16.6: Orçamento e Política Tributária

Objetivos de

Ao final desta seção, você poderá:

• Discuta as teorias econômicas que moldam a política econômica dos EUA
• Explique como o governo usa ferramentas de política fiscal para manter uma economia saudável
• Analise as decisões de tributação e gastos tomadas pelo Congresso e pelo presidente
• Discuta o papel do Conselho da Reserva Federal na política monetária

Um país gasta, arrecada e regula o dinheiro de acordo com seus valores. Ao todo, o orçamento do governo federal para 2020 foi de 6,55 trilhões de dólares. Este capítulo forneceu uma breve visão geral de algumas das principais áreas de despesas do orçamento e, portanto, algumas informações sobre os valores americanos modernos. Mas esses valores são apenas parte da história do orçamento. Os formuladores de políticas fazem um esforço considerável para garantir que as prioridades de longo prazo sejam protegidas do calor do ciclo eleitoral e das mudanças de curto prazo na opinião pública. A decisão de colocar algumas funções de formulação de políticas fora do alcance do Congresso também reflete filosofias econômicas sobre as melhores maneiras de crescer, estimular e manter a economia. O papel da política na elaboração do orçamento anual é realmente grande, mas não devemos subestimar os desafios que os funcionários eleitos enfrentam como resultado de decisões tomadas no passado.

Abordagens da economia

Até a década de 1930, a maioria dos defensores políticos argumentava que a melhor maneira de o governo interagir com a economia era por meio de uma abordagem direta, formalmente conhecida como economia laissez-faire. Esses formuladores de políticas acreditavam que a chave para o crescimento e desenvolvimento econômico era permitir que os mercados privados operassem com eficiência. Os defensores dessa escola de pensamento acreditavam que os investidores privados estavam mais bem equipados do que os governos para descobrir quais setores da economia tinham maior probabilidade de crescer e quais novos produtos tinham maior probabilidade de serem bem-sucedidos. Eles também tendiam a se opor aos esforços do governo para estabelecer controles de qualidade ou padrões de saúde e segurança, acreditando que os próprios consumidores puniriam o mau comportamento ao não negociar com cidadãos corporativos pobres. Finalmente, os defensores do laissez-faire sentiram que manter o governo fora dos negócios criaria um ciclo automático de crescimento e contração econômica. As fases de contração nas quais não há crescimento econômico por dois trimestres consecutivos, chamadas de recessões, trariam fracassos nos negócios e maior desemprego. Mas essa condição, eles acreditavam, se corrigiria sozinha se o governo simplesmente permitisse que o sistema operasse.

No entanto, a Grande Depressão desafiou a visão do laissez-faire. Quando o presidente Franklin Roosevelt assumiu o cargo em 1933, os Estados Unidos já estavam nas profundezas da Grande Depressão há vários anos, desde o colapso do mercado de ações em 1929. Roosevelt procurou implementar uma nova abordagem de regulação econômica conhecida como keynesianismo. Nomeada em homenagem ao seu desenvolvedor, o economista John Maynard Keynes, a economia keynesiana argumenta que é possível que uma recessão se torne tão profunda e dure por tanto tempo que os modelos típicos de colapso e recuperação econômica podem não funcionar. Keynes sugeriu que o crescimento econômico estava intimamente ligado à capacidade dos indivíduos de consumir bens. Não importava como ou onde os investidores queriam investir seu dinheiro se ninguém pudesse comprar os produtos que eles queriam fabricar. E em períodos de desemprego extremamente alto, os salários da mão de obra recém-contratada seriam tão baixos que os novos trabalhadores seriam incapazes de pagar os produtos que produziam.

O keynesianismo combate esse problema aumentando os gastos do governo de forma a melhorar o consumo. Algumas das propostas sugeridas por Keynes foram pagamentos ou pensões para desempregados e aposentados, bem como incentivos fiscais para incentivar o consumo na classe média. Seu raciocínio era que esses indivíduos teriam maior probabilidade de gastar o dinheiro que recebiam comprando mais bens, o que, por sua vez, incentivaria a produção e o investimento. Keynes argumentou que a rica classe de produtores e empregadores tinha capital suficiente para atender ao aumento da demanda dos consumidores que os incentivos governamentais estimulariam. Uma vez que o consumo aumentasse e o capital voltasse a fluir, o governo reduziria ou eliminaria seu estímulo econômico, e qualquer dinheiro emprestado para criá-lo poderia ser reembolsado com maiores receitas fiscais.

