3.3: 美国联邦制的演变

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 描述美国联邦制是如何演变的
• 比较不同的联邦制概念

《宪法》勾勒出了一个联邦框架，旨在总体上平衡分散和集中治理的力量；它没有充实标准操作程序，准确说明各州和联邦政府如何处理所有可以想象的突发政策事件。 因此，州和国家两级官员在《宪法》的联邦设计范围内运作，有一定的回旋余地。 随着时间的推移，这导致了联邦制结构的变化，这些变化与不同的历史阶段相对应，在州和联邦权力之间取得了明显的平衡。

国家权力与国家权力之间的斗争

亚历山大·汉密尔顿在1789年至1795年期间担任乔治·华盛顿的财政部长，支持创建公开特许银行的立法努力。 对汉密尔顿来说，成立美国银行完全属于国会的职权范围，他希望该银行能够促进经济发展，印制和流通纸币，并向政府提供贷款。 尽管华盛顿国务卿托马斯·杰斐逊坚决反对汉密尔顿的计划，理由是国家政府无权制定这样的文书，但汉密尔顿还是设法说服了这位不情愿的总统签署该立法。 ²⁰

当该银行的章程于1811年到期时，杰斐逊民主党-共和党在阻止其续约方面获胜。 但是，1812年战争期间困扰政府的财政困难，加上该国金融体系的脆弱性，说服了国会和时任总统詹姆斯·麦迪逊在1816年创立了美国第二银行。 许多州拒绝了第二银行，认为国家政府侵犯了各州的宪法管辖权。

当第二银行巴尔的摩分行的代理人詹姆斯·麦卡洛克拒绝缴纳马里兰州对所有州外特许银行征收的税款时，马里兰州和国家政府之间出现了政治摊牌。 僵局引发了两个宪法问题：国会有权成立国家银行吗？ 各州是否允许对联邦财产征税？ 在麦卡洛克诉马里兰州案中，首席大法官约翰·马歇尔（图3.8）辩称，尽管宪法没有明确授权，国会也可以设立国家银行。 ²¹ 根据第一条第8款的必要和适当条款，最高法院宣称国会可以制定 “一切适当的手段” 来实现《宪法》的 “合法目的”。 换句话说，该银行是一个恰当的工具，它使中央政府能够行使其列举的多项权力，例如监管州际商业、征税和借钱。

图 3.8 亨利·英曼的肖像中显示的首席大法官约翰·马歇尔最出名的是马伯里诉麦迪逊（1803 年）中确立的司法审查原则，该原则加强了美国政府司法部门的影响力和独立性。

该裁决确立了默示权力理论，赋予国会履行其宪法责任的巨大自由裁量权来源。 在各州是否可以对联邦财产征税的问题上，最高法院还支持联邦政府。 根据第六条的至高无上条款，合法的国家法律胜过相互矛盾的州法律。 正如法院指出的那样，“联邦政府虽然权力有限，但在其行动范围内是至高无上的，根据宪法制定的联邦法律构成国家的最高法律。” 马里兰州的行动违反了国家至高无上的地位，因为 “征税的权力就是摧毁的力量”。 第二项裁决确立了国家至上原则，禁止各州干预国家政府的合法活动。

界定国家权力的范围是1824年最高法院另一项具有里程碑意义的裁决的主题。 在 Gibbons诉Ogden 案中，法院必须解释第一条第8款的商业条款；具体而言，它必须确定联邦政府是否拥有监管在纽约和新泽西之间运营的汽船许可证的唯一权力。 ²² 亚伦·奥格登已获得纽约州独家许可，可以在纽约市和新泽西州之间运营汽船渡轮，他起诉了根据联邦政府颁发的滑行许可证在同一条路线上运营渡轮的托马斯·吉本斯。 吉本斯在纽约州法院败诉并提出上诉。 首席大法官马歇尔做出了支持吉本斯的分为两部分的裁决，该裁决加强了国家政府的权力。 首先，州际商业被广泛解释为各州之间的 “商业往来”，从而允许国会监管航行。 其次，由于监管沿海商业的1793年联邦《许可法》是国会根据商业条款行使权力的宪法，因此联邦法律胜过了授予奥格登独家汽船运营许可证的纽约州许可证垄断法。 正如马歇尔指出的那样，“纽约的法案必须服从国会的法律。” ²³

