11.2：国会的机构设计
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在本节结束时，您将能够：
- 描述国会在美国宪法体系中的作用
- 定义两院制
- 解释众议院的选区划和席位分配
- 讨论授予国会的三种权力
《美国宪法》及其诞生的惯例的起源在于失败，即《联邦条款》的失败。 短短几年后，联邦各州决定这些条款根本行不通。 为了拯救这个年轻的共和国，召开了一次大会，并派代表去收集和修改条款。 在这次大会的讨论和妥协中，国会以我们今天承认的形式出现。 在本节中，我们将探讨促成由众议院和参议院组成的两院制（两院）国会的辩论和妥协。 我们还将探讨两院制的目标及其运作方式。 最后，我们将研究两院席位分配的不同方式。
大妥协和两院制的基础
在《联邦条款》通过仅几年后，共和党的实验似乎就处于失败的边缘。 负债累累的州正在印制越来越毫无价值的纸币，许多国家陷入了州际贸易战；在马萨诸塞州西部，一小群对失去农场的前景感到愤怒的革命战争退伍军人爆发了针对该州的公开武装起义被称为 Shays's Rebellion。 许多人得出的结论是，《联邦条款》根本不够强大，不足以维持这个年轻的共和国的团结。 1787年春天，召开了一次大会，来自所有州（抵制大会的罗德岛州除外）的代表被派往费城，为这个核心问题制定解决方案。
这些代表召集的会议被称为1787年的制宪会议。 尽管其既定目的是修改《联邦条款》，但许多代表为完全处置这些条款开辟了道路。 根据这些条款，国家立法机构由一院组成，由来自各州的同等数量的代表组成。 像弗吉尼亚州这样的大州认为继续采用这种立法机构是不公平的。 结果，弗吉尼亚州的代表提出了一项计划，要求实行两院制，或者将立法者分成两个独立的议会。 在拟议的两院制国会中，人口较多的州每院将有更多的代表。 可以预见的是，像新泽西这样的小州对这个提议不满意。 作为回应，他们发布了自己的计划，要求成立一个具有平等代表性和更多州权力的单院国会（图11.2）。
第三项提案最终平息了关于如何在大国和小国之间分配权力的争论风暴。 康涅狄格妥协方案，也称为 “大妥协”，提议成立两院制大会，两院议员的分配方式不同。 上议院，即参议院，每个州将有两名议员。 这缓解了小国的恐惧。 在下议院，即众议院，议员人数将与各州的人口成比例。 这项措施保护了大国的利益。
在美国宪法的最终草案中，1787年大会设立的两院制国会被赋予了许多权力和限制。 这些内容在第一条（附录B）中概述。 本文描述了国会议员的最低年龄（第 2 节），要求国会每年至少开会一次（第 4 节），保障议员的工资（第 6 节），并赋予国会征税、借钱和监管商业的权力（第 8 节）。 这些权力和限制是制宪会议对《联邦条款》缺陷的回应。
尽管众议院和参议院的基本设计源于大州和小州之间的政治协议，但大会建立的两院制立法机构并不是凭空产生的。 这个概念早在中世纪就存在于欧洲。 当时，立法机关的两院是按阶级划分的，旨在反映不同的代表类型。 英国两院制议会中两院的名称仍然反映了当今这个古老的区别：上议院和下议院。 同样，参加制宪会议的人故意将美国参议院的结构与众议院不同，希望鼓励两院有不同的众议员席位。 例如，最初，选举参议员的权力被赋予州议会，而不是像现在这样赋予投票公众。 众议院的最低年龄要求也较低：一个人必须年满二十五岁才能在众议院任职，而一个人必须年满三十岁才能成为参议员。
在制宪会议上建立并至今仍在遵循的两院制要求两院通过相同的法案或拟议的立法项目。 这确保了在所有修正和修改完成之后，两院最终就提交给总统的立法达成协议。 在两院通过相同的法案绝非易事，这是故意设计的。 制定者希望通过一个复杂而艰难的过程使立法成为法律。 这项挑战起到了许多重要和相关的作用。 首先，两院很难通过立法，这使得国会不太可能凭短暂的本能或在没有必要考虑的情况下采取行动，尽管并非不可能。 其次，两院制确保了大规模的重大改革异常难以通过，而且现状更有可能赢得胜利。 这在政府中保持了一定程度的保守主义，这是大会上登陆精英首选的。 第三，两院制使单一派系或利益集团难以制定不公平地有利于它的法律和限制。
