16.5: Formuladores de políticas
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Ao final desta seção, você poderá:
- Identifique os tipos de formuladores de políticas em diferentes áreas temáticas
- Descreva o processo de política pública
Muitos americanos ficaram preocupados quando o Congresso começou a debater a ACA. À medida que o programa tomou forma, algumas pessoas sentiram que as mudanças propostas estavam sendo debatidas com muita pressa, seriam implementadas com muita rapidez ou, sumariamente, dariam ao governo o controle sobre uma parte importante da economia dos EUA: o setor de saúde. Ironicamente, o governo esteve fortemente engajado na prestação de cuidados de saúde por décadas. Mais de 50% de todos os dólares gastos em saúde foram gastos pelo governo dos EUA bem antes da aprovação da ACA. Como você já aprendeu, o Medicare foi criado décadas antes. Apesar da resistência dos manifestantes ao envolvimento do governo nos cuidados de saúde, não há como manter o governo fora do Medicare; o governo é o Medicare.
O que muitos não perceberam é que poucas ou nenhuma das propostas que eventualmente se tornaram parte da ACA eram originais. Enquanto o país estava preocupado com problemas como terrorismo, economia e conflitos pelos direitos dos homossexuais, exércitos de indivíduos estavam debatendo as melhores maneiras de consertar a prestação de cuidados de saúde no país. Dois grupos importantes, mas sobrepostos, defenderam suas mudanças políticas preferidas: defensores e analistas de políticas.
Defensores de políticas
Reserve um minuto para pensar em uma mudança de política que você acredita que melhoraria alguma condição nos Estados Unidos. Agora pergunte a si mesmo: “Por que eu quero mudar essa política?” Você é motivado por um desejo de justiça? Você acha que a mudança de política melhoraria sua vida ou a dos membros de sua comunidade? Seu senso de moralidade está motivando você a mudar o status quo? Sua profissão seria ajudada? Você acha que mudar a política pode aumentar seu status?
A maioria das pessoas tem alguma posição ou problema político que gostaria de ver alterado (veja a Figura 16.11). Uma das razões pelas quais a mídia é tão duradoura é que os cidadãos têm uma variedade de opiniões sobre políticas públicas e estão muito interessados em debater como uma determinada mudança melhoraria suas vidas ou as do país. Mas, apesar de seus interesses, a maioria das pessoas faz pouco mais do que votar ou, ocasionalmente, contribuir para uma campanha política. Algumas pessoas, no entanto, se tornam defensoras de políticas trabalhando ativamente para propor ou manter políticas públicas.
Uma forma de pensar sobre os defensores de políticas é reconhecer que eles têm uma posição normativa sobre um assunto, ou seja, têm uma convicção sobre o que deve ou deve ser feito. A melhor política pública, na visão deles, é aquela que cumpre uma meta ou resultado específico. Por esse motivo, os defensores geralmente começam com um objetivo e depois tentam moldar ou criar propostas que os ajudem a atingir esse objetivo. Fatos, evidências e análises são ferramentas importantes para convencer os formuladores de políticas ou o público em geral dos benefícios de suas propostas. Cidadãos particulares geralmente se encontram em posições de advocacia, especialmente se forem obrigados a assumir funções de liderança em suas vidas privadas ou em suas organizações. Os defensores mais eficazes geralmente são profissionais contratados que formam grupos de lobby ou grupos de reflexão para promover sua agenda.
Um grupo de lobby que frequentemente assume funções de advocacia é a AARP (antiga Associação Americana de Aposentados) (Figura 16.12). O principal trabalho da AARP é convencer o governo a fornecer mais recursos e serviços públicos aos idosos, geralmente por meio de políticas regulatórias ou redistributivas. Entre seus objetivos, os principais são a redução dos custos de saúde e a segurança dos pagamentos de pensão da Previdência Social. Esses objetivos colocam a AARP na coalizão eleitoral do Partido Democrata, uma vez que os democratas têm sido historicamente defensores mais fortes da criação e expansão do Medicare. Em 2002, por exemplo, democratas e republicanos estavam debatendo uma grande mudança no Medicare. O Partido Democrata apoiou a expansão do Medicare para incluir medicamentos prescritos gratuitos ou de baixo custo, enquanto os republicanos preferiram um plano que exigiria que os idosos comprassem seguro de medicamentos por meio de uma seguradora privada. O governo subsidiaria os custos, mas muitos idosos ainda teriam despesas diretas substanciais. Para surpresa de muitos, a AARP apoiou a proposta republicana.
