2.4：《宪法》的发展

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 查明在起草《宪法》时存在的冲突和达成的妥协
• 总结《宪法》规定的美国政府结构的核心特征

1786年，弗吉尼亚州和马里兰州邀请了来自其他11个州的代表在马里兰州的安纳波利斯举行会议，目的是修订《联邦条款》。 但是，只有五个州派出了代表。 由于所有十三个州都必须同意对条款进行任何修改，安纳波利斯会议无法实现其目标。 其中两名代表，亚历山大·汉密尔顿和詹姆斯·麦迪逊，要求所有州派代表参加次年在费城举行的会议，再次尝试修改《联邦条款》。 除罗德岛州外，所有州都选择了派代表参加会议，总共有70名男性，但许多人没有参加。 没有出席的人中有约翰·亚当斯和托马斯·杰斐逊，他们都在海外以外交官的身份代表该国。 由于事实证明联邦条款的缺陷无法克服，1787年在费城举行的大会决定组建一个全新的政府。

争论要点

1787 年 5 月，55 名代表抵达费城，参加后来被称为制宪会议的会议。 许多人想加强国家政府的作用和权威，但害怕创建一个过于强大的中央政府。 他们希望维护国家自主权，尽管程度不会妨碍各州共同合作或使它们完全独立于国家政府的意愿。 在努力保护个人权利免遭政府滥用的同时，他们希望建立一个面对个人自由的要求不会让步对法律和秩序的担忧的社会。 他们希望赋予所有自由人政治权利，但也害怕暴民统治，许多人认为，如果谢伊的叛乱成功，暴民统治本来是结果。 来自小州的代表不希望他们的利益被弗吉尼亚州等人口较多的州的代表团抛在一边。 每个人都担心奴隶制。 来自南部各州的代表担心，来自已经或正在废除该机构的各州的代表可能会试图取缔该机构。 那些赞成一个不受奴隶制影响的国家的人担心南方人可能会试图使其成为美国社会的永久组成部分。 所有人都能达成共识的唯一决定是选举前大陆军司令、美国独立战争英雄乔治·华盛顿为大会主席。

代表权问题：小国与大国

代表之间首先要明确的区别之一是来自纽约州和弗吉尼亚州等大州的代表与代表特拉华州等小州的代表之间的区别。 在讨论新宪法规定的政府结构时，弗吉尼亚州的代表呼吁成立由两院组成的两院制立法机构。 一个州在两院中的代表人数将以该州的人口为基础。 在每个州，下议院的代表将由民众投票选出。 然后，这些代表将从州立法机构提出的候选人中选出本州在上议院的代表。 一旦议员在立法机构的任期结束，该代表要等到一段未确定的时间之后才能连选连任。

来自小州的代表反对这项弗吉尼亚计划。 另一项提案，即《新泽西计划》，要求建立一个由一院制组成的一院制立法机构，每个州都有一票。 因此，较小的州在国家立法机构中将拥有与大州相同的权力。 但是，较大的州认为，由于它们有更多的居民，因此应该分配更多的立法者来代表他们的利益（图2.7）。

图 2.7《弗吉尼亚计划》要求成立两院制立法机关。 两院的代表权将以人口为基础。 一个州在一院中的代表将由该州的选民选举产生。 然后，这些代表将从州立法机构选出的候选人中任命第二院的代表。 新泽西计划赞成维持一院制国会，每个州都有平等的代表权。

奴隶制与自由

另一个根本的分裂将各州分开。 革命之后，一些北方州要么废除了奴隶制，要么制定了逐步解放奴隶的计划。 例如，宾夕法尼亚州在1780年通过了《逐步废除奴隶制法案》。 该法律通过后在该州出生的所有被奴役母亲的人都将成为契约仆人，在28岁时获释。 1783 年，马萨诸塞州释放了该州内所有被奴役的人。 许多美国人认为奴隶制与《独立宣言》中所述的理想背道而驰。 其他人则认为这与基督教的教义不一致。 一些人担心，如果奴隶数量和美国白人对他们的依赖增加，该国白人的安全就会受到威胁。 尽管一些南方人也有类似的观点，但南部各州都没有废除奴隶制，也没有一个州希望宪法干涉该制度。 除了支持南方的农业外，奴隶还可以被当作财产征税，并算作人口，以供州在政府中有代表。

