3.2: 权力分工

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 解释联邦制的概念
• 讨论联邦制的宪法逻辑
• 确定联邦、州和地方政府的权力和责任

现代民主国家以两种一般方式划分政府权力；有些国家，例如美国，使用两种结构的组合。 第一种也是更常见的机制由政府的三个部门——立法、行政和司法——共享权力。 第二种是联邦制，它在两级政府之间分配权力：国家和国家以下各级。 在美国，“联邦政府” 一词是指国家一级的政府，而 “州” 一词是指国家以下各级的政府。

联邦制的定义和对比

联邦制是一种制度安排，它创建了两个相对自治的各级政府，每个级别都有能力在国家宪法赋予的权力下直接代表人民行事。 ¹ 尽管当今的联邦制度在设计上各不相同，但美国和包括德国和墨西哥在内的世界其他联邦制度有五个共同的结构特征。

首先，所有联邦制度都建立两级政府，两级均由人民选举产生，每级分配不同的职能。 国家政府负责处理影响整个国家的事务，例如，保卫国家免受外国威胁和促进国民经济繁荣。 国家以下各级政府或州政府负责其区域内的事务，包括通过管理教育、医疗保健、公共安全和其他公共服务来确保人民的福祉。 顾名思义，这样的制度需要不同级别的政府合作，因为每个级别的机构形成了一个互动网络。 在美国联邦制度中，所有国家事务都由联邦政府处理，联邦政府由总统和国会议员领导，他们均由全国选民选举产生。 国家以下各级的所有事务均由五十个州负责，每个州由选举产生的州长和立法机构领导。 因此，联邦和州政府之间存在职能分离，选民选择各级领导人。 ²

所有联邦制度的第二个共同特点是国家成文宪法，未经国家以下各级政府的实质性同意，不得对其进行修改。 在美国联邦制度中，自宪法通过以来增加的27项修正案是艰苦过程的结果，需要国会两院三分之二和四分之三的州批准。 这种绝大多数要求的主要优势在于，除非得到国会内部和各州的广泛支持，否则不可能对宪法进行任何修改。 潜在的缺点是，许多国家修正案——例如旨在保障不分性别平等权利的《平等权利修正案》（ERA）——都失败了，因为它们无法获得国会议员的充分同意，或者就ERA而言，无法获得各州的充分同意。 随着第三十八个州（弗吉尼亚州）正式投票批准该修正案，ERA似乎在2020年获得了新的活力。 尽管该修正案最初的批准截止日期是1982年，但美国众议院已经通过了延长最后期限的立法；但是，参议院尚未采取该措施。 ³

第三，实行联邦制的国家的宪法将立法、司法和行政权力正式分配给两级政府，以确保两级之间有一定程度的自主权。 根据美国宪法，总统行使行政权力，国会行使立法权，联邦法院（例如美国地方法院、上诉法院和最高法院）行使司法权。 在五十个州中，每个州都有州长行使行政权力，州议会制定法律，州级法院（例如初审法院、中级上诉法院和最高法院）拥有司法权。

尽管各级政府在某种程度上相互独立，但它们之间发生了大量的互动。 事实上，联邦和州政府实现其目标的能力往往取决于其他各级政府的合作。 例如，联邦政府确保国土安全的努力得到了在地方和州两级工作的执法人员的参与的支持。 另一方面，联邦政府的财政援助增强了各州为其居民提供公共教育和医疗保健的能力。

全世界联邦制的另一个共同特征是，国家法院通常解决各级和政府部门之间的争端。 在美国，各州与联邦政府之间的冲突由联邦法院裁决，美国最高法院是最终仲裁者。 解决此类争端可以保持一级政府的自主权，最近最高法院裁定各州不能干预联邦政府与移民有关的行动就说明了这一点。 ⁴ 在其他情况下，最高法院的裁决可能会削弱这种自主权，1940年代在美国诉Wrightwood Dairy Co.案中就证明了这一点。 ，法院允许联邦政府监管各州内部发生的商业活动，这项职能以前完全由各州负责。 ⁵

最后，国家以下各级政府总是在国家立法机构的上院有代表，这使得区域利益能够影响国家立法。 ⁶ 在美国联邦制度中，美国参议院代表五十个州，作为一个地区机构运作：每个州选举两名参议员，以确保无论各州人口差异如何，均等代表性。 因此，联邦法律在一定程度上是由州利益决定的，参议员将其传达给联邦决策过程。

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美国的政府设计不寻常；大多数国家没有联邦结构。 除了美国，还有多少其他国家有联邦制？