O keynesianismo dominou a política fiscal ou de gastos dos EUA das décadas de 1930 a 1970. Na década de 1970, no entanto, a alta inflação começou a desacelerar o crescimento econômico. Houve uma série de razões, incluindo o aumento dos preços do petróleo e os custos da luta contra a Guerra do Vietnã. No entanto, alguns economistas, como Arthur Laffer, começaram a argumentar que as políticas de bem-estar social e altos impostos criadas em nome do keynesianismo estavam superestimulando a economia, criando uma situação na qual a demanda por produtos havia superado a vontade dos investidores de aumentar a produção. ²⁶ Eles pediram uma abordagem conhecida como economia do lado da oferta, que argumenta que o crescimento econômico é em grande parte uma função da capacidade produtiva de um país. Os fornecedores argumentaram que o aumento da regulamentação e os impostos mais altos reduzem o incentivo para investir dinheiro novo na economia, até o ponto em que pouco crescimento pode ocorrer. Eles têm defendido a redução de impostos e regulamentações para estimular o crescimento econômico.

Gasto obrigatório versus gasto discricionário

O desejo dos keynesianos de criar um nível mínimo de demanda agregada, juntamente com uma preferência da era da depressão em promover a política de bem-estar social, levou o presidente e o Congresso a desenvolver um orçamento federal com gastos divididos em duas grandes categorias: obrigatórias e discricionárias (ver Figura 16.15). Destes, os gastos obrigatórios são os maiores, consistindo em cerca de $4,9 trilhões do orçamento de 2020, ou cerca de 71% de todas as despesas federais. ²⁷

A grande parte dos gastos obrigatórios é destinada a programas de direitos garantidos para aqueles que atendem a determinadas qualificações, geralmente com base na idade, renda ou deficiência. Esses programas, discutidos acima, incluem Medicare e Medicaid, Previdência Social e os principais programas de segurança de renda, como seguro-desemprego e SNAP. Os custos dos programas vinculados à idade são relativamente fáceis de estimar e crescem em grande parte em função do envelhecimento da população. Pagamentos de renda e invalidez são um pouco mais difíceis de estimar. Eles tendem a cair durante os períodos de recuperação econômica e aumentar quando a economia começa a desacelerar, exatamente como sugeriu Keynes. Uma parte comparativamente pequena da torta de gastos obrigatórios, cerca de 14%, é dedicada aos benefícios designados para ex-funcionários federais, incluindo aposentadoria militar e muitos programas de Administração de Veteranos.

Figura 16.15 Este gráfico dos gastos federais dos EUA para 2020 mostra as proporções de gastos obrigatórios e discricionários, cerca de 66 por cento e 19 por cento, respectivamente

Em última análise, o Congresso é responsável por definir as fórmulas para pagamentos obrigatórios, mas, como vimos na discussão anterior sobre a Previdência Social, grandes reformas nas fórmulas de direitos são difíceis de implementar. Como resultado, o tamanho e o crescimento dos gastos obrigatórios em orçamentos futuros são em grande parte uma função da legislação anterior que estabeleceu as fórmulas em primeiro lugar. Enquanto os apoiadores de programas específicos puderem bloquear mudanças nas fórmulas, o financiamento continuará quase no piloto automático. Os keynesianos apoiam esses gastos obrigatórios, juntamente com outros elementos da política de previdência social, porque ajudam a manter um nível mínimo de consumo que deveria, em teoria, evitar que as recessões se transformem em depressões, que são crises mais severas.

Partes do orçamento não dedicadas aos gastos obrigatórios são categorizadas como gastos discricionários porque o Congresso deve aprovar uma legislação para autorizar o dinheiro a ser gasto a cada ano. Cerca de 50% dos aproximadamente $1,2 trilhão reservados para gastos discricionários a cada ano pagam pela maioria das operações do governo, incluindo salários de funcionários e manutenção de edifícios federais. Também abrange gastos com ciência e tecnologia, iniciativas de relações exteriores, gastos com educação, custos de transporte fornecidos pelo governo federal e muitos dos benefícios redistributivos que a maioria das pessoas nos Estados Unidos considera garantidos. ²⁸ A outra metade dos gastos discricionários — e o segundo maior componente do orçamento total — é dedicada aos militares. (Somente a Previdência Social é maior.) Os gastos com defesa são usados para manter a presença militar dos EUA no país e no exterior, adquirir e desenvolver novas armas e cobrir o custo de quaisquer guerras ou outros combates militares nos quais os Estados Unidos estejam envolvidos atualmente (Figura 16.16).

