12.2: O design e a evolução da presidência
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Ao final desta seção, você poderá:
- Explique o motivo do design do poder executivo e suas alternativas plausíveis
- Analise a forma como os presidentes expandiram o poder presidencial e por quê
- Identifique as limitações do poder de um presidente
Desde sua invenção na Convenção Constitucional de 1787, o gabinete presidencial tornou-se gradualmente mais poderoso, dando a seus ocupantes uma chance muito maior de exercer liderança no país e no exterior. O papel do chefe executivo mudou ao longo do tempo, à medida que vários presidentes enfrentaram desafios na política interna e externa em tempos de guerra e de paz, e à medida que o poder do governo federal cresceu.
Inventando a Presidência
Os Artigos da Confederação não previam um poder executivo, embora tenham usado o termo “presidente” para designar o presidente do Congresso da Confederação, que também ocupou outras funções administrativas. 1 A presidência foi proposta no início da Convenção Constitucional na Filadélfia por Edmund Randolph, da Virgínia, como parte da proposta de James Madison para um governo federal, que ficou conhecido como Plano da Virgínia. Madison ofereceu um esboço bastante esboçado do poder executivo, deixando em aberto se o que ele chamou de “executivo nacional” seria um indivíduo ou um conjunto de pessoas. Ele propôs que o Congresso selecionasse o executivo, cujos poderes e autoridade, e até mesmo o tempo de serviço, ficaram em grande parte indefinidos. Ele também propôs um “conselho de revisão” composto pelo executivo nacional e membros do judiciário nacional, que revisaria as leis aprovadas pela legislatura e teria o poder de veto. 2
As primeiras deliberações produziram um acordo de que o executivo seria uma única pessoa, eleita para um único mandato de sete anos pela legislatura, com poderes para vetar a legislação e sujeita a impeachment e remoção pela legislatura. William Paterson, de Nova Jersey, ofereceu um modelo alternativo como parte de sua proposta, normalmente chamado de pequeno estado ou Plano de Nova Jersey. Esse plano previa a mera alteração dos Artigos da Confederação para permitir um poder executivo composto por um comitê eleito por um Congresso unicameral para um único mandato. De acordo com essa proposta, o comitê executivo seria particularmente fraco porque poderia ser removido do poder a qualquer momento se a maioria dos governadores estaduais assim o desejasse. Muito mais extrema foi a sugestão de Alexander Hamilton de que o poder executivo fosse confiado a um único indivíduo. Esse indivíduo seria escolhido pelos eleitores, serviria por toda a vida e exerceria amplos poderes, incluindo a capacidade de vetar a legislação, o poder de negociar tratados e conceder perdões em todos os casos, exceto traição, e o dever de servir como comandante-em-chefe das forças armadas (Figura 12.2).
O debate e a discussão continuaram durante o verão. Os delegados acabaram escolhendo um único executivo, mas não sabiam como selecionar essa pessoa. James Wilson, da Pensilvânia, que havia triunfado na questão de um único executivo, propôs inicialmente a eleição direta do presidente. Quando os delegados rejeitaram essa ideia, ele respondeu com a sugestão de que os eleitores, escolhidos em todo o país, deveriam selecionar o executivo. Com o tempo, a ideia de Wilson ganhou terreno com delegados que estavam inquietos com a ideia de uma eleição pela legislatura, que apresentava a oportunidade de intriga e corrupção. A ideia de um período de serviço mais curto combinado com a elegibilidade para a reeleição também se tornou mais atraente para os delegados. Os autores da Constituição lutaram para encontrar o equilíbrio adequado entre dar ao presidente o poder de desempenhar o cargo, por um lado, e abrir o caminho para um presidente abusar do poder e agir como um monarca, por outro.
No início de setembro, o Colégio Eleitoral surgiu como uma forma de selecionar um presidente por quatro anos que fosse elegível para a reeleição. Esse processo é discutido mais detalhadamente no capítulo sobre eleições. Hoje, o Colégio Eleitoral consiste em um corpo de 538 pessoas chamadas eleitores, cada uma representando um dos cinquenta estados ou o Distrito de Columbia, que votaram formalmente para a eleição do presidente e vice-presidente (Figura 12.3). Em quarenta e oito estados e no Distrito de Columbia, o candidato que ganhar o voto popular em novembro recebe todos os votos eleitorais do estado. Em dois estados, Nebraska e Maine, os votos eleitorais são divididos: O candidato que ganha o voto popular no estado recebe dois votos eleitorais, mas o vencedor de cada distrito congressional também recebe um voto eleitoral.
No projeto original implementado para as primeiras quatro eleições presidenciais (1788—89, 1792, 1796 e 1800), os eleitores votaram duas vezes (mas apenas uma poderia ir para um candidato do estado do eleitor), e a pessoa que recebeu a maioria venceu a eleição. O segundo colocado tornou-se vice-presidente. Se nenhum candidato receber a maioria dos votos expressos, a Câmara dos Deputados selecionaria o presidente, com cada estado dando um único voto, enquanto o Senado escolheria o vice-presidente.
