12.4: Organizando para governar
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Ao final desta seção, você poderá:
- Explique como presidentes entrantes e cessantes transferem pacificamente o poder
- Descreva como novos presidentes ocupam cargos no poder executivo
- Discuta como os novos presidentes usam sua popularidade inicial para promover soluções políticas maiores
Uma coisa é ganhar uma eleição; outra é governar, como muitos presidentes frustrados descobriram. Fundamental para o sucesso de um presidente no cargo é a capacidade de fazer uma transição hábil em relação à administração anterior, incluindo nomear um gabinete e ocupar outros cargos. O novo diretor executivo também deve criar uma agenda, que ele ou ela frequentemente visualizará em termos gerais em um discurso inaugural. Os presidentes geralmente embarcam em sua presidência se beneficiando da sua própria esperança e do otimismo renovados do país, embora muitas vezes expectativas irreais preparem o terreno para decepções subsequentes.
Transição e compromissos
Logo após a eleição, as administrações entrante e cessante trabalham juntas para ajudar a facilitar a transferência de poder. Enquanto a Administração de Serviços Gerais supervisiona a logística do processo, como atribuições de escritórios, tecnologia da informação e atribuição de chaves, candidatos prudentes geralmente se preparam para uma possível vitória nomeando membros de uma equipe de transição durante a preparação para a eleição geral. O sucesso das ações da equipe se torna evidente no dia da inauguração, quando a transição de poder ocorre de forma geralmente perfeita, com pessoas evacuando seus escritórios (e a Casa Branca) em busca de seus sucessores.
Leia sobre as transições presidenciais e explore outros tópicos relacionados à transferência de poder no site do Projeto de Transição da Casa Branca.
Entre as tarefas mais importantes do presidente eleito está a seleção de um gabinete. O gabinete de George Washington era composto por apenas quatro pessoas, o procurador-geral e os secretários dos Departamentos de Guerra, Estado e Tesouro. Atualmente, no entanto, há quinze membros do gabinete, incluindo os Secretários de Trabalho, Agricultura, Educação e outros (Figura 12.9). Os membros mais importantes — os chefes dos Departamentos de Defesa, Justiça, Estado e Tesouro (ecoando o gabinete original de Washington) — recebem a maior atenção do presidente, do Congresso e da mídia. Esses quatro departamentos foram chamados de gabinete interno, enquanto os outros são chamados de gabinete externo. Ao selecionar um gabinete, os presidentes consideram a habilidade, o conhecimento, a influência e a reputação. Mais recentemente, os presidentes também tentaram equilibrar a representação política e demográfica (gênero, raça, religião e outras considerações) para produzir um gabinete capaz e descritivamente representativo, o que significa que aqueles no gabinete se parecem com a população dos EUA (veja o capítulo sobre burocracia e o termo “burocracia representativa”). Um presidente recente que declarou explicitamente isso como seu objetivo foi Bill Clinton, que falou sobre uma “estratégia de E.G.G.” para nomeações de nível sênior, onde E significa etnia, G para gênero e o segundo G para geografia.
Uma vez que o novo presidente tenha sido empossado e possa nomear oficialmente pessoas para ocupar cargos no gabinete, o Senado confirma ou rejeita essas indicações. Às vezes, embora raramente, as indicações ao gabinete não foram confirmadas ou até foram retiradas devido a questões levantadas sobre o comportamento anterior do candidato. 25 exemplos proeminentes de tais fracassos foram o senador John Tower para secretário de defesa (George H. W. Bush) e Zoe Baird para procuradora-geral (Bill Clinton): as indiscrições do senador Tower envolvendo álcool e mulherengo levaram a preocupações sobre sua aptidão para chefiar o militar e sua rejeição pelo Senado, 26 enquanto Zoe Baird enfrentou polêmica e retirou sua indicação quando foi revelado, através do que a imprensa apelidou de “Nannygate”, que seus funcionários da casa eram trabalhadores sem documentos. Esses dois casos são emblemáticos de uma mudança na forma como as indicações presidenciais falham no Senado. As falhas costumavam envolver rejeições diretas nas votações do comitê ou no plenário, como o caso Tower. Mais recentemente, os fracassos normalmente morrem por desatenção. No entanto, esses casos são raras exceções à regra, que é aprovar os indicados que o presidente deseja ter no gabinete. Outros possíveis candidatos a cargos de gabinete podem se recusar a ser considerados por vários motivos, desde a redução no salário que pode acompanhar a entrada na vida pública até a falta de vontade de serem submetidos ao processo de verificação que acompanha a indicação.