Figura 16.16 A guerra no Afeganistão, em andamento desde 2001, custou aos Estados Unidos bilhões de dólares em gastos militares discricionários autorizados pelo Congresso todos os anos. No início de 2021, o presidente Joe Biden anunciou planos para retirar totalmente as tropas dos EUA do Afeganistão até 11 de setembro de 2021, o vigésimo aniversário dos ataques de 11 de setembro.

Em teoria, o montante da receita arrecadada pelo governo nacional deveria ser igual a essas despesas, mas com exceção de um breve período de 1998 a 2000, esse não foi o caso. A recuperação econômica da recessão de 2007-2009 e os esforços de controle orçamentário implementados no início dos anos 2010 conseguiram reduzir o déficit anual - a quantidade pela qual os gastos são maiores do que as receitas - em mais da metade até 2015. No entanto, a quantidade de dinheiro que o governo dos EUA precisou emprestar para pagar suas contas em 2016 ainda era superior a $400 bilhões ²⁹. Isso foi um acréscimo à dívida total de quase 19 trilhões de dólares do país - a quantidade de dinheiro que o governo deve a seus credores - no final de 2015, de acordo com o Departamento do Tesouro. ³⁰ A dívida total em março de 2021 é de $22 trilhões.

Equilibrar o orçamento tem sido um dos principais objetivos dos partidos republicano e democrata nas últimas décadas, embora os partidos tendam a discordar sobre a melhor maneira de realizar a tarefa. Uma solução frequentemente oferecida, especialmente entre os defensores do lado da oferta, é simplesmente cortar gastos. Isso provou ser muito mais fácil falar do que fazer. Se o Congresso tentasse equilibrar o orçamento apenas por meio de gastos discricionários, precisaria cortar cerca de um terço dos gastos em programas como defesa, ensino superior, agricultura, polícia, transporte e operações do governo geral. Dado o número e a popularidade de muitos desses programas, é difícil imaginar que isso seja possível. Para usar apenas os cortes de gastos como forma de controlar o déficit, o Congresso quase certamente precisará cortar ou controlar os custos de programas de gastos obrigatórios, como a Previdência Social e o Medicare, uma medida radicalmente impopular.

Política tributária

A outra opção disponível para equilibrar o orçamento é aumentar a receita. Todos os governos devem aumentar a receita para operar. A forma mais comum é aplicar algum tipo de imposto sobre os residentes (ou sobre seus comportamentos) em troca dos benefícios que o governo oferece (Figura 16.17). Por mais necessários que sejam os impostos, no entanto, eles não estão isentos de possíveis quedas. Primeiro, quanto mais dinheiro o governo coleta para cobrir seus custos, menos residentes terão para gastar e investir. Em segundo lugar, as tentativas de aumentar as receitas por meio da tributação podem alterar o comportamento dos residentes de maneiras contraproducentes para o estado e para a economia em geral. Tributar excessivamente comportamentos necessários e desejáveis, como consumo (com imposto sobre vendas) ou investimento (com imposto sobre ganhos de capital) desencorajará os cidadãos de se envolverem neles, potencialmente desacelerando o crescimento econômico. O objetivo da política tributária, então, é determinar a maneira mais eficaz de cumprir as obrigações de receita do país sem prejudicar outras metas de políticas públicas.

Figura 16.17 Um fuzileiro naval dos EUA preenche um formulário de imposto de renda. Os impostos de renda nos Estados Unidos são impostos progressivos.

