17.4: Relações institucionais em política externa
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Ao final desta seção, você poderá:
- Descreva o uso do poder compartilhado na formulação de políticas externas dos EUA
- Explique por que os presidentes lideram mais na política externa do que na política interna
- Discuta por que membros individuais da Câmara e do Senado raramente se arriscam na política externa
- Liste os atores que se envolvem na política externa
As relações institucionais na política externa constituem um paradoxo. Por um lado, há aspectos da formulação de políticas externas que necessariamente envolvem vários ramos do governo e uma multiplicidade de atores. De fato, há uma complexidade na política externa que é desconcertante, tanto em termos de substância quanto de processo. Por outro lado, a formulação de políticas externas às vezes não exige nada mais do que que que o presidente tome uma decisão formal, rapidamente endossada pelo poder legislativo. Esta seção explorará as relações institucionais presentes na formulação de políticas externas dos EUA.
Política Externa e Poder Compartilhado
Embora os presidentes sejam mais capacitados pela Constituição na política externa do que na política interna, eles devem buscar a aprovação do Congresso em uma variedade de assuntos; o principal deles é a autoridade orçamentária básica necessária para administrar programas de política externa. De fato, a maioria, senão todos os instrumentos de política externa descritos anteriormente neste capítulo exigem aprovação interprofissional para entrarem em vigor. Essa aprovação às vezes pode ser uma formalidade, mas ainda é importante. Mesmo um único acordo executivo geralmente requer financiamento subsequente do Congresso para ser realizado, e o financiamento exige apoio majoritário da Câmara e do Senado. Os presidentes lideram, com certeza, mas devem consultar e engajar o Congresso em muitos assuntos de política externa. Os presidentes também devem delegar muita coisa em política externa aos especialistas burocráticos das agências de política externa. Nem toda operação pode ser executada na Ala Oeste da Casa Branca.
No fundo, os Estados Unidos são um sistema político de separação de poderes com autoridade dividida entre os poderes executivo e legislativo, inclusive no campo da política externa. A Tabela 17.1 mostra os papéis formais do presidente e do Congresso na condução da política externa.
| Saída da política | Papel presidencial | Papel do Congresso |
|---|---|---|
| Leis públicas | Propõe, assina lei | Propõe, aprova a aprovação |
| Reautorizações de agências | Propõe, assina lei | Aprova a passagem |
| Orçamento de política externa | Propõe, assina lei | Autoriza/se apropria para passagem |
| Tratados | Negocia, ratifica | Senado concorda com o tratado (dois terços) |
| Acordos executivos únicos | Negocia, aprova | Nenhum (a menos que seja necessário financiamento) |
| Acordos entre congressistas e executivos | Negocia | Aprova por maioria de votos |
| Declaração de guerra | Propõe | Aprova por maioria de votos |
| Uso militar da força | Realiza operações à vontade (sessenta dias) | Aprova para operações superiores a sessenta dias |
| Nomeações presidenciais | Nomeia candidatos | Senado aprova por maioria de votos |
O poder compartilhado cria um incentivo para que as filiais cooperem. Mesmo em meio a uma crise, como a crise dos mísseis cubanos em 1962, é comum que o presidente ou a equipe sênior informem os líderes do Congresso para mantê-los atualizados e garantir que o país possa se manter unificado em questões internacionais. Dito isso, há áreas da política externa em que o presidente tem mais discrição, como a operação de programas de inteligência, a realização de cúpulas de política externa e a mobilização de tropas ou agentes em tempos de crise. Além disso, os presidentes têm mais poder e influência na formulação de políticas externas do que na formulação de políticas domésticas. É para esse poder que agora nos voltamos.
A tese das duas presidências
Quando a mídia cobre uma controvérsia doméstica, como agitação social ou brutalidade policial, os repórteres consultam funcionários em diferentes níveis e em ramos do governo, bem como grupos de reflexão e grupos de defesa. Em contraste, quando ocorre um evento internacional, como um atentado terrorista em Paris ou Bruxelas, a mídia recorre predominantemente a um ator - o presidente dos Estados Unidos - para obter a posição oficial dos EUA.
No campo da política externa e das relações internacionais, o presidente ocupa um lugar de liderança muito mais claro do que no campo da política interna. Esse duplo papel nacional e internacional foi descrito pela tese das duas presidências. Essa teoria se originou com o professor Aaron Wildavsky, da Universidade da Califórnia — Berkeley, e sugere que existem duas presidências distintas, uma para política externa e outra para política interna, e que os presidentes são mais bem-sucedidos na política externa do que na política interna. Vejamos o raciocínio por trás dessa tese.
