14.2: Poder e Delegação do Estado
- Page ID
- 185642
Ao final desta seção, você poderá:
- Explique como o equilíbrio de poder entre os governos nacional e estadual mudou com a elaboração e ratificação da Constituição
- Identifique partes da Constituição que concedem poder ao governo nacional e partes que apoiam os direitos dos estados
- Identifique duas políticas fiscais pelas quais o governo federal exerce controle sobre as decisões políticas estaduais
Quando os autores se reuniram na Convenção Constitucional em 1787, eles tinham muitas tensões concorrentes para resolver. Por exemplo, eles tiveram que considerar como os cidadãos seriam representados no governo nacional, dadas as diferenças populacionais entre os estados. Além disso, eles tiveram que resolver as diferenças de opinião sobre onde concentrar o poder político. O poder legislativo teria mais autoridade do que o executivo e os governos estaduais manteriam tantos direitos quanto gozaram de acordo com os Artigos da Confederação?
Aqui, examinamos a maneira pela qual o poder foi dividido entre os governos nacional e estadual, primeiro sob os Artigos da Confederação e depois sob a Constituição dos EUA. Enquanto você lê, observe a dinâmica de mudança de poder entre o governo nacional e os governos subnacionais nos níveis estadual e local.
Poder do Estado na Fundação
Antes da ratificação da Constituição, o poder dos governos estaduais excedia em muito o poder do governo nacional. Essa distribuição de autoridade foi o resultado de uma decisão consciente e se refletiu na estrutura e estrutura dos Artigos da Confederação. O governo nacional era limitado, sem um presidente para supervisionar a política interna e externa e um sistema de tribunais federais para resolver disputas entre os estados.
Dadas as fraquezas inerentes ao sistema estabelecido pelos Artigos, em 1787 os delegados se reuniram mais uma vez para considerar emendas aos Artigos, mas acabaram considerando um novo design para o governo (Figura 14.2). Para produzir mais estabilidade a longo prazo, eles precisavam estabelecer uma divisão de poder mais eficaz entre os governos federal e estadual. Em última análise, os autores decidiram por um sistema no qual o poder seria compartilhado: o governo nacional tinha seus deveres principais, os governos estaduais tinham seus deveres e outros deveres eram compartilhados igualmente entre eles. Hoje, essa estrutura de compartilhamento de poder é chamada de federalismo.
A Constituição atribuiu mais poder ao governo federal ao adicionar efetivamente dois novos ramos: um presidente para chefiar o poder executivo e a Suprema Corte para chefiar o poder judicial. Os poderes específicos delegados ou expressos concedidos ao Congresso e ao presidente foram claramente definidos no corpo da Constituição nos termos do Artigo I, Seção 8 e Artigo II, Seções 2 e 3.
Além desses poderes expressos, o governo nacional recebeu poderes implícitos que, embora não estejam claramente declarados, são inferidos. Esses poderes decorrem da cláusula elástica do Artigo I, Seção 8, da Constituição, que fornece ao Congresso a autoridade de “fazer todas as Leis que sejam necessárias e adequadas para levar à Execução os poderes anteriores”. Esta declaração tem sido usada para apoiar o papel do governo federal em questões políticas controversas, como a prestação de cuidados de saúde, a expansão do poder de cobrar e cobrar impostos e a regulamentação do comércio interestadual. Finalmente, o Artigo VI declarou que a Constituição dos EUA e quaisquer leis ou tratados feitos em conexão com esse documento deveriam substituir as constituições e leis feitas em nível estadual. Essa cláusula, mais conhecida como cláusula de supremacia, deixa claro que qualquer conflito legal entre o governo central (ou federal) e os governos regionais (ou estaduais) é normalmente resolvido em favor do governo central.
Embora a Constituição dos EUA tenha claramente atribuído mais poder ao governo federal do que havia sido o caso nos Artigos da Confederação, os autores ainda respeitavam o importante papel dos estados no novo governo. Os estados receberam uma série de poderes independentes daqueles de que gozam o governo nacional. Como exemplo, eles agora tinham o poder de estabelecer governos locais e prestar contas pela estrutura, função e responsabilidades desses governos dentro de suas constituições estaduais. Isso deu aos estados soberania, ou autoridade suprema e independente, sobre o condado, o município, a escola e outros distritos especiais.