联邦至高无上与州主权

也许各州之间最大的分歧分裂了那些赞成强大的国家政府的人和赞成限制其权力并允许各州在大多数问题上自治的人。 一个强大的中央政府的支持者认为，这是新国家的生存和有效运作所必需的。 如果没有维持和指挥军队和海军的权力，在欧洲列强仍然在北美保持着强大的帝国的时候，这个国家就无法自卫。 如果没有征税和监管贸易的权力，政府就没有足够的资金来维持国家防务、保护美国农民和制造商免受外国竞争、建立州际商业和通信所需的基础设施、维持外国大使馆或向联邦政府支付工资法官和其他政府官员. 此外，如果联邦政府缺乏为偿还债务而征税的能力，其他国家将不愿向美国贷款。 除了赋予人口众多的州更多权力外，弗吉尼亚计划还支持建立一个强大的国家政府，该政府将在许多领域为各州立法，并有权否决州议会通过的法律。

但是，其他人担心，一个强大的国家政府可能会变得过于强大，并利用其权威压迫公民，剥夺他们的权利。 他们主张中央政府拥有足够的保卫国家的权力，但坚持将其他权力留给各州，据信各州能够更好地理解和保护其居民的需求和利益。 这些代表批准了《新泽西计划》的方针，该计划保留了《联邦条款》下存在的一院制国会。 它赋予国家政府额外的权力，例如监管州际和对外贸易的权力，以及迫使各州遵守国会通过的法律的权力。 但是，各州仍然保留了很多权力，包括对国家政府的权力。 例如，未经各州同意，国会不能征税。 此外，如果州长提出要求，国会可以罢免国会任命的国家首席执行官。

个人自由与社会稳定

认为国王和议会剥夺了殖民者自由的信念导致了革命，许多人担心美国政府有朝一日可能会试图这样做。 他们希望并期望他们的新政府保障生命权、自由权和财产权。 其他人则认为，国家政府维持秩序更为重要，这有时可能要求它限制人身自由。 但是，所有美国人都希望政府不要无故侵犯人们的生命权、自由权和财产权。

妥协与美国政府的宪法设计

从 1787 年 5 月开始，在费城漫长而炎热的夏季，来自十二个州的代表团进行了讨论、辩论，最后在多次妥协之后，在 9 月之前为国家制定了新的蓝图。 他们创建的文件《美国宪法》是一份巧妙的工具，它消除了人们对中央政府过于强大的担忧，解决了根据《联邦条款》困扰国家政府的问题。 在大多数情况下，它还解决了小州和大州、北部和南部各州之间的冲突，以及那些赞成强有力的联邦政府的人和主张州主权的人之间的冲突。

链接到学习

最接近制宪会议纪要的是詹姆斯·麦迪逊关于费城诉讼的信件和笔记集。 在国会图书馆的 “美国记忆” 项目中可以找到几封这样的信件和笔记。

伟大的妥协

《宪法》由一个序言和七个条款组成。 前三篇文章将国家政府分为三个部门——国会、行政部门和联邦司法机构，并描述了每个部门的权力和责任。 在第一条中，有十个章节描述了国会的结构、代表权基础和在国会的任职要求、国会任期长短和国会的权力。 这篇文章设立的国家立法机构反映了代表们在代表权、奴隶制和国家权力等问题上达成的妥协。

在就弗吉尼亚计划或新泽西计划是否为美国立法机构提供了最佳模式进行了长时间的辩论之后，《宪法》的制定者最终达成了康涅狄格州罗杰·谢尔曼提出的所谓的大妥协。 经决定，国会将由两院组成：参议院和众议院。 每个州，无论规模大小，都将有两名参议员，从而实现与新泽西计划一样的平等代表性。 众议院的代表权将以人口为基础。 参议员将由州议会任命，这是弗吉尼亚计划的变体。 众议院议员将由各州的选民普选产生。 众议院当选议员的任期限为两年，然后才能寻求连任，而由各州政治精英任命的参议院议员的任期为六年。