美国国会游客中心的网站包含许多有趣的在线展览和有关美国政府 “第一分支机构”（之所以这样称呼是因为它在《宪法》第一条中有描述）的信息花絮。
参议院代表和众议院分配
《宪法》规定，每个州将有两名参议员，每位参议员任期六年。 因此，联邦有五十个州，目前美国参议院有一百个席位。 参议员最初由州议会任命，但在1913年，第十七修正案获得批准，该修正案允许每个州的参议员通过民众投票选出。 众议院的席位根据各州的人口在各州之间分配，众议院的每位议员由特定国会选区的选民选举产生。 保证每个州在众议院至少有一个席位（表11.1）。
| 第 114 届国会 | ||
|---|---|---|
| 众议院 | 参议院 | |
| 成员总数 | 435 | 100 |
| 每个州的成员人数 | 1 或更多，基于人口 | 2 |
| 任期长度 | 2 年 | 6 年了 |
| 最低年龄要求 | 25 | 30 |
如今，国会的分配是通过等比例法实现的，该方法使用数学公式根据美国人口普查局根据宪法要求每十年收集一次的人口数据分配席位。 在1791年第一届美国国会闭幕时，共有65名代表，每人代表大约三万名公民。 然后，随着美国领土的扩大，有时是突飞猛进的，每个新地区的人口需求也增加了。 进行了调整，但众议院的名册持续增长，直到1910年人口普查后达到435名议员。 十年后，在1920年的人口普查之后，随着城市化改变了全国人口的变化，国会未能重新分配议员资格，因为它在这个问题上陷入僵局。 1929年，达成了一项协议，将众议院的席位数量永久限制在435个。
在美国人口普查确定有多少人居住在美国和何处之后，每十年进行一次重新划分。 根据需要重新划定立法区的边界，以保持每个立法区的选民人数相似，同时仍保持435个选区的总数。 由于当地的人口会随着时间的推移而增长和减少，因此通常需要在十年后对区域边界进行这些调整。 目前，有七个州只有一名代表（阿拉斯加、特拉华州、蒙大拿州、北达科他州、南达科他州、佛蒙特州和怀俄明州），而人口最多的州加利福尼亚州共有五十三个国会选区（图 11.3）。
20世纪20年代的僵局并不是众议院的重新分配第一次引起争议（也不是最后一次）。 第一起事件发生在任何分配还没有发生之前，当时制宪会议正在讨论这一进程。 来自拥有奴隶的大州的代表认为，他们的奴隶应该算作总人口的一部分。 可以预见，奴隶很少或没有的国家反对这一点。 最终达成的妥协允许将每个奴隶（无法投票）算作国会代表人数的五分之三。 在废除奴隶制和重建结束之后，南方的前奴隶国采取了多项措施来阻止前奴隶及其子女投票。 但是，由于这些前奴隶现在是自由人，他们被完全计入各州的国会代表中。
剥夺非裔美国人选举权的企图一直持续到1960年代的民权斗争最终产生了1965年的《投票权法》。 该法案清除了选民登记和为非裔美国人投票的最后几个障碍。 该法案通过后，许多民主党人领导了建立国会选区的指控，以增强非裔美国人选民的权力。 当时的想法是在各州内建立占多数的少数族裔选区，在这些选区中，非裔美国人占多数，从而获得了向国会派出代表的选举权。
尽管划得很奇怪的选区成功地实现了既定目标，在短短二十多年内使非裔美国人在国会的代表人数增加了近五倍，但它们使其他声称这只是旧做法的新形式，即选区划的人感到沮丧。 Gerrymandering 是操纵立法区边界，以此作为偏爱特定候选人的一种方式。 该术语将蜥蜴一词（指这些地区的奇怪形状）与马萨诸塞州州长埃尔布里奇·格里（Elbridge Gerry）的名字结合在一起，后者于1812年签署了一项旨在使他的政党受益的重新划分计划。 尽管选区划背后的道德规范值得怀疑，但这种做法是合法的，而且两个主要政党都将其用于自己的利益。 只有当政治重新划分似乎削弱了少数民族的选票时，才能根据《投票权法》对选区划的努力提出质疑（图11.4）。 在占主导地位的政党试图维持这种统治地位的州，经常采用其他形式的选区划方法。 正如我们在关于政党的章节中所看到的那样，选区划可以是一种以为特定政党创造 “安全席位” 的方式划定地区界限的策略。 在像马里兰州这样的州，这些席位对民主党人来说是安全的。 在路易斯安那州这样的州，它们是共和党人的安全席位。