Os estados também receberam o poder de ratificar emendas à Constituição dos EUA. Ao longo da história dos EUA, todas as emendas à Constituição, exceto uma, foram propostas pelo Congresso e depois ratificadas por três quartos das legislaturas estaduais ou três quartos das convenções estaduais solicitadas para fins de ratificação. Esse processo garante que os estados tenham voz em quaisquer mudanças na Constituição. A Vigésima Primeira Emenda (revogando a proibição do álcool da Décima Oitava Emenda) foi a única emenda ratificada usando o método da convenção de ratificação estadual. Embora esse caminho nunca tenha sido trilhado, a Constituição dos EUA ainda permite que as legislaturas estaduais assumam um papel direto e muito ativo no processo de proposta de emenda. Se pelo menos dois terços das legislaturas estaduais solicitarem uma convenção nacional, emendas constitucionais podem ser propostas na convenção.
Debatendo a necessidade de uma Convenção Nacional
Em 2020, quinze estados haviam aprovado inscrições para realizar uma convenção nacional. Esses estados estão pressionando pela oportunidade de propor uma emenda constitucional exigindo que o governo nacional equilibre seu orçamento da mesma forma que a maioria dos estados tem o mandato de fazer. Para que uma convenção nacional seja realizada, pelo menos trinta e quatro estados devem enviar inscrições. Assim, seriam necessários mais dezenove estados para realizar a primeira convenção nacional na história dos EUA. 3
Os proponentes veem a convenção como uma oportunidade de propor uma emenda que eles argumentam ser necessária para reduzir os gastos federais e promover a responsabilidade fiscal. A explosão do déficit orçamentário federal aumenta essas preocupações e pode criar mais apoio para esse processo. Caso contrário, os proponentes acreditam que a crescente lista de estados que favorecem uma convenção pode incentivar o Congresso a agir por conta própria.
Os opositores acham que uma emenda orçamentária equilibrada não é realista, dada a necessidade de gastos emergenciais no caso de uma recessão econômica. Eles também se preocupam com os cortes de gastos e/ou aumentos de impostos que o governo federal teria que impor para equilibrar o orçamento de forma consistente. Alguns estados temem que uma exigência de orçamento equilibrado limite a capacidade do governo federal de lhes fornecer apoio fiscal contínuo. Finalmente, outros opositores argumentam que os estados equilibram apenas seus orçamentos operacionais, enquanto eles próprios assumem enormes dívidas para projetos de capital.
Mas talvez o maior medo seja do desconhecido. Uma convenção nacional não tem precedentes e não há limite para o número de emendas que os delegados a tal convenção possam propor. No entanto, essas mudanças ainda precisariam ser ratificadas por três quartos das legislaturas estaduais ou convenções estaduais antes de entrarem em vigor.
Quais são os benefícios potenciais de uma convenção constitucional nacional? Quais são os riscos? Os benefícios valem os riscos? Por que ou por que não?
Apesar das amplas concessões de autoridade estadual da Constituição, um dos objetivos centrais dos antifederalistas, um grupo que se opunha a vários componentes da Constituição, era preservar a autoridade do governo estadual, proteger os pequenos estados e manter o poder do governo concentrado nas mãos do povo. Por esse motivo, a Décima Emenda foi incluída na Declaração de Direitos para criar uma classe de poderes, conhecida como poderes reservados, exclusiva dos governos estaduais. A emenda diz especificamente: “Os poderes não delegados aos Estados Unidos pela Constituição, nem proibidos por ela aos Estados, são reservados aos Estados, respectivamente, ou ao povo”. Em essência, se a Constituição não decreta que uma atividade deve ser realizada pelo governo nacional e não restringe o governo estadual de se envolver nela, então o estado é visto como tendo o poder de desempenhar a função. Em outras palavras, o poder está reservado aos estados.