Também estão sujeitos à aprovação do Senado vários administradores subordinados que não são do gabinete nos vários departamentos do poder executivo, bem como os chefes administrativos de várias agências e comissões. Isso inclui os chefes da Receita Federal, da Agência Central de Inteligência, do Escritório de Gestão e Orçamento, do Federal Reserve, da Administração da Previdência Social, da Agência de Proteção Ambiental, do Conselho Nacional de Relações Trabalhistas e da Comissão de Igualdade de Oportunidades de Emprego. O Escritório de Gestão e Orçamento (OMB) é o departamento de orçamento do próprio presidente. Além de preparar a proposta de orçamento executivo e supervisionar a implementação orçamentária durante o ano fiscal federal, o OMB supervisiona as ações da burocracia executiva.
Nem todos os cargos que não são do gabinete estão abertos no início de uma administração, mas os presidentes se movem rapidamente para instalar suas escolhas preferidas na maioria das funções quando têm a oportunidade. Finalmente, novos presidentes geralmente aproveitam a oportunidade para nomear novos embaixadores, cujas nomeações estão sujeitas à confirmação do Senado. Novos presidentes fazem milhares de novas nomeações nos primeiros dois anos de mandato. Todos os cargos seniores da agência de gabinete e os indicados para todos os cargos no Gabinete Executivo do Presidente são assumidos quando os presidentes entram no cargo ou quando os cargos ficam vagos durante a presidência. Os juízes federais servem por toda a vida. Portanto, as vagas para os tribunais federais e para a Suprema Corte dos EUA ocorrem gradualmente à medida que os juízes se aposentam.
Ao longo de grande parte da história da república, o Senado guardou de perto seu dever constitucional de consentir com os indicados do presidente, embora, no final, quase sempre os confirme. Ainda assim, o Senado ocasionalmente rejeita um candidato. Benjamin Fishbourn, a indicação do presidente George Washington para um cargo naval menor, foi rejeitado em grande parte porque havia insultado um senador em particular. 27 Outros candidatos rejeitados incluíram Clement Haynsworth e G. Harrold Carswell, indicados para a Suprema Corte dos EUA pelo presidente Nixon; Theodore Sorensen, indicado pelo presidente Carter para diretor da Agência Central de Inteligência; e John Tower, discutido anteriormente. Em outras ocasiões, o Senado usou seu poder para examinar rigorosamente os indicados do presidente (Figura 12.10). Clarence Thomas, candidato à Suprema Corte, que enfrentou inúmeras acusações de assédio sexual de ex-funcionários, foi forçado a passar por repetidos questionamentos sobre seu caráter e comportamento anterior durante audiências no Senado, algo que ele chamou de “um linchamento de alta tecnologia para negros arrogantes”. 28
Mais recentemente, o Senado tentou uma nova estratégia, recusando-se a realizar audiências, uma estratégia de derrota que os estudiosos chamaram de “negligência maligna”. 29 Apesar do fato de que um terço dos presidentes dos EUA nomearam um juiz da Suprema Corte em um ano eleitoral, quando o juiz associado Antonin Scalia morreu inesperadamente no início de 2016, o líder da maioria no Senado, Mitch McConnell, declarou que o Senado não realizaria audiências sobre um candidato até depois da próxima eleição presidencial. 30 McConnell permaneceu inflexível mesmo depois que o presidente Barack Obama, dizendo que estava agindo em cumprimento de seu dever constitucional, nomeou Merrick Garland, juiz chefe de longa data do Tribunal Federal de Apelações do Circuito de DC. Garland era muito respeitado pelos senadores de ambos os partidos e obteve a confirmação de sua posição no circuito de DC por 76 a 23 votos no Senado. Quando o republicano Donald Trump foi eleito presidente no outono, essa estratégia pareceu valer a pena. O Senado Republicano e o Comitê Judiciário confirmaram o candidato de Trump, Neil Gorsuch, em abril de 2017, exercendo a chamada “opção nuclear”, que permitiu aos republicanos quebrar a obstrução dos democratas à nomeação por maioria simples. Em última análise, o senador McConnell reverteu sua explicação de “proximidade com a próxima eleição” para esperar para preencher uma vaga na Suprema Corte quando a juíza Ruth Bader Ginsburg faleceu pouco antes da eleição de 2020 e McConnell e os republicanos rapidamente processaram e confirmaram a juíza Amy Coney Barrett.