Nos últimos dois séculos, a Décima Segunda Emenda funcionou muito bem. Mas isso não significa que o acordo seja infalível. Por exemplo, a emenda criou uma votação separada para o vice-presidente, mas deixou as regras para os eleitores praticamente intactas. Uma dessas regras afirma que os dois votos dos eleitores não podem ser para “um habitante do mesmo estado consigo mesmo”. 4 Essa regra significa que um eleitor, digamos, da Louisiana, não poderia votar em um candidato presidencial e em um candidato à vice-presidência que fossem ambos da Louisiana; esse eleitor poderia votar em apenas uma dessas pessoas. A intenção da regra era incentivar os eleitores de estados poderosos a procurar um grupo mais diversificado de candidatos. Mas o que aconteceria em uma eleição acirrada em que os membros da chapa vencedora fossem ambos do mesmo estado?
A nação quase descobriu em 2000. Na eleição presidencial daquele ano, a chapa republicana venceu a eleição por uma margem eleitoral muito estreita. Para ganhar a presidência ou vice-presidência, um candidato deve obter 270 votos eleitorais (maioria). George W. Bush e Dick Cheney venceram pela pele dos dentes com apenas 271. Ambos, no entanto, estavam morando no Texas. Isso deveria significar que os 32 votos eleitorais do Texas poderiam ter ido para apenas um ou outro. Cheney antecipou esse problema e já havia se registrado para votar no Wyoming, de onde era originalmente e onde atuou como representante anos antes. 5 É difícil imaginar que a eleição presidencial de 2000 pudesse ter sido ainda mais complicada do que era, mas graças a essa regra aparentemente inócua no Artigo II da Constituição, essa era uma possibilidade real.
Apesar das disposições para a eleição de um vice-presidente (para servir em caso de morte, renúncia ou remoção do presidente por meio do processo de impeachment), e além da sugestão de que o vice-presidente deveria ser responsável por presidir o Senado, os autores deixaram o cargo de vice-presidente subdesenvolvido. Como resultado, a influência da vice-presidência variou dramaticamente, dependendo da função que o vice-presidente recebe do presidente. Alguns vice-presidentes, como Dan Quayle sob o presidente George H. W. Bush, têm uma função predominantemente cerimonial, enquanto outros, como Dick Cheney sob o presidente George W. Bush, se tornam parceiros na governança e rivalizam com o chefe de gabinete da Casa Branca em termos de influência.
Leia sobre a evolução da visão de James Madison sobre a presidência e o Colégio Eleitoral.
Além de descrever o processo de eleição para a presidência e vice-presidência, os delegados à Convenção Constitucional também descreveram quem era elegível para a eleição e como o Congresso poderia remover o presidente. O artigo II da Constituição estabelece os requisitos acordados: o chefe executivo deve ter pelo menos trinta e cinco anos e ser cidadão “nato” dos Estados Unidos (ou cidadão no momento da adoção da Constituição) que tenha sido habitante dos Estados Unidos por pelo menos quatorze anos. 6 Embora o artigo II também estabeleça que o mandato é de quatro anos e não limita expressamente o número de vezes que uma pessoa pode ser eleita presidente, depois de Franklin D. Roosevelt ter sido eleito quatro vezes (de 1932 a 1944), a Vigésima Segunda Emenda foi proposta e ratificada, limitando a presidência a dois mandatos de quatro anos.
Um meio importante de garantir que nenhum presidente pudesse se tornar tirânico era incorporar na Constituição um processo claro para remover o chefe executivo: o impeachment. Impeachment é o ato de acusar um funcionário do governo de irregularidades graves; a Constituição chama essa irregularidade de altos crimes e contravenções. O método que os criadores projetaram exigiu duas etapas e ambas as câmaras do Congresso. Primeiro, a Câmara dos Deputados poderia impedir o presidente por maioria simples de votos. Na segunda etapa, o Senado poderia removê-lo do cargo por uma maioria de dois terços, com o presidente da Suprema Corte presidindo o julgamento. Após a condenação e remoção do presidente, se isso ocorresse, o vice-presidente se tornaria presidente.
Quatro presidentes enfrentaram processos de impeachment na Câmara; nenhum sofreu impeachment pela Câmara e removido pelo Senado. Após a Guerra Civil, o presidente Andrew Johnson enfrentou o desprezo do Congresso pelas decisões tomadas durante a Reconstrução. O presidente Richard Nixon enfrentou uma probabilidade esmagadora de impeachment na Câmara por encobrir as principais informações relacionadas à invasão de 1972 na sede da campanha do Partido Democrata no complexo hoteleiro e de apartamentos Watergate. Nixon provavelmente também teria sido removido pelo Senado, já que havia um forte consenso bipartidário para seu impeachment e remoção. Em vez disso, ele renunciou antes que a Câmara e o Senado pudessem exercer suas prerrogativas constitucionais.