Além dos poderes reservados, os estados também mantiveram poderes simultâneos, ou responsabilidades compartilhadas com o governo nacional. Como parte desse pacote de poderes, cada um dos governos estadual e federal tem o direito de cobrar imposto de renda de seus cidadãos e impostos corporativos das empresas. Eles também compartilham a responsabilidade pela construção e manutenção da rede de interestaduais e rodovias e pela elaboração e aplicação de leis (Figura 14.3). Por exemplo, muitos governos estaduais têm leis que regulam o uso de capacetes para motocicletas e bicicletas, proíbem mensagens de texto e direção e proíbem dirigir sob a influência de drogas ou álcool.
A evolução do poder estatal
À medida que o papel do governo federal na criação de políticas se expandiu, o mesmo aconteceu com seu nível de gastos. Os gastos do governo federal começaram a superar os dos governos estaduais e locais logo após 1940 (Figura 14.4). Aumentou temporariamente durante a Grande Depressão e novamente durante a Segunda Guerra Mundial, retomando uma lenta escalada com a implementação dos programas da Johnson's Great Society mencionados acima.
Os crescentes recursos financeiros deram ao governo federal maior poder sobre os governos subnacionais. Esse aumento de poder ocorreu porque poderia usar subsídios categóricos para ditar os termos e condições que os governos estaduais deveriam cumprir para se qualificar para assistência financeira em uma área política específica. Com o tempo, o governo federal até começou a exigir que os governos estaduais e locais cumprissem as autorizações legislativas e executivas quando o financiamento não estava vinculado. Essas solicitações do governo federal são chamadas de mandatos sem fundos e são uma fonte de insatisfação para os atores políticos nos níveis estadual e local. Para fornecer mais transparência aos governos estaduais e locais e reduzir o uso de mandatos pelo governo federal, a Lei de Reforma de Mandatos Não Financiados foi aprovada em 1995. Esta lei exige que o Escritório de Orçamento do Congresso forneça informações sobre o custo de qualquer mandato governamental proposto que exceda um limite especificado antes que o projeto possa ser considerado no Congresso. 8
Explore as últimas notícias sobre mandatos federais no Escritório de Orçamento do Congresso e o Catálogo de Mudanças de Custos para Estados no site da Conferência Nacional de Legislaturas Estaduais.
Desde então, os estados receberam a flexibilidade de definir políticas em várias áreas políticas controversas. Por exemplo, uma grande variedade de estados exige o consentimento dos pais para abortos realizados em menores, definem períodos de espera antes que um aborto possa ser realizado ou exigem que os pacientes façam um ultrassom antes do procedimento. Como outro exemplo, atualmente, quase metade dos estados permite o uso da maconha medicinal e três estados a legalizaram totalmente, apesar de essa prática estar em contradição com a lei federal que proíbe o uso e a distribuição da maconha.
Para saber mais sobre essas duas áreas políticas controversas, explore “Uma visão geral das leis estaduais sobre aborto” e “Leis estaduais sobre maconha medicinal”.
Hoje, não é incomum ver uma colcha de retalhos de decisões legais concedendo aos estados mais discrição em algumas áreas políticas, como o uso de maconha, ao mesmo tempo em que fornecem ao governo federal mais autoridade em outras, como o casamento entre pessoas do mesmo sexo. As decisões sobre qual nível controla a política podem refletir as atitudes dos funcionários do governo e do público, a ideologia política e a vantagem estratégica de definir políticas em cada estado, e a necessidade de estabelecer uma política uniforme em face de uma crise econômica ou nacional imprevista ameaça à segurança. O que não mudou ao longo do tempo é o papel central das opiniões da Suprema Corte dos EUA na determinação de como o poder deve ser distribuído em um sistema federalista.
Potência no nível do subestado
A Constituição dos EUA não fala sobre a dispersão de poder entre estados e localidades dentro de cada estado. O fato de os estados serem mencionados especificamente e as jurisdições locais não serem tradicionalmente significa que o poder independente do governo federal reside primeiro no estado. Por meio de suas próprias constituições e estatutos, os estados decidem o que exigir das jurisdições locais e o que delegar. Essa estrutura representa o princípio legal da Regra de Dillon, nomeada em homenagem ao juiz da Suprema Corte de Iowa, John F. Dillon. Dillon argumentou que as ações do estado superam as do governo local e têm supremacia. 10 Nessa visão, cidades e vilas existem à vontade do estado, o que significa que o estado pode intervir e dissolvê-las ou até mesmo dominá-las. De fato, a maioria dos estados tem cláusulas de supremacia sobre os governos locais em suas constituições.