Nem todos os defensores de políticas estão tão dispostos a comprometer suas posições. É muito mais fácil para um grupo como a AARP se comprometer com a quantidade de dinheiro que os idosos receberão, por exemplo, do que para um grupo religioso evangélico se comprometer em questões como o aborto ou que grupos de direitos civis aceitem algo menos do que igualdade. Nem é provável que os grupos de direitos das mulheres aceitem a desigualdade salarial como ela existe atualmente. É mais fácil se comprometer com questões financeiras do que com nossas visões individuais de moralidade ou justiça social.
Analistas de políticas
Uma segunda abordagem para criar políticas públicas é um pouco mais objetiva. Em vez de começar com o que deveria acontecer e procurar maneiras de fazer isso, os analistas de políticas tentam identificar todas as opções possíveis disponíveis para um tomador de decisão e, em seguida, avaliar seus impactos se implementadas. O objetivo do analista não é realmente incentivar a implementação de nenhuma das opções; em vez disso, é garantir que os tomadores de decisão estejam totalmente informados sobre as implicações das decisões que tomam.
Compreender os custos e benefícios financeiros e outros das escolhas políticas exige que os analistas façam suposições estratégicas sobre como os atores públicos e governamentais responderão. Por exemplo, quando os formuladores de políticas estão considerando mudanças na política de saúde, uma questão muito importante é quantas pessoas participarão. Se muito poucas pessoas tivessem optado por aproveitar os novos planos de saúde disponíveis no mercado da ACA, teria sido significativamente mais barato do que os defensores propostos, mas também não teria cumprido o objetivo principal de aumentar o número de segurados. Mas se as pessoas que atualmente têm seguro o tivessem abandonado para aproveitar os subsídios da ACA, os custos do programa teriam disparado com muito poucos benefícios reais para a saúde pública. Da mesma forma, se todos os estados tivessem optado por criar seus próprios mercados, o custo e a complexidade da implementação da ACA teriam sido bastante reduzidos.
Como os defensores têm um incentivo para subestimar os custos e exagerar os benefícios, a análise de políticas tende a ser um aspecto altamente politizado do governo. É fundamental para os formuladores de políticas e eleitores que os analistas de políticas forneçam a análise mais precisa possível. Vários grupos de reflexão independentes ou semi-independentes surgiram em Washington, DC, para fornecer avaliações das opções políticas. A maioria das empresas ou organizações comerciais também emprega suas próprias asas de análise de políticas para ajudá-las a entender as mudanças propostas ou até mesmo oferecer algumas das suas. Alguns deles tentam ser o mais imparciais possível. A maioria, no entanto, tem um viés conhecido em relação à defesa de políticas. O Instituto Cato, por exemplo, é um grupo de análise de políticas bem conhecido e altamente respeitado, ao qual tanto políticos liberais quanto conservadores recorreram ao considerar opções políticas. Mas o Instituto Cato tem um conhecido viés libertário; a maioria dos problemas que ele seleciona para análise tem potencial para soluções do setor privado. Isso significa que seus analistas tendem a incluir as suposições mais otimistas do crescimento econômico ao considerar cortes de impostos e superestimar os custos das propostas do setor público.
A RAND Corporation tem conduzido análises políticas objetivas para clientes corporativos, sem fins lucrativos e governamentais desde meados do século XX. Quais são algumas das áreas políticas que ele explorou?
Tanto o Congresso quanto o presidente tentaram reduzir o preconceito na análise de políticas criando seus próprios ramos políticos teoricamente apartidários. No Congresso, o mais conhecido deles é o Escritório de Orçamento do Congresso, ou CBO. Autorizada pela Lei de Orçamento e Controle de Represas do Congresso de 1974, a CBO foi formalmente criada em 1975 como uma forma de aumentar a independência do Congresso do poder executivo. A CBO é responsável por avaliar o impacto dos gastos ou receitas de toda a legislação proposta para avaliar seu efeito líquido no orçamento. Nos últimos anos, foi responsabilidade da CBO fornecer ao Congresso orientações sobre a melhor forma de equilibrar o orçamento (veja a Figura 16.13). As fórmulas que a CBO usa para pontuar o orçamento se tornaram uma parte importante do debate político, mesmo quando o grupo tentou manter sua natureza apartidária.
No poder executivo, cada departamento e agência individual é tecnicamente responsável por sua própria análise de políticas. A suposição é que os especialistas da Comissão Federal de Comunicações ou da Comissão Eleitoral Federal estão mais bem equipados para avaliar o impacto de várias propostas em seu domínio político. A lei exige que a maioria das mudanças regulatórias feitas pelo governo federal também inclua a oportunidade de contribuição pública para que o governo possa avaliar a opinião pública e buscar perspectivas externas.