国会被赋予了很大的权力，包括征税、维持军队和海军以及监管贸易和商业的权力。 国会拥有国家政府根据《联邦条款》所缺乏的权力。 它还可以投币和借钱，授予专利和版权，宣战，制定规范入籍和破产的法律。 虽然立法可以由国会两院提出，但必须以多数票通过两院，然后才能送交总统签署成为法律，所有增加收入的法案都必须在众议院开始。 只有选民选出代表他们的人才能对他们征税。 没有代表，就不会有更多的税收了。

五分之三的妥协和关于奴隶制的辩论

但是，决定国会结构的大妥协很快引发了另一场辩论。 当各州为了分配众议院代表而对其人口进行人口普查时，应该计算奴隶吗？ 南方各州坚决认为他们应该这样做，而来自北方各州的代表则强烈反对，他们认为来自南方各州的代表不能代表被奴役者的利益。 但是，如果不将奴隶计算在内，南部各州在众议院的代表人数将远远少于北方各州。 例如，如果南卡罗来纳州仅根据其自由人口分配代表，那么它获得的代表人数将仅为占人口约43％的奴隶在内时获得的代表人数的一半。 ⁷

如图 2.8 所示，五分之三的妥协解决了僵局，尽管没有真正令任何人满意。 出于国会分配的目的，允许奴隶制州计算其所有自由人口，包括自由的非裔美国人及其被奴役人口的60％（五分之三）。 为了安抚北方，该折衷方案还允许将一个州奴隶人口的60％计入联邦税，尽管从未征收过这样的税。 关于奴隶制的另一项折衷方案赋予国会对进口商品征税的权利，以换取20年禁止试图禁止向美国进口奴隶的法律的禁令，这将对南方各州经济的损害大于对北方各州经济的损害。 由于南部各州，特别是南卡罗来纳州，已经明确表示，如果试图废除奴隶制，它们将退出大会，因此尽管许多代表不赞成该机构，但制定者并没有认真努力在这个新国家废除奴隶制。

图 2.8 此信息图显示了计算奴役人口的拟议方法以及由此产生的五分之三妥协。

事实上，《宪法》包含两项针对奴隶制的保护措施。 第一条将废除外国奴隶贸易推迟到1808年，在此期间，奴隶控制国的人被允许进口任意数量的奴隶。 ⁸ 此外，《宪法》没有限制国内奴隶贸易，因此一个州的居民仍然可以向其他州出售被奴役的人。 《宪法》第四条 —— 除其他外，该条要求各州将逃犯送回他们被指控犯罪的州 —— 也阻止奴隶逃往废除奴隶制的州获得自由。 第四条第3款（称为逃亡奴隶条款）允许奴隶主在奴隶逃离的州收回其人类财产。 ⁹

权力分立与制衡

尽管关于奴隶制和国会代表权的争论在大会上占据了许多人，但主要的担忧是在确保国家政府不会变得太强大的同时增强国家政府的权威所面临的挑战。 制定者通过权力分立解决了这个问题，将国家政府分为三个独立的分支机构，并为每个部门分配不同的责任，如图 2.9 所示。 他们还建立了制衡制度，赋予三个政府部门限制其他部门行动的权力，从而要求它们共同努力。

图 2.9 为了防止国家政府或其中的任何一个团体变得过于强大，《宪法》将政府划分为三个具有不同权力的部门。 没有其他分支机构的合作，任何分支机构都无法运作，每个分支机构都可以限制其他分支的权力。