种族划分和少数群体代表性的悖论
在俄亥俄州，人们像蛇一样绕过伊利湖的海岸线。 在路易斯安那州，一个人从庞恰特雷恩湖的东岸蜿蜒穿过该州的南部，穿过新奥尔良的大部分地区，然后沿着密西西比河向北到达巴吞鲁日。 在伊利诺伊州，另一条流浪线环绕着芝加哥市及其郊区，从地图上看，这条线看起来像一只试图从密歇根湖喝水的大胡子鳄的嘴巴。
这些不是地理特征或大型基础设施项目。 相反，它们是种族歧视的国会选区。 它们的奇怪形状是围绕提高少数群体选票的目标精心组织地区重组的产物。 例如，伊利诺伊州的鳄鱼嘴第四区是为了将伊利诺伊州的许多地理自治的拉丁裔团体聚集在同一个国会选区。
尽管建立占多数的少数族裔选区的战略成功地提高了少数族裔在国会的代表性，但其长期影响却暴露了一个令人不安的悖论：整个国会对少数民族特有问题的热情已经不那么热情了。 这怎么可能？ 问题在于，通过创建少数族裔选民比例很高的选区，战略家减少了其他地区的多样性。 这些地区的代表几乎没有受到考虑少数群体利益的压力。 因此，他们通常不会。 2
哪些更改可能有助于纠正此问题？ 少数民族占多数的选区不再是增加少数族裔在国会代表性的有效战略吗？ 有没有更好的方法来实现更高的少数群体代表性？
国会权力
提出和通过立法的权力是一种非常强大的权力。 但这只是国会拥有的众多资源中的一个。 总的来说，国会权力可以分为三种类型：列举、暗示和固有。 列举的权力是《宪法》中明确规定的权力。 默示权力是《宪法》中没有具体详述的权力，而是推断为实现国家政府目标所必需的权力。 而且，固有的力量虽然没有列举或暗示，但必须假定其存在是国家存在的直接结果。 在本节中，我们将了解每种类型的权力及其声称的合法性基础。 我们还将了解不同政府部门历来是如何使用以前未授予的权力的，以及国会权力最近在这一过程中受到的影响。
《美国宪法》第一条第8款详细列举了立法机构的权力。 其中包括征税和征税、宣战、筹集军队和海军、硬币、借钱、监管各州之间和与外国的贸易、建立联邦法院和破产规则、制定移民和入籍规则以及颁发专利和版权的权力。 其他权力，例如国会有权以两院三分之二的票数推翻总统否决权，在《宪法》的其他地方可以找到（在否决权推翻的情况下，第二条第7款）。 这些列举的第一个权力，即征税，很可能是国会拥有的最重要的权力。 没有它，其他大多数问题，无论是列举、暗示的还是固有的，都将在很大程度上是理论上的。 征税和征收税款的权力以及拨款权赋予了国会通常所说的 “钱包的权力”（图11.5）。 这意味着国会控制着这笔钱。
一些列举的赋予国会的权力被专门列入，以此作为对政府其他强大部门的制约。 其中包括国会提出立法的唯一权力、参议院对许多总统提名和总统签署的条约的最终决定权，以及众议院弹劾或正式指控总统或其他联邦官员不当行为的能力（这是将该人免职的第一步）办公室；第二步，即审判和免职，在美国参议院进行）。 这些权力中的每一项还赋予国会对总统及其政府的行为的监督权，即审查和监督行政部门等其他机构的权利。 国会拥有提出立法的唯一权力这一事实实际上限制了总统制定他或她有权执行的相同法律的权力。 参议院拥有最终批准许多总统候选人（包括内阁成员和司法任命）的专属权力，这迫使总统在选择政府高级官员时要考虑国会的需求和愿望。 最后，罢免由全国选出的总统绝不能轻易做到。 将这一责任交给一个由民选官员组成的大型议事机构可以确保这种责任很少发生。
尽管《宪法》概述了具体列举的权力，但国会每天采取的大多数行动实际上并未列入这份清单。 原因在于，《宪法》不仅赋予国会制定法律的权力，而且还为国会提供了关于这些法律应实现什么的总体指导。 “必要和正当的理由” 指示国会 “制定所有必要和适当的法律，以执行上述权力以及本宪法赋予美国政府或其任何部门或官员的所有其他权力。” 监管银行、规定最低工资以及允许修建和维护州际公路的法律都是可能的，因为必要和适当的条款赋予了隐含的权力。 如今，国会工作的绝大多数都与必要和适当的条款有关。
