17.3: Instrumentos de política externa
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Ao final desta seção, você poderá:
- Descreva os resultados de uma política externa dos EUA amplamente focada
- Descreva os resultados de uma política externa dos EUA fortemente focada
- Analise o papel do Congresso na política externa
As decisões ou resultados da política externa dos EUA variam desde as diretrizes presidenciais sobre a realização de ataques com drones até o tamanho do orçamento geral de relações exteriores aprovado pelo Congresso e de cúpulas presidenciais com outros chefes de estado até as visões dos EUA sobre novas políticas consideradas no Conselho de Segurança da ONU. Nesta seção, consideramos os resultados da política externa produzida pelo governo dos EUA, começando com decisões amplamente focadas e, em seguida, discutindo estratégias mais focadas. Fazer essa distinção traz alguma clareza à variedade de diferentes resultados políticos na política externa. Decisões amplamente focadas geralmente levam mais tempo para serem formalizadas, trazem mais atores nos Estados Unidos e no exterior, exigem mais recursos para serem executadas, são mais difíceis de reverter e, portanto, tendem a ter um impacto duradouro. Resultados fortemente focados tendem a ser processados rapidamente, geralmente são movimentos unilaterais do presidente, têm um horizonte de tempo mais curto, são mais fáceis para os tomadores de decisão subsequentes reverterem e, portanto, geralmente não têm um impacto tão duradouro quanto os resultados da política externa amplamente focados.
Resultados de política externa amplamente focados
Os resultados da política externa amplamente focados não abrangem apenas vários tópicos e organizações, mas também normalmente exigem gastos em grande escala e demoram mais para serem implementados do que resultados fortemente focados. No campo de resultados amplamente focados, consideraremos as leis públicas, a reautorização periódica das agências de política externa, o orçamento da política externa, os acordos internacionais e o processo de nomeação de novos funcionários executivos e embaixadores.
Leis públicas
Quando falamos sobre novas leis promulgadas pelo Congresso e pelo presidente, estamos nos referindo às leis públicas. As leis públicas, às vezes chamadas de estatutos, são políticas que afetam mais de um único indivíduo. Todas as políticas promulgadas pelo Congresso e pelo presidente são leis públicas, exceto algumas dezenas a cada ano. Eles diferem das leis privadas, que exigem algum tipo de ação ou pagamento de um indivíduo específico ou indivíduos nomeados na lei.
Muitos estatutos afetam o que o governo pode fazer no campo da política externa, incluindo a Lei de Segurança Nacional, a Lei Patriota, a Lei de Segurança Interna e a Resolução dos Poderes de Guerra. A Lei de Segurança Nacional rege a forma como o governo compartilha e armazena informações, enquanto a Lei Patriota (aprovada imediatamente após o 11 de setembro) esclarece o que o governo pode fazer ao coletar informações sobre pessoas em nome da proteção do país. A Lei de Segurança Interna de 2002 autorizou a criação de uma nova agência federal massiva, o Departamento de Segurança Interna, consolidando poderes que estavam sob a jurisdição de várias agências diferentes. Sua falta anterior de coordenação pode ter impedido os Estados Unidos de reconhecer os sinais de alerta dos ataques terroristas de 11 de setembro.
A Resolução dos Poderes de Guerra foi aprovada em 1973 pela anulação do veto do presidente Richard Nixon pelo Congresso. O projeto de lei foi uma tentativa do Congresso de se reafirmar na guerra. O Congresso tem o poder de declarar guerra, mas não o fazia formalmente desde que o ataque do Japão em 1941 a Pearl Harbor levou os Estados Unidos à Segunda Guerra Mundial. No entanto, os Estados Unidos entraram em várias guerras desde aquela época, inclusive na Coréia, no Vietnã e em campanhas militares focadas, como a fracassada invasão de Cuba pela Baía dos Porcos em 1961. A Resolução dos Poderes de Guerra criou uma nova série de medidas a serem seguidas pelos presidentes na travação de conflitos militares com outros países.
