时相互矛盾的要求并将其与党、强大的利益集团、意识形态问题、立法机构、他们自己的个人信仰和整个国家的要求保持平衡，可能是一个复杂而令人沮丧的过程。

传统上，代表将自己的角色视为代表、受托人或试图平衡两者的人。 将自己视为代表的代表认为，他或她仅有权实现选民的意愿。 代表们必须使用某种手段来确定选民的观点，然后进行相应的投票。 不允许他们在担任国会议员时自由运用自己的理性和判断力。 这是代表的委托模式。

相比之下，将自己的角色理解为受托人角色的代表认为，选民赋予他或她运用良好的判断力代表选民做出决定的权力。 用十八世纪英国哲学家埃德蒙·伯克（Edmund Burke）的话来说，他倡导受托人代表模式，“议会不是由来自不同敌对利益集团的大使组成的代表大会。 [它更确切地说] 是一个国家的议事会议，一个国家的利益，一个整体的利益。” ²⁷ 在现代环境中，受托人代表将着眼于党的共识、党的领导力、强大的利益、成员自己的个人观点和国家趋势，以更好地确定他们应该做出的投票选择。

可以理解的是，很少有代表严格遵守一种或另一种模式。 相反，大多数人发现自己正在努力平衡每种原则中嵌入的重要原则。 政治学家称之为政治代表模式。 在其中，国会议员要么是受托人，要么是代表，要么是受托人，要么是代表，要么是选区，要么是国家。

例如，每位代表，不论党派倾向或保守与自由倾向如何，都必须坚定地支持某些意识形态，抵制其他意识形态。 在政治右翼，需要支持的问题可能是枪支权利；在左边，可能是妇女堕胎的权利。 对于与此类问题相关的投票，代表们可能会采用代表方式。 对于其他问题，尤其是广大公众几乎没有耐心的复杂问题，例如微妙的经济改革，代表们将倾向于遵循受托人的方法。 这并不是说他们在这些问题上的决定与公众舆论背道而驰。 相反，这只是意味着他们没有敏锐地意识到或无法充分衡量其选民在多大程度上支持或拒绝现有提案。 这也可能意味着这个问题对他们的选民来说并不突出。 国会每年处理数百个不同的问题，选民可能不知道其中大多数问题的细节。

国会的描述性代表性

在某些情况下，代表权似乎与国会议员倾向于辩论的实质性问题几乎没有关系。 相反，某些人的适当代表性源于代表本身的种族、民族、社会经济、性别和性别认同。 这种表示形式称为描述性表示。

过去，人们对国会的描述性代表性的担忧相对较少。 一个主要原因是，直到二十世纪，欧洲背景的白人占投票人口的压倒性多数。 非裔美国人经常被剥夺参与民主的机会，西班牙裔和其他少数群体的人数相当微不足道，被各州排斥在外。 尽管许多西方州的女性可以更快地投票，但直到1920年第十九修正案通过之前，所有女性都无法在全国范围内行使投票权，而且直到20世纪90年代她们才开始在两院中占5％以上。

妇女权利方面的许多进步是妇女更多地参与政治和在政府大厅中有更多代表的结果，特别是自1966年成立全国妇女组织和1971年成立全国妇女政治核心小组（NWPC）以来。 NWPC 由贝拉·阿布祖格（图 11.11）、格洛丽亚·斯坦因姆、雪莉·奇索尔姆和其他主要女权主义者组成，旨在鼓励女性参与政党、选举女性担任公职并为竞选活动筹集资金。 例如，第一位当选国会议员的亚裔美国女性帕特西·明克（D-HI）（图11.11）是1972年《教育修正法》的共同作者，该法案第九章禁止教育中的性别歧视。 明克从小就对打击教育歧视感兴趣，当时她在内布拉斯加大学读书时反对校园住房中的种族隔离。 她因性别被拒绝进入医学院后上了法学院。 像明克一样，许多其他女性寻求并赢得了政治职位，其中许多人是在NWPC的帮助下获得的。 如今，成立于1985年的旨在帮助选举赞成选择的民主党女性担任公职的PAC EMILY's List在为女性候选人筹款方面发挥了重要作用。 在2018年中期选举中，艾米丽名单认可的34名女性赢得了美国众议院的选举。 ²⁸ 2020年，共和党人从民主党的剧本中摘录了一页，他们将招募和支持高素质女性候选人作为优先事项，并将众议院的共和党女性人数从13个增加到28个，其中包括以前由民主党占据的十个席位民主党人。 ²⁹

