3.4: 政府间关系

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 解释联邦政府间补助金是如何随着时间的推移而演变的
• 确定联邦政府间补助金的类型
• 描述联邦无资金授权的特征

国家政府实现其目标的能力往往需要州和地方政府的参与。 政府间拨款提供了积极的经济诱因，促使各州努力实现选定的国家目标。 补助金通常被比作 “胡萝卜”，因为它旨在诱使接受者做某事。 另一方面，没有资金的授权对州和地方当局施加了联邦要求。 授权通常以违规行为受到处罚的威胁为后盾，对执行成本几乎没有补偿。 因此，鉴于其强制性质，授权通常被比作 “棍子”。

补助金

早在《联邦条款》中，中央政府就使用补助金来影响州行动，当时它向各州提供土地补助。 在1800年代上半叶，土地补助是联邦政府支持各州的主要手段。 捐赠了数百万英亩的联邦土地，用于支持道路、铁路、桥梁和运河建设项目，所有这些项目都有助于组建国家交通系统，以促进移民、州际贸易、邮政服务以及军事人员和装备的流动。 全国各地的许多大学和学院，例如俄克拉荷马州立大学和拜登总统的母校特拉华大学，都是土地授予机构，因为它们的校园建在联邦政府捐赠的土地上，或者使用出售捐赠的联邦政府所担保的资金降落。 在偏僻的南方，黑地补助大学成立于 1890 年，包括佛罗里达农工大学和 Prairie View A&M 大学（德克萨斯州）。 ⁴³ 20世纪初，现金补助取代了土地补助，成为联邦政府间转让的主要形式，并已成为现代联邦制的核心部分。 ⁴⁴

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这段关于爱荷华州立大学成立的视频展示了如何发展土地补助大学以向人们提供高等教育。

联邦现金补助确实附带条件；确保公共资金用于推进国家目标的政策活动符合国家政府的利益。 类别补助金是联邦拨款，旨在限制接受者在使用资金方面的自由裁量权，并使其遵守严格的管理标准，这些标准指导项目选择、绩效和财务监督等。 这些补助金通常还需要一些对等资金的承诺。 医疗补助和食品券计划就是绝对补助的例子。 整笔拨款的联邦行政条件不那么严格，使接受者在如何使用补助金方面有更大的灵活性。 整笔拨款的例子包括《劳动力投资法》计划，该计划向州和地方机构提供资金，帮助年轻人和成年人获得能够带来更高薪酬工作的技能，以及帮助州和地方政府维护和改善高速公路的地面交通计划，桥梁、隧道、人行道和自行车道。 最后，一般收入分享的接受者在使用联邦补助金方面面临的限制最少。 从1972年到1986年取消收入分成后，超过850亿美元的联邦资金分配给了州、市、县、镇和村庄。 ⁴⁵

如图3.13所示，在1960年代和1970年代，联邦补助金的资金显著增加。 在20世纪90年代和2000年代，增长再次回升。 自20世纪90年代以来的上升趋势主要是由于向医疗补助提供的联邦补助金增加。 联邦政府资助的医疗保健计划从1990年的438亿美元跃升至2014年的3,200亿美元。 ⁴⁶ 医疗补助和儿童健康保险计划（CHIP）等健康相关补助计划占联邦补助总支出的一半以上。

图 3.13 如温度计所示，自1960年代以来，联邦政府对州和地方政府的拨款稳步增加。 饼图显示了当今联邦拨款在不同职能类别之间的分配情况。

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联邦政府使用补助金和其他工具来实现其国家政策优先事项。 请查看国家优先项目以了解更多信息。

联邦政府使用补助金和其他工具来实现其国家政策优先事项。 请查看国家优先项目以了解更多信息。

国家政府非常倾向于使用绝对补助金将资金转移到州和地方当局，因为这种补助金使他们在如何使用资金方面有更多的控制权和自由裁量权。 2014年，联邦政府发放了1,099笔补助金，其中1,078笔是绝对拨款，而只有21笔是整笔拨款。 ⁴⁷ 为了应对2001年9月11日对美国的恐怖袭击，制定了十几个与国土安全有关的新联邦补助计划，但截至2011年，只有三个是整笔拨款。