国会被赋予制定法律的权力，但设立了由总统和副总统组成的行政部门以及联邦司法机构，特别是最高法院，分别负责执行法律和审理根据联邦法律产生的案件。 根据《联邦条款》，这两个分支机构都不存在。 因此，国会可以通过法律，但其这样做的权力可以由总统制约，总统可以否决潜在的立法，使其无法成为法律。 后来，在1803年的 Marbury 诉麦迪逊案中，美国最高法院确立了自己的裁定法律合宪性的权力，这一程序称为司法审查。

其他制衡的例子包括国会限制总统否决权的能力。 如果总统否决国会两院通过的法案，该法案将退回国会再次进行表决。 如果该法案以三分之二的赞成票同时获得众议院和参议院的通过，那么即使总统拒绝签署该法案，它也将成为法律。

国会还可以通过拒绝宣战或为军队提供资金来限制总统作为武装部队总司令的权力。 迄今为止，国会从未拒绝过总统的宣战请求。 总统在任命最高法院成员和大使之前还必须征求参议院的意见和同意，参议院必须批准总统签署的所有条约。 国会甚至可能罢免总统。 要做到这一点，国会两院必须共同努力。 众议院通过对总统提出正式指控来弹劾总统，参议院在最高法院首席法官监督的诉讼中审理此案。 如果总统被判有罪，将被免职。

根据政治学家理查德·诺伊施塔特（Richard Neustadt）的说法，权力分立和制衡制度与其说是允许政府的一部分控制另一部分，不如说是鼓励各部门合作。 制宪会议不是真正的权力分立，而是 “建立了一个由分离机构组成的政府，共享权力。” ¹⁰ 例如，知道总统可以否决他或她不赞成的法律，国会将尝试起草一项解决总统担忧的法案，然后将其送交白宫签署。 同样，知道国会可以推翻否决权，总统将谨慎使用这一权力。

联邦权力与州权力

国家政府的权力将受到限制，各州将保留一定程度的主权的最有力保障是制定者建立了联邦政府体系。 在联邦制度中，权力由联邦（或国家）政府和州政府分配。 联邦政府被赋予宣战、征税、硬币和监管货币、监管对外和州际贸易、筹集和维持军队和海军、维持邮局、与外国和美洲原住民签订条约的强大或明确权力部落，并制定规范移民入籍的法律。

但是，所有未明确授予国家政府的权力都旨在由各州行使。 这些功率被称为保留功率（图 2.10）。 因此，各州仍然可以自由通过有关州内商业（州内商业）和婚姻等方面的法律。 一些权力，例如征税权，被赋予州和联邦政府。 各州和联邦政府都有负责执行法律的首席执行官（分别是州长和总统）和法院系统。

图 2.10 储备权力允许各州通过州内立法，例如商业、吸毒和婚姻法（a）。 但是，有时联邦一级的司法裁决可能会取代此类立法，例如最高法院最近关于婚姻平等的案件（b）Obergefel l诉Hodges 案（2015年）。 （来源 a：修改达米安·加达尔的作品；来源 b：卢多维奇·伯特隆对作品的修改）

尽管各州保留了相当程度的主权，但《宪法》第六条中的至高无上条款宣布，《宪法》、国会通过的法律和联邦政府签订的条约是 “国家的最高法律”。 如果各州和国家政府之间发生冲突，国家政府将获胜。 此外，尽管联邦政府仅限于《宪法》中列举的权力，但第一条规定在必要时扩大国会的权力。 第一条的 “必要和适当” 条款规定，国会可以 “制定所有必要和适当的法律，以执行上述 [列举的] 权力以及本宪法赋予美国政府或任何部门或官员的所有其他权力其中。”

《宪法》还赋予联邦政府对所有 “属于美国的领土或其他财产” 的控制权。 当美国向西扩张和人口增长导致北部各州在国会中的权力增加时，联邦政府试图限制奴隶制向新收购的领土扩张时，这将是有问题的。

链接到学习

越来越多的机构和研究中心关注《宪法》和共和国的建立。 美国宪法遗产研究所和人权法案研究所等例子都有内容丰富的公共网站，里面有文件和视频。 另一个例子是国家宪法中心，该中心还举办与持久的美国宪法的各个方面有关的项目。