Sua principal característica era a exigência de que os presidentes obtivessem a aprovação do Congresso para continuar qualquer campanha militar além de sessenta dias. Para muitos, no entanto, o efeito geral foi, na verdade, fortalecer o papel do presidente na construção da guerra. Afinal, a lei esclareceu que os presidentes poderiam agir sozinhos por sessenta dias antes de obterem autorização do Congresso para continuar, e muitos conflitos de menor escala terminam em sessenta dias. Antes da Resolução dos Poderes de Guerra, a primeira aprovação para a guerra deveria vir do Congresso. Em teoria, o Congresso, com seus poderes constitucionais de guerra, poderia agir para reverter as ações de um presidente após os sessenta dias. No entanto, um claro desacordo entre o Congresso e o presidente, especialmente quando uma iniciativa foi iniciada e há um efeito de “manifestação em torno da bandeira”, é relativamente raro. É mais provável que sejam perguntas difíceis sobre a campanha à qual o financiamento contínuo do Congresso está vinculado.
Reautorização
Todas as agências federais, incluindo aquelas dedicadas à política externa, enfrentam reautorização a cada três a cinco anos. Se não forem reautorizadas, as agências perdem sua legitimidade legal e a capacidade de gastar fundos federais para realizar programas. As agências normalmente são reautorizadas, porque se coordenam cuidadosamente com a equipe presidencial e do Congresso para colocar seus assuntos em ordem quando chegar a hora. No entanto, os requisitos de reautorização criam uma conversa regular entre a agência e seus diretores políticos sobre o quão bem ela está funcionando e o que poderia ser melhorado.
O processo orçamentário federal é uma tradição anual importante que afeta todas as áreas da política externa. Os orçamentos de política externa e defesa fazem parte do orçamento discricionário, ou a seção do orçamento nacional que o Congresso examina e decide a cada ano. Os líderes de política externa nos poderes executivo e legislativo devem defender o financiamento desse orçamento e, embora os orçamentos da política externa sejam geralmente renovados, há mudanças propostas suficientes a cada ano para tornar as coisas interessantes. Além de novas agências, novos projetos internacionais são propostos a cada ano para aumentar a infraestrutura e aumentar ou melhorar a ajuda externa, a inteligência e a tecnologia de segurança nacional.
Acordos
Os acordos internacionais representam outro dos instrumentos de política externa de base ampla. Os Estados Unidos consideram útil firmar acordos internacionais com outros países por vários motivos e sobre uma variedade de assuntos diferentes. Esses acordos abrangem desde acordos bilaterais sobre tarifas até acordos multinacionais entre dezenas de países sobre o tratamento de prisioneiros de guerra. Um pacto multinacional recente foi o Acordo Nuclear do Irã de sete países em 2015, destinado a limitar o desenvolvimento nuclear no Irã em troca do levantamento das sanções econômicas de longa data contra esse país (Figura 17.7).
O formato adotado por um acordo internacional tem sido objeto de considerável discussão nos últimos anos. A Constituição dos EUA descreve o processo do tratado no Artigo II. O presidente negocia um tratado, o Senado concorda com o tratado por dois terços dos votos e, finalmente, o presidente o ratifica. Apesar dessa clareza constitucional, hoje, mais de 90% dos acordos internacionais nos quais os Estados Unidos celebram não são tratados, mas sim acordos executivos. 8 Os acordos executivos são negociados pelo presidente e, no caso de acordos executivos únicos, também são aprovados simultaneamente pelo presidente. Por outro lado, acordos congressionais-executivos, como o Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA), são negociados pelo presidente e depois aprovados por uma maioria simples da Câmara e do Senado (em vez de uma votação de dois terços no Senado, como é o caso de um tratado). No caso chave de Estados Unidos contra Pink (1942), a Suprema Corte decidiu que os acordos executivos eram legalmente equivalentes aos tratados, desde que não alterassem a lei federal. 9 A maioria dos acordos executivos não são de grande importância e não geram polêmica, enquanto alguns, como o Acordo Nuclear do Irã, geram um debate considerável. Muitos no Senado achavam que o acordo com o Irã deveria ter sido concluído como um tratado e não como um único acordo executivo.
Tratado ou Acordo Executivo?