Outras seleções presidenciais não estão sujeitas à aprovação do Senado, incluindo a equipe pessoal do presidente (cujo membro mais importante é o chefe de gabinete da Casa Branca) e vários conselheiros (principalmente o conselheiro de segurança nacional). O Gabinete Executivo do Presidente, criado por Franklin D. Roosevelt (FDR), contém vários órgãos consultivos, incluindo o Conselho de Consultores Econômicos, o Conselho de Segurança Nacional, o OMB e o Gabinete do Vice-Presidente. Os presidentes também escolhem conselheiros políticos, redatores de discursos e um secretário de imprensa para administrar a política e a mensagem da administração. Nos últimos anos, a equipe do presidente foi identificada pelo nome do local onde muitos de seus membros trabalham: a Ala Oeste da Casa Branca. Essas pessoas servem à vontade do presidente e, muitas vezes, o presidente remodela ou reforma a equipe durante o mandato. Assim como a burocracia governamental se expandiu ao longo dos séculos, o mesmo aconteceu com a equipe da Casa Branca, que sob Abraham Lincoln contava com um punhado de secretários particulares e alguns funcionários menores. Um relatório recente apontou que o número de funcionários que trabalham na Casa Branca é superior a 450. 31 Quando os funcionários dos edifícios executivos próximos do Gabinete Executivo do Presidente são adicionados, esse número aumenta quatro vezes.
Não é divertido no recreio: brechas no duelo e os limites das nomeações presidenciais
Quando o juiz da Suprema Corte Antonin Scalia morreu inesperadamente no início de 2016, muitos em Washington se prepararam para uma tempestade política de obstruções e acusações. Esse foi o registro de indicações à Suprema Corte durante o governo Obama e, de fato, nas últimas décadas. Esse fenômeno também não se restringe às indicações para a mais alta corte do país. Sabe-se que o Senado ocasionalmente bloqueia ou retarda as nomeações, não porque a qualidade do candidato estava em questão, mas sim como um protesto geral contra as políticas do presidente e/ou como parte das crescentes brigas partidárias que ocorrem quando a presidência é controlada por um partido político. e o Senado pelo outro. Isso ocorreu, por exemplo, quando o Senado inicialmente se recusou a nomear alguém para chefiar o Departamento de Proteção Financeira do Consumidor, criado em 2011, porque os republicanos não gostavam da existência da própria agência.
Esses assaltos políticos, no entanto, tendem a ser a exceção e não a regra. Por exemplo, historicamente, os candidatos ao gabinete presidencial raramente são rejeitados. E cada Congresso supervisiona a aprovação de cerca de quatro mil nomeações civis e sessenta e cinco mil militares do poder executivo. 32 A grande maioria deles é confirmada de forma rotineira e sistemática, e raramente ocorrem assaltos. Mas quando o fazem, a Constituição permite uma pequena brecha presidencial chamada nomeação para o recesso. A parte relevante do Artigo II, Seção 2, da Constituição diz:
“O Presidente terá o poder de preencher todas as vagas que possam acontecer durante o recesso do Senado, concedendo comissões que expirarão no final de sua próxima sessão.”