A Constituição nomeia o presidente como comandante-em-chefe das forças armadas, a autoridade de nomeação para funcionários executivos e embaixadores e o negociador inicial de acordos e tratados estrangeiros. O presidente é o definidor da agenda da política externa e pode agir unilateralmente em alguns casos. Além da Constituição, os presidentes também receberam gradualmente mais autoridade para firmar acordos internacionais sem o consentimento do Senado, usando o acordo executivo. Vimos acima que a aprovação da Resolução dos Poderes de Guerra em 1973, embora pretendida como um estatuto para controlar o poder executivo e reafirmar o Congresso como um controle sobre o presidente, efetivamente deu aos presidentes dois meses para travar a guerra como quiserem. Dados todos esses poderes, temos boas razões para esperar que os presidentes tenham mais influência e tenham mais sucesso na política externa do que na política interna.
Uma segunda razão para uma presidência de política externa mais forte tem a ver com os aspectos informais do poder. Em algumas épocas, o Congresso estará mais disposto a permitir que o presidente seja um líder claro e fale pelo país. Por exemplo, a Guerra Fria entre os países do bloco oriental (liderados pela União Soviética) e o Ocidente (liderado pelos Estados Unidos e aliados da Europa Ocidental) levou muitos a querer um único ator para falar pelos Estados Unidos. Um Congresso disposto permitiu que o presidente assumisse a liderança devido a circunstâncias urgentes (Figura 17.12). Grande parte da Guerra Fria também ocorreu quando os partidos no Congresso incluíram mais moderados em ambos os lados do corredor e o meio ambiente era menos partidário do que hoje. Uma frase frequentemente ouvida naquela época era: “O partidarismo para na beira da água”. Isso significa que as questões de política externa não devem estar sujeitas às amargas divergências vistas na política partidária.
A expectativa da tese de uma presidência de política externa mais bem-sucedida se aplica hoje? Embora o presidente ainda tenha poderes de política externa mais fortes do que os poderes domésticos, o contexto governante mudou de duas maneiras principais. Primeiro, a Guerra Fria terminou em 1989 com a demolição do Muro de Berlim, a subsequente desintegração da União Soviética e a eventual abertura dos territórios da Europa Oriental à independência e à democracia. Essas mudanças dramáticas removeram o aspecto competitivo de superpotência da Guerra Fria, na qual os Estados Unidos e a URSS estavam duelando com rivais no cenário mundial. A ausência da Guerra Fria levou a um menor efeito de manifestação por trás do presidente na área da política externa.
Em segundo lugar, começando na década de 1980 e aumentando na década de 1990, os partidos Democrata e Republicano começaram a se polarizar no Congresso. Os membros moderados de cada partido praticamente desapareceram, enquanto candidatos mais ideologicamente motivados começaram a ganhar a eleição para a Câmara e, posteriormente, para o Senado. Assim, os democratas no Congresso se tornaram mais liberais em média, os republicanos se tornaram mais conservadores e os moderados de cada partido, que haviam conseguido trabalhar juntos, foram eliminados. Tornou-se cada vez mais provável que o partido oposto ao presidente no Congresso estivesse mais disposto a desafiar suas iniciativas, enquanto no passado era raro o partido da oposição se posicionar publicamente contra o presidente na política externa.
Finalmente, vários analistas tentaram aplicar a tese das duas presidências às relações presidenciais-congressionais contemporâneas na política externa. A estrutura das duas presidências ainda é válida na era pós-Guerra Fria, mais partidária? A resposta é mista. Por um lado, os presidentes têm mais sucesso em votos de política externa na Câmara e no Senado, em média, do que em votos de política interna. No entanto, a diferença diminuiu. Além disso, a análise também mostrou que os presidentes se opõem com mais frequência no Congresso, mesmo nos votos de política externa que obtêm. 11 líderes democratas desafiaram regularmente o republicano George W. Bush na Guerra do Iraque e tornou-se comum ver os membros mais importantes do comitê de relações exteriores do Partido Republicano se opondo às posições de política externa do presidente democrata Barack Obama. Essa contestação do presidente pelo partido da oposição simplesmente não aconteceu durante a Guerra Fria.
No governo Trump, houve uma mudança distinta no estilo de política externa. Enquanto para algumas regiões, como a América do Sul, Trump se contentou em deixar as burocracias da política externa procederem como sempre fizeram, em certas áreas, o presidente foi fundamental para mudar a direção da política externa americana. Por exemplo, ele se afastou de dois acordos internacionais importantes — o Acordo Irã-Nuclear e os acordos de Paris sobre mudanças climáticas. Além disso, suas ações na Síria foram bastante unilaterais, empregando bombardeios unilateralmente em duas ocasiões. Essa abordagem refletiu mais uma abordagem de política externa neoconservadora, semelhante ao uso generalizado de ataques de drones por Obama.
