No início da década de 1960, muitos economistas importantes acreditavam que o problema do ciclo de negócios e as oscilações entre o desemprego cíclico e a inflação eram coisa do passado. Na capa de sua edição de 31 de dezembro de 1965, a revista Time, então a principal revista de notícias dos Estados Unidos, publicou uma foto de John Maynard Keynes, e a história nela identificou as teorias keynesianas como “a principal influência nas economias do mundo”. O artigo relatou que os formuladores de políticas “usaram os princípios keynesianos não apenas para evitar os ciclos violentos [de negócios] dos dias anteriores à guerra, mas para produzir um crescimento econômico fenomenal e alcançar preços notavelmente estáveis”.
Esse feliz consenso, no entanto, não durou. A economia dos EUA sofreu uma recessão de dezembro de 1969 a novembro de 1970, uma recessão mais profunda de novembro de 1973 a março de 1975 e, em seguida, recessões duplas de janeiro a junho de 1980 e de julho de 1981 a novembro de 1982. Em vários momentos, a inflação e o desemprego aumentaram. Claramente, os problemas da política macroeconômica não haviam sido completamente resolvidos. Quando os economistas começaram a considerar o que havia dado errado, eles identificaram uma série de questões que tornam a política fiscal discricionária mais difícil do que parecia no otimismo otimista de meados da década de 1960.
Política fiscal e taxas de juros
Como a política fiscal afeta a quantidade que o governo toma emprestado nos mercados de capitais financeiros, ela não afeta apenas a demanda agregada, mas também pode afetar as taxas de juros. Na Figura 1, o equilíbrio original (E 0) no mercado de capitais financeiros ocorre em uma quantidade de $800 bilhões e uma taxa de juros de 6%. No entanto, um aumento nos déficits orçamentários do governo desloca a demanda por capital financeiro de D 0 para D 1. O novo equilíbrio (E 1) ocorre em uma quantidade de $900 bilhões e uma taxa de juros de 7%.
Uma estimativa consensual baseada em vários estudos é que um aumento nos déficits orçamentários (ou uma queda no superávit orçamentário) em 1% do PIB causará um aumento de 0,5 a 1,0% na taxa de juros de longo prazo.
Política fiscal e taxas de juros
Figura 1: Quando um governo toma dinheiro emprestado no mercado de capitais financeiros, isso causa uma mudança na demanda por capital financeiro de D 0 para D 1. À medida que o equilíbrio se move de E 0 para E 1, a taxa de juros de equilíbrio sobe de 6% para 7% neste exemplo. Dessa forma, uma política fiscal expansionista destinada a deslocar a demanda agregada para a direita também pode levar a uma taxa de juros mais alta, o que tem o efeito de deslocar a demanda agregada de volta para a esquerda.
Surge aqui um problema. Uma política fiscal expansionista, com cortes de impostos ou aumentos de gastos, visa aumentar a demanda agregada. Se uma política fiscal expansionista também causa taxas de juros mais altas, as empresas e famílias são desencorajadas a emprestar e gastar (como ocorre com uma política monetária rígida), reduzindo assim a demanda agregada. Mesmo que o efeito direto da política fiscal expansionista no aumento da demanda não seja totalmente compensado pela menor demanda agregada de taxas de juros mais altas, a política fiscal pode acabar sendo menos poderosa do que o esperado originalmente. Isso é conhecido como exclusão, em que empréstimos e gastos do governo resultam em taxas de juros mais altas, o que reduz o investimento empresarial e o consumo das famílias.
A lição mais ampla é que a política fiscal e monetária deve ser coordenada. Para que a política fiscal expansionista funcione bem, o banco central também pode reduzir ou manter baixas as taxas de juros de curto prazo. Por outro lado, a política monetária também pode ajudar a garantir que a política fiscal contracionária não leve a uma recessão.
Desfasamentos temporais longos e variáveis
A política monetária pode ser alterada várias vezes por ano, mas a política fiscal é muito mais lenta para ser promulgada. Imagine que a economia comece a desacelerar. Muitas vezes, leva alguns meses até que as estatísticas econômicas sinalizem claramente que uma desaceleração começou e mais alguns meses para confirmar que é realmente uma recessão e não apenas um pontinho de um ou dois meses. O tempo necessário para determinar a ocorrência de uma recessão costuma ser chamado de atraso no reconhecimento. Após esse atraso, os formuladores de políticas se conscientizam do problema e propõem projetos de lei de política fiscal. Os projetos vão para vários comitês do Congresso para audiências, negociações, votações e, se aprovados, eventualmente para a assinatura do presidente. Muitos projetos de lei de política fiscal sobre gastos ou impostos propõem mudanças que começariam no próximo ano orçamentário ou seriam introduzidas gradualmente ao longo do tempo. O momento de aprovar um projeto de lei costuma ser chamado de atraso legislativo. Finalmente, depois que o projeto de lei é aprovado, leva algum tempo para que os fundos sejam distribuídos às agências apropriadas para implementar os programas. O tempo para iniciar os projetos geralmente é chamado de atraso na implementação.