O objetivo da provisão era dar ao presidente o poder de preencher temporariamente as vagas em momentos em que o Senado não estava em sessão e não podia agir. Mas os presidentes normalmente usam essa brecha para contornar um Senado que tende a obstruir. Os presidentes Bill Clinton e George W. Bush fizeram 139 e 171 nomeações para o recesso, respectivamente. O presidente Obama fez muito menos nomeações para o recesso, com um total de apenas trinta e duas durante sua presidência. 33 Uma razão pela qual esse número é tão baixo é outra brecha que o Senado começou a usar no final da presidência de George W. Bush, a sessão pró-forma.
Uma sessão pró-forma é uma breve reunião realizada com o entendimento de que nenhum trabalho será feito. Essas sessões têm o efeito de manter o Senado oficialmente em sessão enquanto funcionalmente estão em recesso. Em 2012, o presidente Obama decidiu ignorar a sessão pró-forma e marcar quatro consultas para o recesso de qualquer maneira. Os republicanos no Senado ficaram furiosos e contestaram as nomeações. Eventualmente, a Suprema Corte deu a palavra final em uma decisão de 2014 que declarou inequivocamente que “o Senado está em sessão quando diz que está”. 34 Por enquanto, pelo menos, a decisão do tribunal significa que a brecha do presidente e a brecha do Senado se anulam mutuamente. Parece que eles encontraram o meio termo, gostando ou não.
Qual poderia ter sido o propósito original legítimo da brecha na consulta de recesso? Você acredita que o Senado está obstruindo injustamente ao encerrar completamente os recessos, a fim de impedir que o presidente faça nomeações sem sua aprovação?
O membro mais visível, embora sem dúvida o menos poderoso, do gabinete de um presidente é o vice-presidente. Durante a maior parte do século XIX e até o século XX, a grande maioria dos vice-presidentes tomou muito pouca ação no cargo, a menos que o destino interviesse. Poucos presidentes consultaram seus companheiros de chapa. De fato, até o século XX, muitos presidentes tinham pouco a ver com a nomeação de seu companheiro de chapa na convenção de nomeação. O cargo foi visto como uma forma de exílio político e isso motivou os republicanos a nomearem Theodore Roosevelt como companheiro de chapa de William McKinley em 1900. A estratégia era tirar o ambicioso político do caminho e, ao mesmo tempo, aproveitar sua popularidade. Esse esquema saiu pela culatra, no entanto, quando McKinley foi assassinado e Roosevelt se tornou presidente (Figura 12.11).
Os vice-presidentes costumavam ser enviados para missões menores ou usados como porta-vozes da administração, geralmente com uma vantagem afiada. O vice-presidente de Richard Nixon, Spiro Agnew, é um exemplo. Mas na década de 1970, começando com Jimmy Carter, os presidentes fizeram um esforço muito mais consciente para tornar seus vice-presidentes parte da equipe de governo, colocando-os no comando de questões cada vez mais importantes. Às vezes, como no caso de Bill Clinton e Al Gore, a parceria parecia ser tranquila, se nem sempre harmoniosa. No caso de George W. Bush e seu experiente vice-presidente Dick Cheney, observadores especularam se o vice-presidente poderia ter exercido muita influência. A escolha de Barack Obama para companheiro de chapa e subsequente vice-presidente de dois mandatos, o ex-senador Joseph Biden, foi escolhida por sua experiência, especialmente em política externa. O presidente Obama contou com o conselho do vice-presidente Biden durante todo seu mandato. O presidente Trump confiou no vice-presidente Mike Pence para liderar iniciativas sobre reforma da saúde e COVID-19, e Pence reuniria funcionários da Ala Oeste e membros do gabinete, quando Trump estava ocupado com outros assuntos, de uma forma atípica para um vice-presidente. O presidente Joe Biden envolve a vice-presidente Kamala Harris em todas as discussões políticas importantes e a encarregou de liderar discussões sobre questões de controle de fronteiras Figura 12.12. De qualquer forma, a vice-presidência não é mais tão fraca quanto antes, e um vice-presidente capaz pode fazer muito para aumentar a capacidade do presidente de governar todas as questões, se o presidente assim o desejar. 35