许多州都反对自1700年代末以来一直在进行的权力国有化。 1798 年，约翰·亚当斯总统签署《煽动叛乱法》，将公开反对政府的言论定为犯罪，肯塔基州和弗吉尼亚州的立法机构通过了决议，宣布该法案无效，理由是他们保留了遵守国家法律的自由裁量权。 实际上，这些决议阐明了废除理论所依据的法律理由，即各州有权否决它们认为违宪的国家法律。 ²⁴

19 世纪 30 年代，安德鲁·杰克逊总统在 1828 年和 1832 年的关税法案引发了一场废除危机。 在杰克逊总统副总裁约翰·卡尔霍恩的带领下，取消者认为，对进口商品征收高关税有利于北方制造业利益，同时使南方经济处于不利地位。 南卡罗来纳州通过了《废除法令》，宣布两项关税法案均无效，并威胁要退出欧盟。 联邦政府的回应是于1833年颁布了《武力法案》，授权杰克逊总统对质疑联邦关税法的州使用武力。 军事行动的前景加上1833年《折衷关税法》（随着时间的推移降低了关税）的通过，南卡罗来纳州退缩了，结束了废除危机。

国家和州当局之间的终极对决发生在南北战争期间。 在冲突之前，在德雷德·斯科特诉桑福德案中，最高法院裁定国家政府无权在领土上禁止奴隶制。 ²⁵ 但是，1860 年亚伯拉罕·林肯总统的当选导致南方十一个州脱离美国，因为他们相信新总统将挑战奴隶制。 1863 年，林肯发布了《解放宣言》，释放了叛逆国家的所有奴隶，最初的维护联盟的冲突变成了终结奴隶制的冲突。 南方的失败在两个重要方面对各州和国家政府之间的力量平衡产生了巨大影响。 首先，联盟的胜利终结了各州脱离和挑战合法国家法律的权利。 其次，国会对重新接纳前同盟国加入联邦规定了若干条件；其中包括批准第十四和第十五修正案。 总而言之，南北战争之后，权力平衡转移到了国家政府，这一运动始于几十年前的麦卡洛克诉马里兰州（1819 年）和 Gibbons 诉 Odgen（1824）。

1819年至1860年代这段时期表明，中央政府试图在新制定的联邦设计中确立自己的作用，这反过来又常常激起各州在寻求保护自身利益时进行抵制。 除南北战争外，最高法院解决了各州与国家政府之间的权力斗争。 从历史的角度来看，在此期间引入的国家至上原则与其说是缩小了各州的宪法权威范围，不如说限制了它们对国家权力的侵犯。 ²⁶

双重联邦制

19 世纪 70 年代末开启了美国联邦制演变的新阶段。 在双重联邦制下，各州和国家政府在明确划定的管辖范围内行使专属权力。 就像蛋糕层次一样，政府级别不是相互融合的，而是明确界定的。 有两个因素促成了这种联邦制概念的出现。 首先，最高法院的几项裁决阻止了州和联邦政府试图超越其管辖范围的尝试。 其次，当时流行的经济哲学厌恶政府干预工业发展进程。

工业化改变了美国的社会经济格局。 其不利影响之一是市场力量的集中。 由于没有国家监管监督来确保市场行为的公平性，一些行业出现了实力雄厚企业之间的串通行为。 ²⁷ 为了遏制铁路行业普遍存在的反竞争行为，国会于1887年通过了《州际商业法》，该法设立了州际商务委员会。 三年后，1890年的《谢尔曼反垄断法》扩大了国家监管能力，该法案将垄断或企图垄断和密谋限制商业定为非法（图3.9）。 在工业资本主义的早期阶段，联邦法规主要侧重于促进市场竞争，而不是解决市场运作造成的社会混乱，政府在20世纪30年代开始解决这个问题。 ²⁸