图 11.11 来自夏威夷的日裔美国人 Patsy Mink (a) 是第一位当选众议院议员的亚裔美国女性。 在1970年成功的国会竞选活动中，贝拉·阿布祖格（b）宣称：“这位女士的位置在众议院... 众议院！”

在民权运动之后，越来越多的非裔美国人代表也开始进入国会。 1971年，为了更好地代表他们的利益，这些代表成立了国会黑人核心小组（CBC），该组织源于1969年成立的民主党特别委员会。 加拿大广播公司的创始成员包括目前任职时间最长的众议院议员约翰·科尼尔斯（D-MI）、查尔斯·兰格尔（D-NY）和NWPC创始人、第一位当选众议院议员的非裔美国女性雪莉·奇索尔姆（图11.12）。

图 11.12 这张照片显示了国会黑人核心小组的创始成员，该核心小组在 1971 年成立时有 13 名成员，只有一名女性（雪莉·奇索尔姆）。 目前，有57名非裔美国人在国会任职。

近几十年来，国会变得更具描述性地代表了美国。 始于2021年1月的第117届国会的种族和族裔少数群体比例历来很高。 非裔美国人占的比例最大，有62名成员（包括两名代表和两名即将辞去行政部门任职的人），而拉丁美洲人占54名成员（包括两名代表和波多黎各驻地专员），高于仅有三十名成员十年前。 ³⁰ 然而，从人口统计学角度来看，整个国会距离国家现状还有很长的路要走，而且主要由白人富人组成。 例如，尽管一半以上的美国人口是女性，但只有25％的国会议员是女性。 国会也绝大多数是基督徒（图 11.13）。

图 11.13 美国的多样性并未反映在美国国会，目前国会的议员约为 73% 为男性，76% 为白人，88% 为基督徒。

代表成分

除了种族、种族、性别或意识形态认同之外，代表在国会的行为最终反映了他或她对代表性的理解。 作为立法者，国会议员最重要的职能是起草、支持和通过法案。 作为选民的代表，他们负责解决这些选民的利益。 从历史上看，这份工作包括一些人亲切地称之为 “把培根带回家”，但许多人（通常是有关地区以外的人）所说的猪桶政治。 作为一种术语和惯例，猪桶政治——联邦政府在旨在使特定地区或一组选民受益的项目上的支出——自十九世纪以来就一直存在，当时桶装盐猪肉既是财富的标志，也是一种奖励制度。 尽管在竞选期间，人们常常对猪桶政治表示遗憾，国会不再允许专款（拨给特定项目的资金）（见下面的专题框），但对地方拨款的立法控制仍然存在。 用更正式的语言来说，拨款或以对地区或州有帮助的方式影响国家预算，可能意味着为机场等特定地区的项目争取资金，或者为某些类型的农业或制造业获得税收减免。

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语言和隐喻

战争和暴力的语言和隐喻在政治中很常见。 候选人经常 “闻到水中的血味”、“为代表而战”、“正面交锋” 和 “大放异彩”。 但是，提及实际暴力并不是政治中唯一常用的隐喻手段。 另一个是提到食物。 有权势的演讲者经常 “向群众投掷红肉”；谨慎的政客更愿意坚持 “肉和土豆问题”；选民经常鼓励代表 “把培根带回家”。 国会议员通常 “把培根带回家” 的方式常常用另一个农业比喻，即 “专款” 来描述。

在牧场中，专款是指牛或其他动物耳朵上的小切口，表示所有权。 同样，在国会，专款是法案中的一个标志，该法案指示该法案的部分资金用于特定项目或特定的免税。 自20世纪80年代以来，专款已成为向全国各地各种项目汇款的常用工具。 许多道路、医院和机场的起源可以追溯到一些巧妙起草的专款。