权力分工也可以通过单一结构或联盟来实现（图 3.2）。 与联邦制相反，统一制度使国家以下各级政府依赖国家政府，而国家政府集中了重要的权力。 在20世纪90年代末之前，英国的统一制度是中央集权的，以至于国家政府掌握了最重要的权力杠杆。 从那时起，通过权力下放过程逐渐分散了权力，从而在苏格兰、威尔士和北爱尔兰成立了地区政府，并将具体责任下放给他们。 其他实行统一制度的民主国家，如法国、日本和瑞典，也走了类似的权力下放之路。

图 3.2 有三种一般的政府体系：单一制、联邦和联邦，每种制度的权力分配方式都不一样。

在联邦中，权力是分散的，中央政府的行动能力取决于国家以下各级政府的同意。 根据《联邦条款》（美国第一部宪法），各州是主权和强大的，而国家政府则是从属和软弱的。 由于各州不愿放弃任何权力，面对诸如偿还战争债务、结束各州之间的商业纠纷、与其他国家谈判贸易协定以及应对席卷美国的民众起义等挑战，中央政府缺乏权力国家。 正如美国在联邦问题上的简短经验清楚表明的那样，这种政府制度的主要缺点是它以牺牲有效的国家治理为代价最大限度地实现了地区自治。

联邦制与宪法

《宪法》包含几项指导美国联邦制运作的条款。 有些规定了国家和国家权力的范围，而另一些则对其进行了限制。 其余条款决定了各州之间以及各州与联邦政府之间的关系。

列举的国家立法机构的权力见第一条第8节。 这些权力界定了联邦政府拥有权力的司法界限。 为了避免重演《联邦条款》中困扰这个年轻国家的问题，《宪法》的制定者赋予了国会特定的权力，以确保其对国家和外交事务的权威。 例如，为了给民众提供普遍福利，它可以征税、借钱、监管州际和对外贸易，以及保护财产权。 为了提供人民的共同防御，联邦政府可以筹集和支持军队并宣战。 此外，政府在创造金钱、入籍、邮政服务和其他责任方面的权力促进了国家一体化和团结。

第一条第8款的最后一款通常被称为弹性条款或必要和正当理由，它使国会 “制定履行其宪法职责所必需和适当的所有法律”。 虽然列举的权力定义了国家政府拥有权力的政策领域，但弹性条款允许它为履行这些责任创造法律手段。 但是，该条款的无限期解释使国家政府能够将其权力扩展到宪法规定的范围之外，这一事态发展也是出于对商业条款的广泛解释，该条款授权联邦政府进行监管州际经济交易。

州政府的权力从未在最初的《宪法》中列出。 制定者的共识是，各州将保留《宪法》未禁止或授予国家政府的任何权力。 ⁷ 但是，到了批准《宪法》的时候，一些州要求增加一项修正案，明确规定各州的保留权力。 这些反联邦主义者寻求的是进一步保证国家政府直接代表人民行事的能力将受到限制，前十项修正案（人权法案）对此做出了规定。 第十修正案确认了各州的保留权力：“《宪法》没有授予美国或宪法禁止给各州的权力分别保留给各州或人民。” 事实上，州宪法有权利法案，第一届国会将其用作宪法前十项修正案的来源。

但是，一些州的保留权力不再完全属于州域。 例如，自1940年代以来，联邦政府还参与管理州居民的健康、安全、收入保障、教育和福利。 由于对商业条款的广泛解释，州内和州际商业之间的界限已变得无法定义。 权力共享和重叠已成为当代美国联邦制不可分割的一部分。 这些并行权力包括征税、借款、制定和执行法律到建立法院系统（图3.3）。 ⁸

图 3.3 宪法权力和责任由美国联邦和州政府分配。 两级政府还共享并行权力。

第一条第9节和第10节以及几项宪法修正案规定了对联邦和州权力的限制。 第9条对国家政府规定的最重要的限制是防止导致剥夺人身自由的措施。 具体而言，政府不能暂停人身保护令，人身保护令允许被拘留者向法官请愿，以确定该人的拘留是否合法；通过追求者法案，即未经审判宣布某人有罪的立法行动；也不能颁布事后法律追溯性地将某项行为定为犯罪。 《人权法案》确认并扩大了这些宪法限制，确保政府不会侵犯个人自由。

各州也受到《宪法》的限制。 第一条第10款禁止各州与其他国家签订条约、制造货币和对进出口征税。 与联邦政府一样，各州不能通过暂停人身保护令、通过追求者法案或事后颁布法律来侵犯个人自由。 此外，1868年批准的《第十四修正案》禁止各州剥夺公民根据《宪法》、正当法律程序或法律平等保护所享有的权利。 最后，三项民权修正案——第十五、十九和二十六修正案——阻止各州和联邦政府基于种族、性别和年龄剥夺公民的投票权。 这个话题仍然存在争议，因为各州并不总是确保平等保护。