Forjando uma agenda
Depois de garantir a eleição, o novo presidente deve decidir em breve como cumprir o que foi prometido durante a campanha. O diretor executivo deve definir prioridades, escolher o que enfatizar e formular estratégias para realizar o trabalho. Ele ou ela trabalha sob a sombra de uma medida de eficácia presidencial conhecida como os primeiros cem dias de mandato, um conceito popularizado durante o primeiro mandato de Franklin Roosevelt na década de 1930. Embora cem dias seja possivelmente muito curto para qualquer presidente se gabar de quaisquer realizações reais, a maioria dos presidentes reconhece que devem abordar suas principais iniciativas durante os primeiros dois anos de mandato. Este é o momento em que o presidente é mais poderoso e recebe o benefício da dúvida pelo público e pela mídia (apropriadamente chamado de período de lua de mel), especialmente se entrar na Casa Branca com um Congresso politicamente alinhado, como fez Barack Obama. No entanto, a história recente sugere que mesmo o controle unipartidário do Congresso e da presidência não garante a formulação eficiente de políticas. Essa dificuldade se deve tanto às divisões dentro do partido governante quanto às táticas obstrucionistas habilmente praticadas pelo partido minoritário no Congresso. As batalhas do presidente democrata Jimmy Carter com um Congresso controlado por maiorias democratas são um bom exemplo.
O novo presidente deve lidar, até certo ponto, com a última proposta de orçamento do presidente cessante. Embora algumas modificações possam ser feitas, é mais difícil buscar novas iniciativas imediatamente. A maioria dos presidentes é bem aconselhada a priorizar o que desejam alcançar durante o primeiro ano de mandato e não perder o controle de sua agenda. Às vezes, no entanto, eventos imprevistos podem determinar a política, como aconteceu em 2001, quando dezenove sequestradores perpetraram o pior ataque terrorista da história dos EUA e transformaram a política externa e interna dos EUA de maneiras dramáticas.
Além disso, os presidentes devem ser sensíveis ao que alguns estudiosos chamaram de “tempo político”, ou seja, as circunstâncias sob as quais eles assumem o poder. Às vezes, a nação está preparada para propostas drásticas para resolver problemas profundos e urgentes que clamam por soluções imediatas, como foi o caso após a eleição de FDR em 1932, no auge da Grande Depressão. Na maioria das vezes, no entanto, o país está muito menos inclinado a aceitar mudanças revolucionárias. Ser um presidente eficaz significa reconhecer a diferença. 36
O primeiro ato realizado pelo novo presidente — a proferição de um discurso inaugural — pode ajudar muito a definir o tom do que se pretende seguir. Embora esse discurso possa ser um exercício de inspiração retórica, ele também permite que o presidente estabeleça prioridades dentro da visão abrangente do que pretende fazer. Abraham Lincoln usou seus discursos inaugurais para acalmar as crescentes preocupações no Sul de que ele agiria para derrubar a escravidão. Infelizmente, essa tentativa de apaziguamento caiu em ouvidos surdos e o país entrou em guerra civil. Franklin Roosevelt usou seu primeiro discurso inaugural para proclamar com ousadia que o país não precisa temer a mudança que o libertaria das garras da Grande Depressão, e ele começou a trabalhar imediatamente ampliando o governo federal para esse fim. John F. Kennedy, que entrou na Casa Branca no auge da Guerra Fria, fez um apelo aos jovens talentosos de todo o país para ajudá-lo a tornar o mundo um lugar melhor. Ele acompanhou novas instituições, como o Peace Corps, que envia jovens cidadãos ao redor do mundo para trabalhar como missionários seculares em prol de valores americanos, como democracia e livre iniciativa.
Ouça clipes do discurso inaugural mais famoso da história presidencial no site do Washington Post.