图 3.9 Puck 是一本于 1871 年至 1918 年出版的幽默杂志，它讽刺了当今的政治问题，例如联邦政府试图监管商业和防止垄断。 “'你会走进我的客厅吗？' 乌多·开普勒（Udo Keppler）的《蜘蛛对飞说》（a）描绘了一只标有 “州际商务委员会” 的蜘蛛在标有 “法律” 的网中捕捉一只大型苍蝇，而 “瘟疫拿走了！ 为什么我击中它时它不保持向下？” (b) 同样由开普勒绘制，显示威廉·霍华德·塔夫脱总统及其司法部长乔治 ·W· 威克舍姆试图用一根标有 “谢尔曼法” 的棍子击败 “大富翁” 屈服。

新的联邦监管制度在成立之初就受到了法律上的打击。 1895年，在美国诉E.C. Knigh t案中，最高法院裁定国家政府没有监管制造业的权力。 ²⁹ 该案发生在政府利用《谢尔曼法案》规定的监管权力，试图推翻美国糖业对四家糖业精炼厂的收购，这将使该公司在该行业占据主导地位。 法院区分各州之间的商业和商品生产，辩称国家政府的监管机构仅适用于商业活动。 法院辩称，如果制造业活动属于《宪法》商业条款的管辖范围，那么 “留给国家控制的商业活动相对较少”。

在1800年代后期，一些州试图规范工作条件。 例如，纽约州于 1897 年通过了《面包店法案》，该法案禁止面包店员工每周工作超过 60 个小时。 在洛赫纳诉纽约案中，最高法院裁定这项限制工作时间的州法规违宪，理由是它违反了第十四修正案的正当程序条款。 ³⁰ 换句话说, 法院断言, 买卖劳动力的权利是受 “宪法” 保障的 “个人自由”. 联邦政府也讨论了工作条件问题，但该案的结果与洛赫纳案的结果相同。 ³¹

合作联邦制

1930年代的大萧条带来了该国从未见过的经济困难（图3.10）。 1929年至1933年间，全国失业率达到25％，工业产出下降了一半，股票市场资产损失了一半以上，数千家银行倒闭，国内生产总值萎缩了四分之一。 ³². 鉴于经济萧条的严重性，国家政府面临着与各州协调强有力的国家应对措施的压力。

图 3.10 1931 年大萧条期间，芝加哥汤厨房外面的一条线。 上面的标语写着 “为失业者提供免费汤、咖啡和甜甜圈”。

合作联邦制是出于必要而诞生的，一直持续到二十世纪，因为国家和州政府都认为合作联邦制是有益的。 在这种模式下，两级政府协调行动以解决国家问题，例如大萧条和随后几十年的民权斗争。 与双重联邦制形成鲜明对比的是，它侵蚀了各州和国家政府之间的管辖界限，导致层次混合，就像大理石蛋糕一样。 合作联邦制时代促使国家权力逐渐侵入各州的管辖范围，并扩大了国家政府在并行政策领域的权力。 ³³

富兰克林·罗斯福总统作为应对大萧条的手段而提出的新政计划与20世纪30年代最高法院法官的双重联邦制思维方式背道而驰。 法院推翻了新政的关键支柱——例如《国家工业复苏法》和《农业调整法》——理由是联邦政府正在处理属于各州职权范围的事务。 法院的阻挠立场激怒了罗斯福，促使他在1937年提出了一项法庭打包计划，该计划将为每位70岁以上的法官增加一名新法官，从而允许总统最多作出六次新任命。 在国会对该提案采取行动之前，随着首席大法官查尔斯·埃文斯·休斯和大法官欧文·罗伯茨改变了对联邦制的看法，最高法院开始倾向于支持新政。 ³⁴