Além disso, o nível exato da política fiscal a ser implementada nunca é completamente claro. O déficit orçamentário deve ser aumentado em 0,5% do PIB? Em 1% do PIB? Em 2% do PIB? Em um diagrama AD/AS, é simples esboçar uma curva de demanda agregada que se desloca para o nível potencial de produção do PIB. No mundo real, o nível real de produção potencial é conhecido apenas de forma aproximada, não precisa, e exatamente como um corte de gastos ou aumento de impostos afetará a demanda agregada é sempre um tanto controverso. Também é desconhecido o estado da economia em qualquer momento. Durante os primeiros dias do governo Obama, por exemplo, ninguém sabia o quão profunda a economia realmente estava. Durante a crise financeira de 2008-09, o rápido colapso do sistema bancário e do setor automotivo dificultou a avaliação da rapidez com que a economia estava em colapso.
Assim, pode levar muitos meses ou até mais de um ano para iniciar uma política fiscal expansionista após o início de uma recessão — e mesmo assim, a incerteza permanecerá sobre exatamente quanto expandir ou contrair impostos e gastos. Quando os políticos tentam usar a política fiscal anticíclica para combater a recessão ou a inflação, correm o risco de responder à situação macroeconômica de dois ou três anos atrás, de uma forma que pode estar exatamente errada para a economia da época. George P. Schultz, professor de economia, ex-secretário do Tesouro e diretor do Escritório de Gestão e Orçamento, escreveu certa vez: “Enquanto o economista está acostumado com o conceito de defasagens, o político gosta de resultados instantâneos. A tensão vem porque, como vi em muitas ocasiões, a defasagem do economista é o pesadelo do político.”
Política fiscal temporária e permanente
Um corte temporário de impostos ou aumento de gastos durará explicitamente apenas por um ou dois anos e, em seguida, voltará ao nível original. Espera-se que um corte permanente de impostos ou aumento de gastos permaneça em vigor no futuro próximo. O efeito das políticas fiscais temporárias e permanentes na demanda agregada pode ser muito diferente. Considere como você reagiria se o governo anunciasse um corte de impostos que duraria um ano e depois seria revogado, em comparação com como você reagiria se o governo anunciasse um corte permanente de impostos. A maioria das pessoas e empresas reagirá mais fortemente a uma mudança política permanente do que a uma temporária.
Esse fato cria uma dificuldade inevitável para a política fiscal anticíclica. A política apropriada pode ser ter uma política fiscal expansionista com grandes déficits orçamentários durante uma recessão e, em seguida, uma política fiscal contracionária com superávits orçamentários quando a economia está crescendo bem. Mas se ambas as políticas forem explicitamente temporárias, elas terão um efeito menos poderoso do que uma política permanente.
A mudança econômica estrutural leva tempo
Quando uma economia se recupera de uma recessão, ela geralmente não volta à sua forma anterior. Em vez disso, a estrutura interna da economia evolui e muda, e esse processo pode levar tempo. Por exemplo, grande parte do crescimento econômico de meados dos anos 2000 ocorreu nos setores de construção (especialmente de habitação) e finanças. No entanto, quando os preços da habitação começaram a cair em 2007 e a crise financeira resultante levou à recessão (conforme discutido em Política Monetária e Regulação Bancária), ambos os setores se contraíram. O setor manufatureiro da economia dos EUA também vem perdendo empregos nos últimos anos, sob pressão das mudanças tecnológicas e da concorrência estrangeira. Muitas das pessoas que ficaram sem trabalho nesses setores na Grande Recessão de 2008-2009 nunca retornarão aos mesmos empregos nos mesmos setores da economia; em vez disso, a economia precisará crescer em direções novas e diferentes, como mostra o seguinte artigo do Clear It Up. A política fiscal pode aumentar a demanda geral, mas o processo de mudança econômica estrutural - a expansão de um novo conjunto de indústrias e o movimento de trabalhadores para essas indústrias - inevitavelmente leva tempo.
Nota: Por que os empregos desaparecem?
As pessoas podem perder empregos por vários motivos: por causa de uma recessão, mas também por causa de mudanças de longo prazo na economia, como novas tecnologias. As melhorias na produtividade na fabricação de automóveis, por exemplo, podem reduzir o número de trabalhadores necessários e eliminar esses empregos a longo prazo. A Internet criou empregos, mas também causou a perda de empregos, de agentes de viagens a funcionários de livrarias. Muitos desses empregos podem nunca mais voltar. A política fiscal de curto prazo para reduzir o desemprego pode criar empregos, mas não pode substituir empregos que nunca retornarão.
As limitações da política fiscal
A política fiscal pode ajudar uma economia que está produzindo abaixo de seu PIB potencial a expandir a demanda agregada para que ela produza mais perto do PIB potencial, reduzindo assim o desemprego. Mas a política fiscal não pode ajudar uma economia a produzir em um nível de produção acima do PIB potencial sem causar inflação. Neste ponto, o desemprego se torna tão baixo que os trabalhadores se tornam escassos e os salários aumentam rapidamente.