在2008年总统大选之前，国会以外的人相对较少听说过这个任期，当时共和党候选人约翰·麦凯恩吹捧他在职业生涯中一直拒绝使用专款来证明他致力于改革华盛顿的消费习惯。 ³¹ 麦凯恩批评这笔专款是一种腐败形式，这给以前常见的立法惯例蒙上了阴影。 随着该国陷入衰退，国会试图利用支出法案来刺激经济，公众越来越敏锐地意识到其指定用途的习惯。 当时，国会议员们急于与这种做法保持距离。 事实上，使用专款鼓励共和党人帮助通过医疗改革实际上降低了该法案在公众中的受欢迎程度。

2011年，共和党人接管众议院后，他们宣布专款为非法。 但是随着僵局和僵局变得越来越普遍，一些沉默的声音开始要求恢复练习。 他们认为国会之所以奏效，是因为代表们可以通过达成协议来履行对选民的责任。 专款就是那些优惠。 国会把它们拿走阻碍了自身 “把培根带回家” 的能力。

专款是立法的重要组成部分还是被正确抛弃的腐败行为？ 选择一个事业或行业，调查是否有任何专款支持它，或者研究专款对你的州或地区造成伤害或帮助的方式，然后自己决定。

后续活动：找出你的国会代表在禁止专款方面的立场，并写信支持或劝阻他们。

选民并不总是对这样的预算拨款持积极态度。 例如，以2010年通过ACA为例。 至少从1960年代开始，对全面全民医疗保健的渴望一直是民主党人的推动立场。 在2008年竞选期间，民主党人和共和党人的这种愿望都非常强烈，以至于双方都提出了计划。 当民主党人在2009年控制国会和总统职位时，他们很快就开始制定计划。 但是，很快，政治变得复杂，拟议的计划对共和党来说变得非常有争议。

尽管如此，兑现长达数十年的政治承诺的愿望迫使民主党人竭尽全力通过某些东西。 他们向富有同情心的共和党成员提供了宝贵的预算让步；他们试图纳入他们希望反对派可能不得不支持的拨款；他们故意以复杂的方式起草了法案，以避免未来的挑战。 但是，这些努力产生了相反的效果。 共和党的选民将拨款解释为贿赂，该法案本质上存在缺陷，并认为该法案应该完全取消。 民主党人挖得越多，共和党人就越沮丧（图11.14）。

图 11.14 2009 年，国会对拟议的医疗改革法案的长时间辩论和立法操纵引发了共和党人不赞成及其支持者的抗议。 在许多情况下，夸张占据了主导地位。 （来源：“dbking” /Flickr）

在2010年中期选举期间控制众议院的共和党反对派向选民承诺他们将废除该法律。 但是，由于民主党人仍然担任参议院和总统，他们的尝试变得更加复杂。 但是，代表选民利益的愿望迫使共和党人使用另一种工具，即象征性投票。 在第112届和第113届国会期间，共和党人六十多次投票决定废除或严格限制该法律的适用范围。 他们知道这些努力几乎没有机会提交总统办公桌。 如果他们这样做了，他肯定会否决他们。 但是，这些代表必须向选民表明他们理解自己的意愿并愿意根据这些意愿采取行动。

从历史上看，代表们能够平衡他们作为国家立法机构成员的角色和他们作为较小社区代表的角色。 但是，奥巴马医改的斗争加剧了人们越来越担心华盛顿的权力结构将代表与选区的需求分开。 ³² 这给代表施加了压力，以至于有些人现在对代表问题采取更直接的代表性办法。 事实上，在2010年大选之后，少数共和党人开始住在华盛顿的办公室里，他们坚信如果不在华盛顿建房，他们就会显得离国内的选民更近。 ³³