Portanto, parece que os presidentes não desfrutam mais do apoio unânime da política externa, como faziam no início dos anos 1960. Eles precisam trabalhar mais para obter um consenso e têm maior probabilidade de enfrentar a oposição. Ainda assim, por causa de seus poderes formais na política externa, os presidentes são, em geral, mais bem-sucedidos na política externa do que na política interna.
A perspectiva dos membros da Câmara e do Senado
O Congresso é uma instituição legislativa bicameral com 100 senadores servindo no Senado e 435 representantes servindo na Câmara. Quão interessados em política externa estão os membros típicos da Câmara e do Senado?
Embora os principais líderes da Casa Branca, executivos e legislativos monitorem e avaliem regularmente questões de política externa, o fato é que representantes e senadores individuais o fazem com muito menos frequência. A menos que haja uma crise de política externa, os legisladores no Congresso tendem a se concentrar em questões domésticas, principalmente porque não há muito a ganhar com seus constituintes ao abordar questões de política externa. 12 Questões de política interna ressoam mais fortemente com os eleitores em casa. Uma economia lenta, o aumento dos custos de saúde e o crime são mais importantes para eles do que a política dos EUA em relação à Coreia do Norte, por exemplo. Em uma pergunta aberta da Gallup do início de 2021 sobre o “problema mais importante” nos Estados Unidos, menos de 10% dos entrevistados citaram um tópico de política externa (e a maioria deles mencionou imigração). Esses resultados sugerem que a política externa não está no topo da mente de muitos eleitores. No final, os legisladores devem responder aos constituintes para serem bons representantes e conseguir a reeleição. 13
No entanto, alguns membros da Câmara e do Senado abordam questões de política externa. Primeiro, os líderes partidários do Congresso nos partidos majoritários e minoritários falam em nome de sua instituição e de seu partido sobre todos os tipos de questões, incluindo política externa. Alguns membros da Câmara e do Senado pedem para atuar nos comitês de política externa, como o Comitê de Relações Exteriores do Senado, o Comitê de Relações Exteriores da Câmara e os dois comitês de defesa (Figura 17.13). Esses membros podem ter bases militares em seus distritos ou estados e, portanto, ter um motivo eleitoral para estarem interessados em política externa. Os legisladores também podem simplesmente ter um interesse pessoal em questões de política externa que impulsionam seu envolvimento na questão. Finalmente, eles podem ter ambições de assumir um cargo de poder executivo que lida com questões de política externa, como secretário de estado ou defesa, diretor da CIA ou mesmo presidente.
Deixe as pessoas saberem o que você pensa!
A maioria dos membros da Câmara e do Senado não se envolve em política externa porque não há nenhum benefício eleitoral em fazer isso. Assim, quando os cidadãos se envolverem, os membros da Câmara e os senadores tomarão conhecimento. Uma pesquisa de John Kingdon sobre votação nominal e de Richard Hall sobre a participação do comitê descobriu que, quando os constituintes são ativados, seu interesse se torna saliente para um legislador e o legislador responderá. 14
Uma maneira de se tornar ativo no campo da política externa é escrevendo uma carta ou e-mail para seu membro da Câmara e/ou seus dois senadores dos EUA sobre o que você acredita que a abordagem da política externa dos EUA em uma área específica deveria ser. Talvez você queira que os Estados Unidos trabalhem com outros países para proteger os golfinhos de ficarem presos acidentalmente em redes de atum. Você também pode declarar sua posição em uma carta ao editor do jornal local ou publicar uma opinião no site do jornal, onde um artigo relacionado ou artigo de opinião aparece. Você pode compartilhar links para a cobertura de notícias no Facebook ou Twitter e considerar ingressar em um grupo de interesse em política externa, como o Greenpeace.
Quando você se envolveu em uma discussão sobre política externa, conforme sugerido acima, que tipo de resposta você recebeu?
Para obter mais informações sobre os dois principais comitês do Congresso sobre política externa dos EUA, visite os sites do Comitê de Relações Exteriores do Senado e do Comitê de Relações Exteriores da Câmara.
Os muitos atores da política externa
Vários atores realizam as várias e complexas atividades da política externa dos EUA: funcionários da Casa Branca, funcionários do poder executivo e líderes do Congresso.