尽管有人呼吁分散公共政策，但分类补助比整笔拨款更受欢迎的原因有两个。 原因之一是，赞助这些补助金的民选官员可以因其积极成果（例如清洁河流、表现更好的学校、更健康的孩子、安全的家园）而受到赞扬，因为民选官员而不是州官员制定了导致结果的行政标准。 另一个原因是，绝对补助让联邦官员对补助计划绩效有更大的控制权。 对整笔拨款的普遍批评是，整笔拨款缺乏要求州和地方行政人员对结果负责的机制，这是奥巴马政府对社区服务整笔拨款计划的责备。 最后，一旦确定了绝对补助金，国会和联邦官僚机构的既得利益就会设法保留这些补助金。 颁布这些法律的立法者和实施这些法律的联邦机构投入了大量资金来捍卫这些法规，确保其延续。 ⁴⁸

里根的 “权力下放革命” 促使整笔拨款的数量从1981年的六个增加到1989年的十四个。 在克林顿执政期间，整笔拨款在1999年增加到24笔，在奥巴马担任总统期间增加到26笔，但到2014年，总额已降至21笔，占联邦拨款总支出的10％。 ⁴⁹ 特朗普总统提议取消其 “精简” 预算中的四笔全权整笔拨款，尽管预算没有通过。

1994年，共和党控制的国会通过了要求整笔拨款医疗补助的立法，这将限制联邦医疗补助支出。 克林顿总统否决了这项立法。 但是，国会将对有受抚养子女家庭的援助（AFDC）转换为整笔拨款的努力取得了成功。 1996年，贫困家庭临时援助（TANF）整笔拨款取代了AFDC，这标志着联邦政府首次将福利计划（保障个人获得福利的权利）转变为整笔拨款。 根据AFDC，联邦政府向各州偿还了其运行该计划的部分费用，但没有对金额设定上限。 相比之下，TANF整笔拨款的年度联邦拨款上限为164.89亿美元，每年向每个州提供一次性付款，用于管理自己的计划。

整笔拨款因其削减成本的效果而备受赞誉。 正如TANF问题所表明的那样，通过取消无上限的联邦资助，国家政府可以扭转联邦补助计划不断上涨的成本。 众议院预算委员会和众议院筹款委员会前主席保罗·瑞安（R-WI）并没有忘记这一点，他曾多次尝试将医疗补助转化为整笔拨款，但没有成功，他估计这项改革可以为联邦政府节省超过732美元十年内有十亿。 ⁵⁰

整笔拨款的另一个值得注意的特点是，随着时间的推移，其灵活性由于逐步分类而受到损害，在这个过程中，国家政府对州和地方政府提出新的管理要求或用新的分类补助取代整笔拨款。 ⁵¹ 用于限制整笔拨款方案灵活性的较常见措施包括预留（即要求将一定比例的赠款资金指定用于特定用途）和费用上限（即对其他用途的资助设定上限）。

没有资金的授权

没有资金的授权是联邦法律和法规，它们对州和地方政府施加了义务，但没有全额补偿其产生的行政费用。 自1960年代以来，联邦政府越来越多地使用授权来促进环境、民权、教育和国土安全等政策领域的国家目标。 一种授权威胁要对未能在所有计划中全面遵守的州和地方当局处以民事和刑事处罚，而另一种授权则规定，如果不遵守授权，则暂停联邦补助金。 这些类型的任务通常被称为跨部门任务。 不完全遵守交叉规定可能导致惩罚，通常包括减少或暂停联邦补助金、起诉官员、罚款或这些处罚的某种组合。 如果只有一项要求没有得到满足，州或地方政府可能根本得不到任何资金。

例如，1964年《民权法》第六章授权联邦政府扣留联邦补助金，并对实行种族歧视的州和地方官员提起诉讼。 最后，一些授权以部分抢占法规的形式出现，联邦政府制定国家监管标准，但将执法权委托给州和地方政府。 例如，《清洁空气法》制定了空气质量法规，但指示各州制定实施计划以达到此类标准（图3.14）。 ⁵²