集体代表权和国会批准

集体代表的概念描述了国会与整个美国之间的关系。 也就是说，它考虑该机构本身是否代表美国人民，而不仅仅是某位国会议员是否代表他或她所在的地区。 可以预见的是，国会维持一定的集体代表水平要比个别国会议员代表自己的选民要困难得多。 国会不仅是不同意识形态、利益和党派关系的混合体，而且美国的集体选区具有更高的多样性。 试图将美国观点和利益的多样性与国会议员的意见和利益相匹配也不是解决办法。 事实上，这种尝试可能会使国会更难维持集体代表权。 它的规则和程序要求国会运用灵活性、讨价还价和让步。 但是，正是这种灵活性和这些让步（现在许多人将其解释为腐败）往往会导致国会所经历的高公众不赞成率。

在国会山经历了多年的僵局和争吵之后，近年来，全国对国会的看法往往低于20％的支持率，绝大多数人不赞成。 截至2021年中期，在民主党的微弱控制下，国会的支持率更高，超过30％。 但是，国会的批准仍然大大落后于公众对总统和最高法院的批准。 在1970年代初水门事件之后的二十年中，国会的全国支持率徘徊在30％至40％之间，然后在20世纪90年代呈上升趋势，然后在二十一世纪呈下降趋势。 ³⁴

然而，现任连任基本上没有受到影响。 原因与美国许多人将对国会的厌恶与对自己代表的赞赏区分开来的非凡能力有关。 矛盾的是，这种恨该团体但爱自己的代表的倾向实际上使国会支持率低的问题长期存在。 原因是它削弱了选民取代支持率如此低的当权者的自然愿望。

正如数十年的民意调查所显示的那样，很少有事件将国会的支持率推高到50％以上。 事实上，在绘制收视率图表时，两个明显的峰值分别是1998年的57％和2001年的84％（图11.15）。 根据盖洛普民意调查，1998年，支持率的上升伴随着其他情绪指标的类似上升，包括比尔·克林顿总统的支持率以及对国家经济状况的普遍满意度。 2001年，在9月11日恐怖袭击之后，批准率激增，布什政府发动了 “反恐战争”，首先向阿富汗派遣了部队，后来又向伊拉克派遣了部队。 战争有能力使大多数选民以压倒性的积极态度看待国会和总统。 ³⁵

图 11.15 在 9/11 恐怖袭击之后，国会的工作支持率在 2001 年 10 月达到了 84% 的最高水平。 此后，它稳步下降，在上个月联邦政府关闭之后，于2013年11月降至9％的低点。 但是，在2021年初，在民主党的狭隘控制下，国会的支持率自2009年以来首次升至30％以上。

尽管如此，在所有条件相同的情况下，公民往往在事情完成时对国会的评价更高，而当事情没有完成时，公民对国会的评价会更差。 例如，在奥巴马总统第一个任期的前半段，国会的支持率达到了约40％的相对较高水平。 两院都由总统本党的成员主导，许多人渴望国会采取行动结束严重的衰退并开始修复经济。 数百万人陷入经济困境、失业或失业，国会忙于通过大规模刺激计划、进行金融改革、烧烤不受欢迎的银行首席执行官和金融巨头的想法吸引了许多人。 共和党在关于奥巴马医改的激烈辩论中放慢了国会的速度，并在2013年10月联邦政府关闭后跌至9％的低点，支持率开始减弱。

开启支持率下降趋势的事件之一是国会关于国家赤字的分裂性辩论。 当国会的支出超过现有支出时，就会产生赤字。 然后，它通过增加国民债务来增加赤字支出。 许多现代经济学家认为，在经济衰退时期，国家应该出现赤字，因为额外的政府支出具有刺激作用，可以帮助重启疲软的经济。 尽管有这样的好处，但选民很少欣赏赤字。 他们认为，在他们自己为维持生计而削减成本的时候，国会是在浪费开支。

公众对赤字的普遍看法与其合法的政策目标之间的脱节经常被用来谋取政治优势。 比如，在2008年竞选总统时，巴拉克·奥巴马抨击了乔治 ·W· 布什总统任期内的赤字支出，称这是 “不爱国的”。 这种情绪与民主党人多年来一直发出的抱怨相呼应，这些抱怨是反对布什总统政策的武器。 在奥巴马总统当选和民主党接管参议院之后，对赤字支出的担忧转移了各党，共和党人支持节约消费的政策，以此作为抵制民主党政策的一种方式。

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