Como seria de esperar, keynesianos e fornecedores discordam sobre quais formas de política tributária são melhores. Os keynesianos, com sua preocupação sobre se os consumidores podem realmente estimular a demanda, preferem sistemas fiscais progressivos que aumentem a alíquota efetiva à medida que a renda do contribuinte aumenta. Essa política deixa aqueles com maior probabilidade de gastar seu dinheiro com mais dinheiro para gastar. Por exemplo, em 2015, os contribuintes dos EUA que se casaram e se inscreveram em conjunto pagaram uma alíquota de imposto de 10% sobre os primeiros $18.450 de renda, mas 15% sobre os próximos $56.450 (parte da renda está excluída). ³¹ A alíquota continuou a aumentar, até 39,6 por cento sobre qualquer renda tributável acima de $464.850. Após a aprovação da Lei de Redução de Impostos e Empregos de 2017, esses escalões de impostos foram alterados. Enquanto a faixa mais baixa permaneceu em uma alíquota de 10 por cento, a maior alíquota foi reduzida de 39,6 para 37 por cento. Esses escalões são um pouco distorcidos pela variedade de créditos fiscais, deduções e incentivos que o governo oferece, mas o efeito líquido é que os maiores ganhadores de renda pagam uma parcela maior da carga geral do imposto de renda do que aqueles com os escalões de impostos mais baixos. De acordo com o Pew Research Center, com base nas declarações fiscais de 2014, 2,7% dos arquivadores ganharam mais de $250.000. Esses 2,7% dos arquivadores pagaram 52% do imposto de renda pago. ³²

Os fornecedores, por outro lado, preferem sistemas tributários regressivos, que reduzem a taxa geral à medida que os indivíduos ganham mais dinheiro. Isso não significa automaticamente que os ricos pagam menos do que os pobres, simplesmente que a porcentagem de sua renda que pagam em impostos será menor. Considere, por exemplo, o uso de impostos especiais sobre bens ou serviços específicos como fonte de receita. ³³ Às vezes chamados de “impostos sobre o pecado” porque tendem a ser aplicados a bens como álcool, tabaco e gasolina, os impostos especiais de consumo têm uma qualidade regressiva, uma vez que a quantidade do bem comprado pelo consumidor e, portanto, o imposto pago, não aumenta na mesma alíquota da renda. Uma pessoa que ganha $250.000 por ano provavelmente comprará mais gasolina do que uma pessoa que ganha $50.000 por ano (Figura 16.18). Mas não é provável que o ganhador mais alto compre cinco vezes mais gasolina, o que significa que a proporção da renda paga nos impostos sobre a gasolina é menor do que a proporção de um indivíduo com salários mais baixos.

Figura 16.18 Um posto de gasolina mostra preços de combustível acima de $3,00 o galão em 2005, logo após o furacão Katrina interromper a produção de gás no Golfo do México. Os impostos sobre a gasolina baseados na quantidade comprada são impostos regressivos.

Outro exemplo de imposto regressivo pago pela maioria dos trabalhadores dos EUA é o imposto sobre a folha de pagamento que financia a Previdência Social. Enquanto os trabalhadores contribuem com 7,65 por cento de sua renda para pagar a Previdência Social e seus empregadores pagam uma quantia equivalente, em 2015, o imposto sobre a folha de pagamento foi aplicado apenas aos primeiros $118.500 de renda. Indivíduos que ganharam mais do que isso, ou que ganharam dinheiro com outras fontes, como investimentos, viram sua alíquota geral de impostos cair à medida que sua renda aumentava.

Em 2020, os Estados Unidos arrecadaram cerca de 3,4 trilhões de dólares em receita. Impostos de renda ($1,61 trilhão), impostos sobre a folha de pagamento da Previdência Social e Medicare ($1,31 trilhão) e impostos especiais de consumo ($87 bilhões) constituem três das maiores fontes de receita para o governo federal. Quando combinados com o imposto de renda corporativo ($212 bilhões), esses quatro fluxos de impostos representam cerca de 95 por cento da receita total do governo. O saldo da receita é dividido quase igualmente entre as receitas do Federal Reserve e uma combinação de receitas de tarifas de importação, impostos sobre imóveis e doações e várias taxas ou multas pagas ao governo (Figura 16.19). A Lei de Redução de Impostos e Empregos, aprovada em dezembro de 2017 pelo Congresso controlado pelos republicanos e reduziu significativamente a alíquota de imposto de renda paga pelas empresas, levou a um déficit orçamentário cada vez maior. Novembro de 2018 apresentou o maior déficit em um único mês da história do país, com $411 bilhões em gastos e apenas $206 bilhões em receitas, e o déficit orçamentário anual está se aproximando de $1 trilhão. ³⁴

Figura 16.19 Os impostos vinculados a indivíduos, não a empresas, financiam predominantemente o governo.