Os novos acordos internacionais nos quais os Estados Unidos entram devem ser forjados por meio do processo de tratado do Artigo II da Constituição dos EUA ou por meio de acordos executivos? Essa questão surgiu novamente em 2015, quando o Acordo Nuclear do Irã estava sendo concluído. Esse pacto exigia que o Irã interrompesse o desenvolvimento nuclear e concordasse com as inspeções nucleares, enquanto os Estados Unidos e cinco outros signatários suspenderam as sanções econômicas de longa data contra o Irã. O debate sobre se os Estados Unidos deveriam ter firmado o acordo e se deveria ter sido um tratado em vez de um acordo executivo foi conduzido na mídia e em programas de comédia política como The Daily Show.
Sua visão sobre a forma do pacto dependerá de como você vê os acordos executivos sendo empregados. Os presidentes os usam para contornar o Senado (como sugere a “hipótese da evasão”)? Ou eles são uma ferramenta eficiente que poupa ao Comitê de Relações Exteriores do Senado o trabalho de processar centenas de acordos a cada ano?
As opiniões dos políticos sobre a forma do Acordo Nuclear com o Irã seguiram as linhas partidárias. Os democratas aceitaram a decisão do presidente de usar um acordo executivo para finalizar o pacto, que eles tendiam a apoiar. Os republicanos, que eram esmagadoramente contra o pacto, favoreceram o uso do processo do tratado, o que lhes permitiria votar contra o acordo. No final, o presidente usou um acordo executivo e o pacto foi promulgado. A desvantagem é que um acordo executivo pode ser revertido pelo próximo presidente. Os tratados são muito mais difíceis de desfazer porque exigem que um novo processo seja realizado no Senado para que o presidente obtenha aprovação.
Qual abordagem você prefere para o Acordo Nuclear do Irã, um acordo executivo ou um tratado? Por quê?
Assista “Under Miner” e “Start Wars” para ver a versão de Jon Stewart e The Daily Show sobre o Acordo Nuclear com o Irã.
Nomeações
O último tipo amplo de produção de política externa consiste nas nomeações de política externa feitas quando um novo presidente assume o cargo. Normalmente, quando o partido na Casa Branca muda, mais novas nomeações são feitas do que quando o partido não muda, porque o novo presidente quer criar pessoas que compartilhem a agenda do presidente. Esse tem sido o caso em todas as transições presidenciais desde 1993, quando o republicano George H.W. Bush deixou o cargo e o democrata Bill Clinton assumiu o cargo. O padrão continuou em 2001, quando o republicano George W. Bush se tornou presidente, e depois novamente com o democrata Barack Obama, o republicano Donald Trump e o democrata Joe Biden.
A maioria das nomeações relacionadas à política externa, como secretário de estado e os vários subsecretários e secretários adjuntos, bem como todos os embaixadores, devem ser confirmadas pela maioria dos votos do Senado (Figura 17.8). Os presidentes buscam indicar pessoas que conheçam a área para a qual estão sendo nomeados e que sejam leais ao presidente e não à burocracia na qual possam trabalhar. Eles também querem que seus indicados sejam prontamente confirmados. Como veremos com mais detalhes mais adiante neste capítulo, um grupo isolacionista de nomeados administrará as agências de política externa do país de forma muito diferente de um grupo que é mais internacionalista em sua perspectiva. Os isolacionistas podem tentar se afastar do envolvimento da política externa em todo o mundo, enquanto os internacionalistas iriam na outra direção, em direção a um maior envolvimento e à ação em conjunto com outros países.
Resultados de política externa fortemente focados
Além dos resultados de política externa de base ampla acima, que são liderados pelo presidente com algum envolvimento do Congresso, muitas outras decisões precisam ser tomadas. Esses resultados de política externa fortemente focados tendem a ser exclusivamente da província do presidente, incluindo o envio de tropas e/ou agentes de inteligência em uma crise, cúpulas executivas entre o presidente e outros chefes de estado sobre questões específicas de política externa, uso presidencial da força militar, e medidas de financiamento de emergência para lidar com crises de política externa. Essas medidas de política externa são mais rapidamente promulgadas e demonstram a “energia e despacho” que Alexander Hamilton, escrevendo nos Documentos Federalistas, viu como inerentes à instituição da presidência. Os gastos emergenciais envolvem o Congresso por meio de seu poder de bolsa, mas o Congresso tende a dar aos presidentes o que eles precisam para lidar com emergências. Dito isso, os autores foram consistentes em querer freios e contrapesos espalhados por toda a Constituição, inclusive na área de política externa e poderes de guerra. Portanto, o Congresso tem várias funções, conforme discutido em pontos ao longo deste capítulo.