Como os governos estaduais, os governos locais priorizam os gastos na construção e manutenção da infraestrutura de transporte, apoiando instituições educacionais, promovendo a proteção da comunidade e financiando a saúde. 13 Conforme mostrado na Figura 14.5, os governos locais, assim como os governos estaduais, recebem uma parte considerável de sua receita de doações e transferências de outros níveis do governo. A segunda maior fonte de receita para os governos locais é a cobrança de impostos sobre a propriedade.
Os impostos sobre a propriedade podem ser avaliados em residências, terrenos e empresas. A dependência do governo local na receita do imposto sobre a propriedade pode ser problemática por vários motivos. Primeiro, ao contrário do imposto sobre vendas, cuja cobrança é distribuída em pequenos incrementos em várias transações, o imposto sobre a propriedade é coletado em uma ou duas quantias fixas e, portanto, é altamente visível e impopular. 14 De fato, em resposta aos aumentos das alíquotas de impostos, muitos estados impuseram limites legais ou constitucionais à capacidade dos governos regionais de aumentar os impostos sobre a propriedade. A tendência começou na Califórnia com a aprovação da Proposição 13 em 1978. Essa iniciativa dirigida pelos cidadãos limitou o imposto imobiliário a 1% do valor em dinheiro da propriedade e interrompeu a prática de reavaliar propriedades para fins fiscais sempre que uma casa no bairro era vendida. 15 Após sua aprovação, vários outros estados seguiram o exemplo, tornando mais difícil para os estados colher os frutos de aumentos acentuados no valor de mercado da propriedade. E, é claro, não reavaliar propriedades para fins fiscais, a menos que uma casa seja vendida, leva a enormes disparidades nos valores pagos pelos vizinhos que moram em casas similares no mesmo bairro. 16
Outra desvantagem da dependência dos governos locais no imposto sobre a propriedade é que os valores das propriedades variam com a saúde econômica de uma determinada área, a qualidade dos distritos escolares e a conveniência geral de um estado, município ou condado. Parcelas significativas de terra em muitas cidades também são isentas de impostos, incluindo propriedades ocupadas por faculdades, igrejas e outras organizações sem fins lucrativos. Boston é um bom exemplo, pois quase 50% do valor avaliado da propriedade é isento de impostos. 17 cidades universitárias enfrentam o mesmo desafio.
Quando a crise das hipotecas começou em 2007, os valores das propriedades diminuíram em muitas áreas do país e muitos proprietários deixaram de pagar suas hipotecas porque suas casas agora valiam menos do que haviam emprestado para comprá-las. Com o declínio nos valores das propriedades, os governos locais enfrentaram uma perda na receita tributária ao mesmo tempo em que os estados estavam reduzindo a ajuda; a arrecadação de impostos também diminuiu devido às condições econômicas e à incapacidade de obter imposto de renda das vendas pela Internet. Vários municípios entraram com pedido de falência em face de dificuldades fiscais durante a recessão econômica. Talvez o município mais conhecido tenha sido Detroit, Michigan, que entrou com pedido de falência do Capítulo 9 em 2013 (Figura 14.6).
Detroit entrou com pedido de falência devido a enormes obrigações de dívida e demandas de reembolso que não conseguiu atender devido a uma tempestade perfeita de fatores econômicos e democráticos. A cidade devia dinheiro a investidores que lhe haviam emprestado dinheiro e tinha passivos resultantes do não cumprimento de suas obrigações de pensão e saúde com os trabalhadores municipais. A falência deu tempo à cidade para desenvolver uma estratégia de saída e negociar com credores e representantes sindicais em um esforço para reestruturar sua carga de dívidas. 18 De fato, Detroit saiu recentemente da falência e começou a se reconstruir economicamente.
A condição fiscal de Detroit destaca apenas os desafios únicos que os municípios enfrentam. Os governos locais precisam fornecer muitos dos mesmos serviços que os governos estaduais e nacionais, mas geralmente são limitados pelos limites prescritos pelo estado. Eles podem não ter autoridade para aumentar a receita acima de um determinado limite e não têm a capacidade de repassar despesas para outro nível de governo porque não têm soberania.