É provável que os funcionários da Casa Branca envolvidos na política externa tenham um contato muito regular com o presidente sobre seu trabalho. O conselheiro de segurança nacional dirige o Conselho Nacional de Segurança do presidente, um grupo de funcionários de nível sênior de várias agências de política externa, e geralmente é o principal conselheiro de política externa do presidente. Também se reportando ao presidente na Casa Branca está o diretor da Agência Central de Inteligência (CIA). Ainda mais importante em inteligência do que o diretor da CIA é o diretor de inteligência nacional, uma posição criada nas reorganizações governamentais após o 11 de setembro, que supervisiona toda a comunidade de inteligência no governo dos EUA. O Estado-Maior Conjunto consiste em seis membros, um do Exército, Marinha, Força Aérea e Fuzileiros Navais, além de um presidente e vice-presidente. O presidente do Estado-Maior Conjunto é o principal oficial militar uniformizado do presidente. Em contraste, o secretário de defesa é chefe de todo o Departamento de Defesa, mas é um civil não militar. O representante comercial dos EUA desenvolve e dirige a agenda de comércio internacional do país. Finalmente, dentro do Gabinete Executivo do Presidente, outro importante funcionário da política externa é o diretor do Escritório de Gestão e Orçamento (OMB) do presidente. O diretor do OMB desenvolve a proposta de orçamento anual do presidente, incluindo financiamento para agências de política externa e ajuda externa.
Além daqueles que trabalham diretamente na Casa Branca ou no Gabinete Executivo do Presidente, vários funcionários importantes trabalham no ramo executivo mais amplo e se reportam ao presidente na área de política externa. O principal deles é o secretário de estado. O secretário de estado é o principal diplomata do país, atua no gabinete do presidente e supervisiona o Serviço de Relações Exteriores. O secretário de defesa, que é o chefe civil (não militar) das forças armadas alojadas no Departamento de Defesa, também é um membro importante do gabinete de política externa (conforme mencionado acima). Um terceiro secretário de gabinete, o secretário de Segurança Interna, é extremamente importante na política externa, supervisionando o enorme Departamento de Segurança Interna (Figura 17.14).
Ex-secretário de Defesa Robert Gates
O ex-secretário de defesa Robert Gates atuou sob presidentes republicano e democrata. First Gates subiu na hierarquia da CIA para se tornar diretor durante o governo George H. W. Bush. Ele então deixou o governo para servir como administrador acadêmico na Texas A&M University em College Station, Texas, onde subiu para o cargo de reitor da universidade. Ele conseguiu conquistar professores relutantes e avançar na posição da universidade, incluindo aumentar o corpo docente em uma época em que os orçamentos estavam em declínio no Texas. Então, quando o secretário de Defesa Donald Rumsfeld renunciou, o presidente George W. Bush convidou Gates a retornar ao serviço governamental como substituto de Rumsfeld. Gates concordou, servindo nessa função pelo restante dos anos Bush e depois por vários anos no governo Obama antes de se aposentar do serviço público pela segunda vez (Figura 17.15). Ele geralmente tem sido visto como completo, sistemático e justo.
Em seu livro de memórias, Duty: Memoirs of a Secretary at War, 15 Secretary Gates discorda das ações de ambos os presidentes para os quais trabalhou, mas, em última análise, ele os elogia por seus serviços e por defenderem os princípios corretos na proteção dos Estados Unidos e dos EUA. tropas militares. Neste e em livros anteriores, Gates discute a necessidade de ter um plano abrangente, mas diz que os planos não podem ser muito rígidos ou falharão quando as coisas mudarem no ambiente externo. Depois de deixar a política, Gates atuou como presidente dos Boy Scouts of America, onde presidiu a mudança na política que permitia escoteiros e líderes abertamente gays, uma questão com a qual ele teve experiência como secretário de defesa do presidente Obama. Nessa função, Gates supervisionou o fim da política militar “Não pergunte, não conte”. 16
O que você acha de um secretário de gabinete servindo presidentes de dois partidos políticos diferentes? Isso é uma boa ideia? Por que ou por que não?
O último grupo de atores-chave oficiais da política externa está no Congresso dos EUA. O Presidente da Câmara, o líder da minoria na Câmara e os líderes da maioria e minoria do Senado geralmente recebem atualizações sobre questões de política externa pelo presidente ou pela equipe do presidente. Eles também são consultados quando o presidente precisa de apoio ou financiamento da política externa. No entanto, os especialistas no Congresso que são mais frequentemente chamados para expressar suas opiniões são os presidentes dos comitês e os membros minoritários de mais alto escalão dos comitês relevantes da Câmara e do Senado. Na Câmara, isso significa o Comitê de Relações Exteriores e o Comitê de Serviços Armados. No Senado, os comitês relevantes são o Comitê de Relações Exteriores e o Comitê de Serviços Armados. Esses comitês realizam audiências regulares sobre os principais tópicos de política externa, consideram autorizações orçamentárias e debatem o futuro da política externa dos EUA.