Talvez a emergência de política externa mais famosa tenha sido a crise dos mísseis cubanos em 1962. Com a União Soviética colocando mísseis nucleares em Cuba, a apenas algumas centenas de quilômetros da Flórida, um impasse da Guerra Fria com os Estados Unidos aumentou. Os soviéticos inicialmente negaram a existência dos mísseis, mas os voos de reconhecimento dos EUA provaram que eles estavam lá, reunindo evidências fotográficas que foram apresentadas na ONU (Figura 17.9). Os soviéticos permaneceram firmes e os líderes da política externa dos EUA debateram sua abordagem. Alguns militares estavam pressionando por uma ação agressiva para eliminar os mísseis e a instalação em Cuba, enquanto funcionários do Departamento de Estado preferiam uma rota diplomática. O presidente John F. Kennedy acabou aceitando a recomendação de um comitê especial, e os Estados Unidos implementaram um bloqueio naval em Cuba que sutilmente forçou as mãos dos soviéticos. Os soviéticos concordaram em remover seus mísseis cubanos e os Estados Unidos, por sua vez, concordaram seis meses depois em remover seus mísseis da Turquia.
Ouça o discurso do presidente Kennedy anunciando o bloqueio naval que os Estados Unidos impuseram a Cuba, encerrando a crise dos mísseis cubanos de 1962.
Outra forma de produção focada na política externa é a cúpula presidencial. Frequentemente realizadas no Retiro Presidencial em Camp David, Maryland, essas reuniões reúnem o presidente e um ou mais outros chefes de estado. Os presidentes usam esses tipos de cúpulas quando eles e seus visitantes precisam se aprofundar em questões importantes que não são resolvidas rapidamente. Um exemplo é a cúpula de 1978 que levou aos Acordos de Camp David, na qual o presidente Jimmy Carter, o presidente egípcio Anwar El Sadat e o primeiro-ministro israelense Menachem Begin se reuniram em particular por doze dias em Camp David negociando um processo de paz para os dois países, que estavam em desacordo um com o outro em o Oriente Médio. Outro exemplo é a Cúpula de Malta entre o presidente George H. W. Bush e o líder soviético Mikhail Gorbachev, que aconteceu na ilha de Malta durante dois dias em dezembro de 1989 (Figura 17.10). As reuniões foram um símbolo importante do fim da Guerra Fria, com a queda do Muro de Berlim apenas alguns meses antes.
Outra produção focada na política externa é o uso militar da força. Desde os ataques de 1941 a Pearl Harbor e a declaração imediata de guerra do Congresso que resultou, todos esses usos iniciais da força foram autorizados pelo presidente. Em muitos casos, o Congresso apoiou posteriormente ações militares adicionais, mas o presidente foi o instigador. Embora às vezes tenha havido críticas, o Congresso nunca agiu para reverter a ação presidencial. Conforme discutido acima, a Resolução dos Poderes de Guerra esclareceu que o primeiro passo no uso da força foi o do presidente, nos primeiros sessenta dias. Um exemplo recente do uso militar da força foi o papel dos EUA na imposição de uma zona de exclusão aérea sobre a Líbia em 2011, que incluiu ataques cinéticos - ou engajamento ativo do inimigo - para proteger as forças antigovernamentais no solo. Os caças dos EUA saíram da Base Aérea de Aviano, no norte da Itália (Figura 17.11).
O exemplo final de uma contribuição focada na política externa é a aprovação de uma medida de financiamento emergencial para uma tarefa específica de segurança nacional. O Congresso tende a aprovar pelo menos uma medida de gastos emergenciais por ano, que deve ser assinada pelo presidente para entrar em vigor, e geralmente fornece financiamento para desastres domésticos. No entanto, às vezes, questões de política externa impulsionam uma medida de gastos emergenciais, como foi o caso logo após os ataques de 11 de setembro. Nesse caso, o presidente ou a administração propõem quantias específicas para planos de política externa de emergência.