图 3.14《清洁空气法》是没有资金的授权的一个例子。 环境保护署制定了有关空气和水质量的联邦标准，但要由每个州来实施实现这些标准的计划。

1970年代和1980年代联邦授权的广泛使用引起了州和地方当局的强烈反对，最终于1995年通过了《无资金授权改革法案》（UMRA）。 UMRA的主要目标是通过对对州和地方政府施加无资金要求的规则进行更严格的程序审查，限制国家政府使用授权。 但是，自该法案实施以来，各州和地方当局获得了有限的救济。 一项新的立法旨在进一步采用这种方法。 2015年《无资金授权和信息透明度法案》（HR 50）于2015年初在众议院获得通过，并被列入立法日历，但没有进一步采取行动。 ⁵³

授权的数量持续增加，有些任务对各州和地方当局来说代价特别高。 以2005年的《真实身份法》为例，这是一项旨在加强国土安全的联邦法律。 法律要求驾驶执照和国家颁发的身份证（DL/ID）包含标准化的反欺诈安全功能、特定数据和机器可读技术。 它还要求各州验证所有被补发的 DL/ID 的身份。 国土安全部于2013年宣布分阶段执行该法律，要求个人从2016年开始出示合规的DL/ID才能登上商业航空公司。 各州重新发放DL/ID、实施新的身份验证程序和重新设计DL/ID的成本估计为110亿美元，而联邦政府只能报销一小部分。 ⁵⁴ 遵守联邦法律对许多州来说非常繁重；自2016年以来，已经批准了许多州的延期，截至2018年12月，只有38个州完全符合Real ID的要求。 ⁵⁵ 最终，所有五十个州和哥伦比亚特区都被认证为合规。

继续使用没有资金的授权显然与新联邦制要求在实现国家目标时给予州和地方政府更大的灵活性的呼吁相矛盾。 但是，正如UMRA的糟糕记录所表明的那样，联邦政府似乎难以抗拒使用它们的诱惑。 这是因为授权允许联邦政府完成其国家优先事项，同时将大部分费用转嫁给各州，这对于试图削减联邦支出的国家立法者来说是一个特别有吸引力的策略。 ⁵⁶ 一些著名的联邦制学者使用强制联邦制一词来概括当代美国联邦制的这一方面。 ⁵⁷ 换句话说，华盛顿很可能使用授权和补助金胡萝卜来实现其国家目标。 因此，各州与联邦政府之间出现了更多的对抗性互动。

里程碑

《克莱里法案》

1990年的《克莱里法案》（正式称为《珍妮·克莱里校园安全披露政策》和《校园犯罪统计法》）要求参与联邦学生援助计划的公立和私立学院和大学披露有关校园犯罪的信息。 该法案以珍妮·克莱里（Jeanne Clery）的名字命名，她于1986年在利哈伊大学宿舍里被一名同学强奸和谋杀。

美国教育部的《克莱里法案》合规司负责执行1990年法案。 具体而言，为了保持获得联邦经济援助资金的资格并避免处罚，学院和大学必须遵守以下规定：

• 发布年度安全报告，并将其提供给当前和未来的学生和员工；
• 保留公共犯罪记录，记录校园内的每起犯罪，并可供公众查阅；
• 披露有关校园内或校园附近发生的刑事杀人、性犯罪、抢劫、严重袭击、入室盗窃、机动车辆盗窃、纵火和仇恨犯罪事件的信息；
• 就对学生和员工构成威胁的《克莱里法案》罪行发出警告；
• 制定校园社区应急响应和通知策略，每年进行测试；
• 收集火灾数据并将其报告给联邦政府，并发布年度消防安全报告；
• 制定程序，处理有关居住在校内住房的失踪学生的报告。

有关《克莱里法案》的更多信息，请参阅克莱里校园安全中心 http://clerycenter.org。

在你注册之前，你有没有知道校园的年度安全报告？ 你认为根据《克莱里法案》，有关校园安全的举报在联邦一级受到适当监管吗？ 为什么或者为什么不呢？