Nota
Visite este site para ler sobre como a recuperação está sendo afetada pelas políticas fiscais.
Realidades políticas e política fiscal discricionária
Um problema final para a política fiscal discricionária surge das dificuldades de explicar aos políticos como a política fiscal anticíclica que vai contra a maré do ciclo de negócios deve funcionar. Os políticos geralmente acreditam firmemente que, quando a economia e as receitas fiscais desaceleram, é hora de se esconder, gastar centavos e reduzir despesas. A política anticíclica, no entanto, diz que, quando a economia desacelera, é hora de o governo partir em uma farra, aumentando os gastos e cortando impostos. Isso compensa a queda da economia nos outros setores. Por outro lado, quando os tempos econômicos estão bons e as receitas fiscais estão chegando, os políticos geralmente sentem que é hora de cortes de impostos e novos gastos. Mas a política anticíclica diz que esse boom econômico deve ser um momento apropriado para manter os impostos altos e restringir os gastos.
Os políticos tendem a preferir a política fiscal expansionista à política contracionária. Raramente faltam propostas para cortes de impostos e aumentos de gastos, especialmente durante as recessões. No entanto, os políticos estão menos dispostos a ouvir a mensagem de que, em tempos econômicos bons, deveriam propor aumentos de impostos e limites de gastos. Na recuperação econômica do final dos anos 1990 e início dos anos 2000, por exemplo, o PIB dos EUA cresceu rapidamente. Estimativas de respeitados analistas econômicos governamentais, como o apartidário Escritório de Orçamento do Congresso e o Escritório de Gestão e Orçamento, afirmaram que o PIB estava acima do PIB potencial e que as taxas de desemprego eram insustentavelmente baixas. No entanto, nenhum político convencional assumiu a liderança ao dizer que os tempos econômicos em expansão podem ser um momento apropriado para cortes de gastos ou aumentos de impostos.
Política fiscal discricionária: Resumindo
A política fiscal expansionista pode ajudar a acabar com as recessões e a política fiscal contracionária pode ajudar a reduzir a inflação. Dadas as incertezas sobre os efeitos da taxa de juros, defasagens temporárias, políticas permanentes e temporárias e comportamento político imprevisível, muitos economistas e formuladores de políticas experientes concluíram em meados da década de 1990 que a política fiscal discricionária era um instrumento contundente, mais parecido com um clube do que com um bisturi. Ainda pode fazer sentido usá-lo em situações econômicas extremas, como uma recessão especialmente profunda ou longa. Para situações menos extremas, muitas vezes era preferível deixar a política fiscal funcionar por meio de estabilizadores automáticos e focar na política monetária para direcionar os esforços anticíclicos de curto prazo.
Conceitos principais e resumo
Como a política fiscal afeta a quantidade de dinheiro emprestada pelo governo nos mercados de capitais financeiros, ela não afeta apenas a demanda agregada, mas também pode afetar as taxas de juros. Se uma política fiscal expansionista também causa taxas de juros mais altas, as empresas e famílias são desencorajadas a emprestar e gastar, reduzindo a demanda agregada em uma situação chamada exclusão. Dadas as incertezas sobre os efeitos da taxa de juros, atrasos temporais (atraso na implementação, atraso legislativo e atraso no reconhecimento), políticas temporárias e permanentes e comportamento político imprevisível, muitos economistas e formuladores de políticas experientes concluíram que a política fiscal discricionária é um instrumento contundente e melhor usado apenas em situações extremas.
Referências
Leduc, Sylvain e Daniel Wilson. Banco da Reserva Federal de São Francisco: Série de Documentos de Trabalho. “Os governos estaduais são obstáculos ao estímulo federal? Evidências de subsídios rodoviários na Lei de Recuperação de 2009. (Documento de trabalho 2013-16).” Última modificação em julho de 2013. www.frbsf.org/economic-resear... /wp2013-16.pdf.
Lucking, Brian e Daniel Wilson. “Ventos contrários fiscais da Carta Econômica da FRBSF: o outro sapato está prestes a cair?” Banco da Reserva Federal de São Francisco. Última modificação em 3 de junho de 2013. www.frbsf.org/economic-resear... budget-policy/.
Recovery.gov. “Rastreie o dinheiro”. www.recovery.gov/pages/default.aspx.
Bastagli, Francesca, David Coady e Sanjeev Gupta. Fundo Monetário Internacional. “Nota de discussão da equipe do FMI: desigualdade de renda e política fiscal”. Última modificação em 28 de junho de 2012. http://www.imf.org/external/pubs/ft/...12/sdn1208.pdf.
Glossário
se aglomerando
gastos e empréstimos federais fazem com que as taxas de juros aumentem e o investimento empresarial caia
atraso na implementação
o tempo necessário para que os fundos relacionados à política fiscal sejam dispersos para as agências apropriadas para implementar os programas
atraso legislativo
o tempo necessário para aprovar um projeto de lei de política fiscal
atraso de reconhecimento
o tempo necessário para determinar que uma recessão ocorreu