例如，在国家劳动关系委员会（NLRB）诉琼斯和劳克林·斯蒂尔（Laughlin Steel）³⁵ 案中，最高法院裁定1935年《国家劳动关系法》符合宪法，声称国会可以利用商业条款规定的权力来监管这两种制造业活动和劳资管理关系。 新政改变了美国人与国家政府的关系。 在大萧条之前，政府几乎没有提供经济援助、社会福利和经济权利。 新政后，它提供了养老金（社会保障）、失业保险、农业补贴、工作场所组织保护以及罗斯福执政期间创建的各种其他公共服务。

1960年代，林登·约翰逊总统的政府进一步扩大了国家政府在社会中的作用。 制定了医疗补助（为穷人提供医疗援助）、Medicare（为老年人和残疾人提供健康保险）和学校营养计划。 制定了《中小学教育法》（1965 年）、《高等教育法》（1965 年）和 Head Start 学前教育计划（1965 年），旨在扩大教育机会和平等（图 3.11）。 《清洁空气法》（1965 年）、《公路安全法》（1966 年）和《公平包装和标签法》（1966 年）促进了环境和消费者保护。 最后，通过了促进城市更新、公共住房开发和负担得起的住房的法律。 除了这些大社会计划外，《民权法》（1964）和《投票权法》（1965 年）为联邦政府提供了在全国范围内促进民权平等的有效工具。

图 3.11 1966 年 3 月 19 日，第一夫人伯德·约翰逊夫人向在华盛顿特区肯珀学校就读 Head Start (a) 的学生朗读。 2015 年 1 月 22 日，奥巴马总统参观了堪萨斯州劳伦斯的 Head Start 教室（b）。

尽管合作联邦制时代见证了联邦在并行和州政策领域的权力不断扩大，但这也是华盛顿各州与联邦政府之间不断深化协调的时代。 最清楚的莫过于新政和大社会时代制定的社会福利和社会保险计划，其中大部分由州和联邦当局共同管理，由共同资助。 1935年《社会保障法》为国家管理的老年人、残疾人、受抚养母亲和儿童计划设立了联邦补贴，赋予州和地方官员在资格和福利水平方面的广泛自由裁量权。 同样由《社会保障法》制定的失业保险计划要求各州提供失业救济金，但它允许各州有很大的自由来决定为该计划提供资金而对企业征收的税收水平以及失业救济金的期限和替代率。 类似的多级分工管理医疗补助和儿童健康保险。 ³⁶

因此，合作联邦制时代为美国的联邦制留下了两个持久的特征。 首先，政治国有化是联邦立法行动主义的结果，其目的是解决市场效率低下、社会和政治不平等以及贫困等国家问题。 国有化进程扩大了联邦行政机构的规模，增加了联邦拨款流向州和地方当局，这有助于抵消维持一系列新政和大社会时代计划的财务成本。 第二个持久的属性是各州和地方当局在实施联邦社会福利计划时具有灵活性。 但是，管理灵活性的一个后果是，它导致了各州在福利和保险水平上的差异。 ³⁷

新联邦制

在理查德·尼克松总统（1969-1974 年）和罗纳德·里根总统（1981-1989）执政期间，有人试图扭转国有化进程，也就是说，恢复各州在联邦政府过去进入的政策领域中的突出地位。 新联邦制的前提是政策的权力下放可以提高行政效率，减少总体公共开支，改善政策成果。 在尼克松执政期间，制定了一般收益分享计划，将资金分配给州和地方政府，对资金使用方式的限制最小。 罗纳德·里根的当选预示着美国联邦制 “权力下放革命” 的到来，在这场革命中，总统承诺根据宪法将权力交还给各州。 在1981年的《综合预算调节法》中，国会领导人和里根总统合并了许多与社会福利有关的联邦补助计划，并重新制定了这些计划，以便让州和地方行政人员在使用联邦资金方面有更大的自由裁量权。 ³⁸