As agências do poder executivo geralmente também são encarregadas de considerar o impacto econômico das ações regulatórias, embora algumas agências tenham sido melhores nisso do que outras. Os críticos frequentemente destacam a EPA e a OSHA por não considerarem adequadamente o impacto das novas regras nos negócios. Dentro da própria Casa Branca, o Escritório de Gestão e Orçamento (OMB) foi criado para “servir o presidente dos Estados Unidos na implementação de sua visão” de política. A análise de políticas é importante para a função do OMB, mas, como você pode imaginar, ela freqüentemente compromete sua objetividade durante a formulação da política.
O processo político
O processo político contém quatro estágios sequenciais: (1) definição da agenda, (2) promulgação de políticas, (3) implementação de políticas e (4) avaliação. Dado o grande número de questões já processadas pelo governo, chamadas de agenda contínua, e o grande número de novas propostas sendo apresentadas a qualquer momento, normalmente é muito difícil mover uma nova política em todo o processo.
A definição da agenda é a primeira etapa crucial do processo de políticas públicas. A definição da agenda tem duas subfases: identificação de problemas e especificação alternativa. A identificação do problema identifica as questões que merecem ser discutidas. Nem todas as questões entram na agenda governamental porque há pouca atenção que o governo pode prestar. Assim, uma das tarefas mais importantes para um defensor de políticas é enquadrar a questão de uma forma convincente que levante uma dimensão persuasiva ou uma necessidade crítica. 22 Por exemplo, a reforma do sistema de saúde tem sido tentada em muitas ocasiões ao longo dos anos. Uma chave para destacar o tópico foi enquadrá-lo em termos de acesso aos cuidados de saúde, destacando a porcentagem de pessoas que não têm plano de saúde.
A especificação alternativa, a segunda subfase da definição da agenda, considera soluções para corrigir a dificuldade levantada na identificação do problema. Por exemplo, funcionários do governo podem concordar na subfase do problema que o aumento da obesidade infantil representa um problema social que merece atenção do governo. No entanto, a solução pode ser complexa e as pessoas que concordarem de outra forma podem entrar em conflito sobre qual é a melhor resposta. As alternativas podem variar desde o reinvestimento em programas de educação física escolar e aulas de educação em saúde até a retirada de máquinas de refrigerantes e doces das escolas e a exigência de boa nutrição na merenda escolar. A definição da agenda termina quando um determinado problema é selecionado, uma solução é combinada com esse problema e a solução vai para os tomadores de decisão para uma votação. A chuva ácida, que resulta da interação de tempestades e poluição atmosférica densa, fornece outra boa ilustração da definição da agenda e das subfases de problemas e soluções. A chuva ácida é um problema amplamente reconhecido que não entrou na agenda política governamental até o Congresso aprovar a Lei de Qualidade do Ar de 1967, muito depois de grupos ambientais começarem a pedir leis para regular a poluição.
Na segunda fase política, a promulgação, os ramos eleitos do governo normalmente consideram uma solução específica para um problema e decidem se devem aprová-la. Esse estágio é o mais visível e geralmente atrai a maior cobertura da imprensa. E, no entanto, é um pouco anticlimático. Quando uma proposta política específica (uma solução) sair da definição da agenda para um voto sim/não, pode ser uma conclusão precipitada que ela será aprovada.
Depois que a política é promulgada — geralmente pelos poderes legislativo e/ou executivo do governo, como o Congresso ou o presidente em nível nacional ou a legislatura ou governador de um estado — as agências governamentais fazem o trabalho de realmente implementá-la. Em nível nacional, a implementação de políticas pode ser de cima para baixo ou de baixo para cima. Na implementação de cima para baixo, o governo federal determina as especificidades da política e cada estado a implementa exatamente da mesma maneira. Na implementação de baixo para cima, o governo federal permite às áreas locais alguma flexibilidade para atender aos seus desafios e necessidades específicos. 23
A avaliação, a última etapa do processo, deve estar diretamente vinculada aos resultados desejados pela política. A avaliação essencialmente pergunta: “Até que ponto essa política fez o que nós a projetamos para fazer?” Às vezes, as respostas podem ser surpreendentes. Em um caso muito debatido, os Estados Unidos financiaram a educação sexual somente para abstinência para adolescentes com o objetivo de reduzir a gravidez na adolescência. Um estudo de 2011 publicado na revista PLoS One, no entanto, descobriu que a educação somente para abstinência realmente aumentou as taxas de gravidez na adolescência. 24 As avaliações políticas mais eficazes são sistemáticas. Por exemplo, embora uma simples plotagem dos dados do uso de drogas por jovens por ano parecesse não mostrar nenhum efeito para o popular programa de Educação sobre Resistência ao Abuso de Drogas (DARE), uma avaliação mais cuidadosa feita com um grupo de controle que não recebeu mensagens DARE mostrou uma eficácia robusta. 25 As informações da fase de avaliação podem retroceder para as outras etapas, informando decisões futuras e criando um ciclo de políticas públicas (Figura 16.14).