《宪法》第六条中的至高无上条款宣布《宪法》和联邦法律是国家的最高法律，从而规范了联邦和州政府之间的关系。 这意味着，如果州法律与被认定属于国家政府宪法权限的联邦法律相冲突，则以联邦法律为准。 至高无上条款的目的不是让各州从属于联邦政府；相反，它申明一套法律对国家具有约束力。 事实上，所有国家和州政府官员无论担任什么职务，都有义务宣誓维护《宪法》。 然而，执法并不总是那么简单。 就联邦政府定义为非法的大麻使用而言，有二十三个州和哥伦比亚特区制定了医用大麻法，其他州已将其娱乐用途合法化，四个州已将其完全合法化。 如果联邦政府愿意，可以在这方面采取行动。 例如，除了合法化问题外，还有如何处理来自大麻销售的资金的问题，国家政府将其指定为毒品资金，并根据有关其在银行存款的法律进行监管。

各种宪法条款规定了国与国之间的关系。 第四条第1款被称为完全信任和信贷条款或礼让条款，要求各州接受其他州的法院裁决、公共行为和合同。 因此，在一个州签发的收养证或驾驶执照在任何其他州都有效。 近几十年来，婚姻平等运动对充分信仰和信贷条款进行了考验。 鉴于 Baehr诉Lewin 案，夏威夷最高法院在1993年的一项裁决中宣称该州禁止同性婚姻的规定违宪，许多州开始担心它们将被要求承认这些结婚证书。 ⁹ 为了解决这一问题，国会于1996年通过并由克林顿总统签署了《婚姻辩护法》（DOMA）。 法律宣布，“任何州（或美国境内的其他政治分支机构）都不需要承认同性之间的婚姻，即使婚姻是在另一个州缔结或承认的。” 该法律还禁止向同性伴侣提供联邦福利。

DOMA 显然把这个话题当作国家事务。 它代表了各州的选择，这导致许多州开始讨论婚姻平等的政策问题。 数十个州考虑了关于这个问题的立法和投票倡议。 在美国最高法院在美国诉温莎案中驳回了DOMA中宣布联邦福利为非法的部分后，联邦法院热情地审理了这个问题。 ¹⁰ 此举之后，联邦法院作出了40多项裁决，维护了特定州的婚姻平等。 2014年，最高法院决定不审理来自各州的几起关键案件上诉，所有这些上诉都是由反对婚姻平等的人提起的，他们在联邦法院败诉。 不审理这些案件的结果是，四个州的联邦法院裁决得到确认，再加上位于同一联邦巡回区的其他州，允许同性婚姻的州总数达到三十个。 ¹¹ 然后，在2015年，当最高法院根据第十四修正案明确确定了宪法规定的婚姻权时，Obergefell诉霍奇斯案产生了全面的影响。 ¹²

第四条的特权和豁免条款规定，禁止各州歧视州外居民，剥夺他们诉诸法院、法律保护、财产权和旅行权等保障。 该条款并未被解释为意味着国家对待居民和非居民的方式没有任何区别。 例如，个人不能在他们不居住的州投票，州外居民在州立大学的学费更高，在某些情况下，最近成为州居民的个人必须等待一段时间才有资格获得社会福利福利。 另一项宪法条款禁止各州对其他州生产的商品实行贸易限制。 但是，只要国有商品按相同水平征税，州就可以对在其境内销售的州外商品征税。

财务分配

联邦、州和地方政府依靠不同的收入来源为其年度支出提供资金。 2014年，联邦政府的总收入（或收入）达到3.2万亿美元，各州达到1.7万亿美元，地方政府的总收入（或收入）达到1.2万亿美元。 ¹³ 自1900年代初以来，有两项重要的事态发展从根本上改变了收入的分配。 首先，1913年第十六修正案的批准授权国会征收所得税，而不按人口在各州之间进行分配，这是第一条第9款对国家政府施加的繁琐规定。 ¹⁴ 随着这一变化，联邦政府筹集收入的能力显著提高，其支出能力也大大提高。

第二项发展规范了联邦拨款，即向州和地方政府转移联邦资金。 这些无需偿还的转移支付旨在支持受援国政府的活动，同时也鼓励它们追求本来可能无法实现的联邦政策目标。 联邦政府消费能力的扩大使其能够将更多的补助金转移到较低的政府级别，这在政府总收入中所占的份额越来越大。 ¹⁵

联邦、州和地方政府的收入来源详见图 3.4。 尽管数据反映了2013年的结果，但我们在图中看到的模式让我们很好地了解了近年来政府如何为其活动提供资金。 对于联邦政府而言，2013年收入的47％来自个人所得税，34％来自工资税，后者结合了社会保障税和医疗保险税。