但是，里根在推动新联邦制方面的往绩并不一致。 部分原因是总统的权力下放议程遭到了国会民主党人、温和的共和党人和利益集团的反对，使他无法在这方面取得进一步进展。 例如，他将对有受抚养子女家庭的援助（一项新政时代的计划）和食品券（大社会时代的计划）完全下放给各州的努力遭到了国会议员的拒绝，他们担心各州会为这两个计划提供资金不足，也遭到了全国州长协会成员的拒绝，他认为该提案对各州来说代价太高。 里根于1986年终止了一般收益分成。 ³⁹

最高法院的几项裁决还通过限制国家政府的权力范围，特别是商业条款规定的权力范围，促进了新的联邦制。 例如，在美国诉洛佩兹案中，法院推翻了1990年禁止在校区持枪的《无枪校区法》。 ⁴⁰ 它辩称，有关法规并没有 “对州际商业产生实质性影响”。 该裁决结束了将近六十年的时期，在这段时间里，法院对商业条款采用了广义的解释，到1960年代，该条款允许其监管许多当地商业活动。 ⁴¹

但是，许多人会说，自9/11袭击以来的几年里，钟摆已经转向了中央联邦权力的方向。 国土安全部的成立将华盛顿的灾难响应权力联邦化，而运输安全管理局则是为了实现机场安全联邦化而成立的。 还以 “基于信仰的倡议” 和 “不让孩子掉队”（在乔治 ·W· 布什执政期间）和《平价医疗法案》（巴拉克·奥巴马执政期间）的形式执行了广泛的新联邦政策和法令。

寻找中间立场

合作联邦制与新联邦制

莫顿·格罗津斯（Morton Grodzins）在20世纪50年代以芝加哥大学政治学教授的身份研究美国联邦制的演变时创造了 “大理石蛋糕联邦制” 一词。 在此之前，大多数学者都将联邦制视为夹心蛋糕，但根据格罗津斯的说法，20世纪30年代迎来了 “大理石蛋糕联邦制”（图3.12）：“美国的政府形式常常以三层蛋糕为象征，但错误地是错误的。 更准确的图像是彩虹或大理石蛋糕，其特点是不同颜色的食材密不可分地混合在一起，颜色以垂直和对角线形式出现，还有意想不到的旋转。 由于大理石蛋糕中的颜色混合在一起，因此在美国联邦制度中，功能混杂在一起。” ⁴²

图 3.12 莫顿·格罗津斯在 20 世纪 50 年代创造了 “大理石蛋糕联邦制” 一词来解释美国联邦制的演变。

合作联邦制有几个优点：

• 由于州和地方政府的财政能力各不相同，因此国家政府必须参与教育、卫生和社会福利等州活动，以确保在向富裕和较穷州的公民提供公共服务方面实现一定程度的统一。
• 集体行动问题通过要求州和地方当局达到最低联邦标准（例如最低工资和空气质量）来解决，它使州和地方当局不愿提高监管标准，因为担心他们会像其他人降低监管标准一样处于不利地位。
• 联邦援助对于确保产生积极外部因素的州和地方计划得以维持是必要的。 例如，一个州的环境法规对其居民施加了更高的燃油价格，但它们产生的更清洁空气的外部效应使邻国受益。 如果没有联邦政府的支持，该州和其他类似州将为此类计划提供资金不足。

新联邦制也有优势：

• 由于各州之间的差异，联邦法律的 “一刀切” 特征并不理想。 权力下放适应了各州之间存在的多样性。
• 由于与公民的距离更近，州和地方当局在辨别公众需求方面比联邦机构更胜一筹。
• 随着各州相互竞争以最大限度地降低管理成本和最大化政策产出，分散的联邦制促进了创新政策思想的市场。

你认为哪种联邦制模式最适合美国？ 为什么？

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专门研究联邦制实践和理论研究的主要国际期刊名为《Publius：联邦主义杂志》。 找出它的名字来自哪里。