O Conselho da Reserva Federal e as Taxas de Juros

Os pânicos financeiros surgem quando muitas pessoas, preocupadas com a solvência de seus investimentos, tentam sacar seu dinheiro ao mesmo tempo. Esses pânicos atormentaram os bancos dos EUA até 1913 (Figura 16.20), quando o Congresso promulgou a Lei da Reserva Federal. A lei estabeleceu o Sistema da Reserva Federal, também conhecido como Fed, como o banco central dos Estados Unidos. As três metas originais do Fed a serem promovidas eram o máximo de emprego, preços estáveis e taxas de juros moderadas de longo prazo. ³⁵ Todas essas metas trazem estabilidade. O papel do Fed agora é mais amplo e inclui influenciar a política monetária (o meio pelo qual a nação controla o tamanho e o crescimento da oferta monetária), supervisionar e regular os bancos e fornecer-lhes serviços financeiros, como empréstimos.

Figura 16.20 Investidores lotam Wall Street durante o pânico dos banqueiros de 1907.

O Sistema da Reserva Federal é supervisionado por um conselho de governadores, conhecido como Conselho da Reserva Federal. O presidente dos Estados Unidos nomeia os sete governadores, cada um dos quais cumpre um mandato de quatorze anos (os mandatos são escalonados). Um presidente e um vice-presidente lideram o conselho por mandatos de quatro anos cada. O trabalho mais importante do conselho é participar do Comitê Federal de Mercado Aberto para definir a política monetária, como níveis de taxa de juros e política macroeconômica. O conselho também supervisiona uma rede de doze bancos regionais da Reserva Federal, cada um dos quais serve como um “banco de banqueiros” para as instituições financeiras do país.

Perspectiva interna

O papel do presidente do Federal Reserve

Se você leu ou assistiu às notícias nos últimos anos, talvez tenha ouvido os nomes Janet Yellen, Ben Bernanke ou Alan Greenspan. Bernanke, Greenspan e Yellen foram todos ex-presidentes recentes do conselho de governadores do Sistema da Reserva Federal; Bernanke, Greenspan e Yellen (Figura 16.21) são todos ex-presidentes recentes do conselho de governadores do Sistema da Reserva Federal; Jerome Powell é o atual presidente. O papel do presidente do Fed é um dos mais importantes do país. Ao aumentar ou diminuir as taxas de juros dos bancos, a cadeira tem a capacidade de reduzir a inflação ou estimular o crescimento. O duplo mandato do Fed é manter a inflação baixa (abaixo de 2%) e o desemprego baixo (abaixo de 5%), mas os esforços para atingir essas metas geralmente podem levar a políticas monetárias contraditórias.

Figura 16.21 O economista Alan Greenspan (a) foi presidente do conselho de governadores do Sistema da Reserva Federal de 1987 a 2006, o segundo mandato mais longo de qualquer cadeira. Janet Yellen (b) sucedeu Ben Bernanke como presidente em 2014, depois de atuar como vice-presidente por quatro anos. Antes de atuar no Conselho da Reserva Federal, Yellen foi presidente e CEO do Federal Reserve Bank of San Francisco. Ela foi sucedida por Jerome Powell em fevereiro de 2018 e atua como secretária do Tesouro desde janeiro de 2021.

O Fed e, por extensão, seu presidente, têm uma tremenda responsabilidade. Muitos dos eventos econômicos das últimas cinco décadas, bons e ruins, são resultados das políticas do Fed. Na década de 1970, a inflação de dois dígitos quase paralisou a economia, mas quando Paul Volcker se tornou presidente em 1979, ele aumentou as taxas de juros e deu início à economia. Após a quebra do mercado de ações de 1987, o então presidente Alan Greenspan declarou: “O Federal Reserve, consistente com suas responsabilidades como banco central do país, afirmou hoje sua prontidão para... apoiar o sistema econômico e financeiro”. ³⁶ Sua redução das taxas de juros levou a uma década sem precedentes de crescimento econômico durante a década de 1990. Nos anos 2000, taxas de juros consistentemente baixas e crédito prontamente disponível contribuíram para o boom das hipotecas subprime e a subsequente queda, que levou a uma recessão econômica global a partir de 2008.

As tarefas importantes do Fed devem continuar sendo realizadas por nomeados não eleitos, como os descritos nesta caixa, ou os líderes eleitos devem receber o cargo? Por quê?

Link para o aprendizado

Você acha que tem o que é preciso para ser presidente do Conselho da Reserva Federal? Jogue este jogo e veja como você se sai!