图 3.4 如这些图表所示，联邦、州和地方政府从不同的来源筹集收入。

对于州政府而言，50％的收入来自税收，而30％来自联邦补助金。 销售税（包括购买的食品、服装、酒精、娱乐、保险、汽车燃料、烟草制品和公用事业税）约占总税收收入的47％，个人所得税约占35％。 来自服务费（例如公立大学的学费收入和医院相关服务的费用）的收入占11％。

各州的税收结构各不相同。 阿拉斯加、佛罗里达、内华达、南达科他州、德克萨斯州、华盛顿州和怀俄明州没有个人所得税。 图3.5说明了另一个区别：南达科他州和西弗吉尼亚州的燃油税占总税收收入的百分比远高于阿拉斯加和夏威夷。 但是，在2007年至2014年期间，大多数州在防止燃油税占其总税收收入的份额受到侵蚀方面几乎没有采取任何行动（请注意，对于许多州来说，2014年的深蓝点位于2007年的浅蓝色数字的左边）。 燃油税收入通常用于为州道交通项目提供资金，尽管一些州确实将其用于资助非交通项目。

图 3.5 燃油税占税收收入的百分比在各州之间差异很大。

2013年地方政府最重要的收入来源是税收、联邦和州补助金以及服务费。 对于地方政府来说，财产税，即对住宅和商业房地产的征税，是最重要的税收来源，约占总额的74％。 联邦和州补助金占地方政府收入的37％。 国家补助金占地方补助总额的87％。 医院相关服务、污水和固体废物管理、公共城市大学学费和机场服务费用是地方政府一般收入的重要来源。

政府间补助金是州和地方政府的重要收入来源。 在经济形势好的时候，这些补助金可以帮助州、市、市和乡镇履行其日常职能。 但是，在经济困难时期，例如2007-2009年的大萧条，随着州和地方政府的收入流枯竭，政府间转移支付提供了急需的财政救济。 在大萧条期间，由于商业活动放缓，消费者支出下降以及裁员或工作时间缩短导致家庭收入减少，税收收入下降。 为了抵消经济衰退对各州和地方政府的负面影响，在此期间，联邦补助金增加了约33％。 ¹⁶

2020-2021 年的 COVID-19 疫情引发了美国各级政府的大规模活动和协调，希望战胜这种致命病毒，这种病毒使医院不堪重负，导致全国近 60 万人死亡，州和地方政府流血工作。 联邦政府向各州提供的资金超过了大萧条期间提供的水平。 国会通过并由拜登总统签署的1.9万亿美元的《美国救援计划法案》包括对州、地方和部落政府的3500亿美元直接援助。 ¹⁷ 此外，在疫情的早期，特朗普总统签署的《CARES法案》设立了1500亿美元的冠状病毒救济基金，以援助这些政府。 在这两个一揽子计划之外，还有许多其他联邦资金流动，包括对疫苗接种和在全国范围内推广疫苗的支持。 ¹⁸

我们的税款产生的收入、我们为使用公共服务和获得许可证而支付的费用以及来自其他来源的资金如何被各级政府使用？ 深入了解这个与联邦政府有关的问题的良好起点是《宪法》第一条第8款。 例如，回想一下，《宪法》赋予联邦政府各种权力，使其能够影响整个国家。 看一下2019年的联邦预算（图3.6）可以看出，最大的三个支出类别是社会保障（占总预算的24％）；医疗保险、医疗补助、儿童健康保险计划和《平价医疗法案》下的市场补贴（24％）；以及国防和国际安全援助（18%）。 其余部分分为安全网计划（11％），包括所得税抵免和儿童税收抵免、失业保险、食品券和其他低收入援助计划；联邦债务利息（7％）；联邦退休人员和退伍军人福利（8％）；和交通基础设施（3％）。 ¹⁹ 从2019年联邦预算中可以明显看出，为一般福利和国防提供资金消耗了政府的大部分资源——不仅是收入，还包括其行政能力和劳动力。

图 3.6 大约三分之二的联邦预算仅用于三个类别：社会保障、医疗保健和健康保险计划以及国防。

图 3.7 比较了地方和州政府最近的支出活动。 教育支出构成两者的主要类别。 但是，尽管各州在大学教育上的支出比地方政府多，但地方政府在小学和中学教育上的支出甚至更多。 尽管如此，在全国范围内，国家对公立高等教育的资助占大学收入的百分比有所下降；这主要是因为随着互联网商务的增加，各州征收的销售税金额减少了。 地方政府为警务、消防、住房和社区发展以及水、污水和电力等公用事业拨出更多资金。 尽管州政府为医疗保健、收入补助和高速公路等公共福利项目分配的资金相对较多，但地方和州政府在司法和法律服务以及惩教服务上的支出大致相似。

图 3.7 该清单包括州和地方政府的一些最大支出项目。