最后，国会的固有权力与列举的或默示的权力不同。 固有权力不仅在《宪法》中没有提及，而且《宪法》中甚至没有一项方便的条款来规定这些权力。 相反，如果政府要运作，它们是国会决定必须承担的权力。 普遍的假设是，这些权力被认为对任何正常运作的政府都至关重要，因此制定者认为没有必要详细说明这些权力。 这些权力包括控制国家边界的权力、扩大国家领土的权力以及保卫自己免受内部革命或政变的权力。 这些权力不是授予国会，也不是授予政府的任何其他部门，但它们之所以存在，是因为国家存在。
了解国会监管权力的局限性
国会监管各州内各种活动的隐含权力的最重要的宪法基础之一是第一条第8款中的简短条款，该条款规定国会有权 “监管与外国、几个州之间以及与印第安部落的贸易”。 几个世纪以来，最高法院对这一所谓商业条款的广义解释极大地扩大了国会的权力和影响力。
从共和国成立之初到十九世纪末，最高法院不断做出裁决，有效地扩大了国会监管州际和州内商业的权力。 3 这个成长中的国家、不断扩大的经济的需求以及技术和交通的变革促成了各州之间空间缩小的方式，都要求国会能够发挥监管机构的作用。 在20世纪30年代扩大联邦权力以应对大萧条的短时间内，法院开始对商业条款进行更狭义的解释。 但是在这段插曲之后，法院的解释朝着更广泛的方向转变。 事实证明，这种变化在20世纪60年代尤为重要，当时国会消除了南方大部分地区及其他地区的种族隔离，而在1970年代，随着联邦环境法规和计划的扎根。
但在1995年发布的美国诉洛佩兹案中，法院再次改变了方向，半个世纪以来首次以违宪超越商业条款为由推翻了一项法律。 4 五年后，法院又这样做了，使许多人相信，该国可能正在目睹国会在各州的监管权开始倒退。 2012年，当《患者保护和平价医疗法案》（也称为ACA或奥巴马医改）提交最高法院时，许多人认为法院会将其驳回。 相反，法官们采取了新颖的方法，根据国会列举的征税权而不是商业条款来维护法律。 这个决定令许多人感到震惊。 5 而且，由于没有根据商业条款维护法律，法院留下了继续对该条款进行狭义解释的可能性。
最高法院对商业条款的广义解释有什么好处？ 你认为这种解释如何影响政府各部门之间的权力平衡？ 为什么有些人担心法院对该条款的看法可能会改变？
在二十世纪，国会和总统之间的现代权力争斗真正开始了。 这场斗争出现的主要原因有两个。 首先，随着国家变得越来越大、越来越复杂，政府越来越需要维护其监管权力。 行政部门由于其等级组织结构以总统为最高层，自然被视为比繁琐的国会更平稳运行的政府机器。 这为总统在权力斗争中提供了优势，实际上也激励国会将立法机构难以执行的贸易协定和国家纪念碑指定等程序的权力下放给总统。 第二个原因与总统在外交政策领域作为总司令的权力有关。
20世纪30年代的大萧条和持续到1940年代中期的第二次世界大战的双重灾难为富兰克林·罗斯福总统提供了扩大总统权力的强大平台。 他的声望和四次当选的能力使他大大掩盖了国会。 结果，国会试图通过提出《宪法》第二十二修正案来限制总统的权力，该修正案将总统的任期限制为两个完整任期。 8 尽管这一限制很严重，但它并没有阻止总统掌握更多权力的趋势。
在第二次世界大战之后的几十年中，美国进入了冷战，与苏联的冲突似乎是无休止的，没有实际战争，因此这段时期使总统得以维护更多的权威，特别是在外交事务方面。 20 世纪 50 年代，哈里·杜鲁门总统行使了这种增强的权力，在国会未宣战的情况下派遣部队在韩国作战，从而有效地绕过了国会的列举权力（图 11.6）。 到1960年代肯尼迪政府执政时，总统已经承担了制定外交政策的几乎所有责任，实际上将国会拒之门外。
继20世纪70年代初越南和水门事件的双重丑闻之后，国会试图宣称自己是一个平等的分支机构，即使在制定外交政策方面也是如此，但未能阻止这一趋势。 战争力量决议（见外交政策章节）旨在加强国会的战争权力，但最终澄清了军事冲突前六十天的总统权力。 9/11之后的反恐战争也加强了总统的力量。 如今，总统和国会之间看似无休止的争吵提醒人们，华盛顿特区各部门之间乃至各党派之间的权力斗争仍在继续。 总统在国会授权总统的领域使用关于国内政策的行政命令和外交政策的行政协议，进一步推动了这一趋势。 在使用时，它们取代了立法和条约。 9