A década de 1990 trouxe o impeachment do presidente Bill Clinton, causado por sua mentira sobre um caso extraconjugal com uma estagiária da Casa Branca chamada Monica Lewinsky. A votação caiu amplamente de acordo com as linhas partidárias Os republicanos da Câmara sentiram que o caso e a negação pública inicial de Clinton aumentaram para um nível de irregularidade digno de impeachment. Os democratas da Câmara acreditavam que estava aquém de uma ofensa passível de impeachment e que uma simples censura fazia mais sentido. O julgamento de Clinton no Senado não deu em nada porque poucos senadores queriam avançar com a remoção do presidente.
Os impeachments mais recentes foram do presidente Donald Trump, que sofreu impeachment na Câmara duas vezes. No entanto, o apoio à remoção no Senado não atendeu ao requisito da supermaioria, embora na segunda tentativa em 2021 uma maioria sólida tenha favorecido a remoção. O primeiro impeachment de Trump trouxe acusações de “abuso de poder” e “obstrução do Congresso” relacionadas a alegações de que ele usou indevidamente seu cargo para buscar ajuda de autoridades ucranianas para facilitar sua reeleição. O segundo impeachment de Trump foi por “incitação à insurreição” relacionada ao ataque ao prédio do Capitólio dos EUA durante a contagem dos votos do Colégio Eleitoral em 6 de janeiro de 2021. Esse segundo impeachment levou os republicanos a apoiarem o impeachment na Câmara, incluindo a representante Liz Cheney (R-WY), uma das líderes centrais do partido, e a remoção no Senado, incluindo o senador Mitt Romney (R-UT). 7 As investigações federais em andamento sobre a insurreição continuam, e uma tentativa de lançar uma comissão independente para investigar o evento (semelhante à comissão do 11 de setembro) foi aprovada pela Câmara, mas foi bloqueada pelos republicanos no Senado. 8
Analisando toda a história dos EUA, o impeachment de um presidente continua sendo um evento raro e a remoção nunca ocorreu. No entanto, com três dos cinco julgamentos de impeachment ocorridos nos últimos vinte e cinco anos e com dois dos cinco presidentes mais recentes enfrentando o impeachment, será interessante observar se a tendência continua em nossa era partidária. O fato de um presidente poder sofrer impeachment e ser removido é um lembrete importante do papel do executivo no sistema mais amplo de poderes compartilhados. O mesmo resultado ocorreu no caso de Andrew Johnson no século XIX, embora ele tenha chegado mais perto do limite de votos necessário para a remoção do que Clinton.
A Constituição que surgiu das deliberações na Filadélfia tratou os poderes da presidência de forma concisa. O presidente deveria ser comandante em chefe das forças armadas dos Estados Unidos, negociar tratados com o conselho e consentimento do Senado e receber representantes de nações estrangeiras (Figura 12.4). Encarregado de “garantir que as leis sejam fielmente executadas”, o presidente recebeu amplo poder para perdoar os condenados por crimes federais, exceto para funcionários removidos por meio do processo de impeachment. 9 O chefe executivo apresentaria ao Congresso informações sobre o estado da união; convocaria o Congresso para a sessão quando necessário; vetaria a legislação, se necessário, embora uma supermaioria de dois terços em ambas as câmaras do Congresso pudesse anular esse veto; e faria recomendações para legislação e política, bem como convocar os chefes de vários departamentos para fazer relatórios e oferecer opiniões.
Finalmente, o cargo do presidente incluía nomear juízes federais, incluindo juízes da Suprema Corte, bem como outros funcionários federais, e marcar nomeações para ocupar cargos militares e diplomáticos. O número de nomeações judiciais e nomeações de outros funcionários federais é ótimo. Nas últimas décadas, presidentes de dois mandatos indicaram mais de trezentos juízes federais enquanto estavam no cargo. 10 Além disso, novos presidentes nomeiam cerca de quinhentos altos funcionários para o Gabinete Executivo do Presidente, agências importantes (como o Departamento de Justiça) e comissões reguladoras (como o Conselho da Reserva Federal), cujas nomeações exigem a aprovação da maioria no Senado. 11
O Poder Executivo em Evolução
Assim que a presidência foi estabelecida, os ocupantes do cargo, começando com George Washington, começaram a agir de forma a expandir seus poderes formais e informais. Por exemplo, Washington estabeleceu um gabinete ou grupo de conselheiros para ajudá-lo a administrar suas funções, consistindo nos mais altos funcionários nomeados do poder executivo. Hoje, os chefes dos quinze departamentos executivos atuam como conselheiros do presidente. 12 E, em 1793, quando se tornou importante que os Estados Unidos se posicionassem na evolução dos conflitos europeus entre a França e outras potências europeias, especialmente a Grã-Bretanha, Washington emitiu uma proclamação de neutralidade que ampliou muito mais seus direitos como diplomata-chefe. amplamente do que havia sido concebido inicialmente.
Presidentes posteriores se basearam nesses poderes. Alguns travaram guerras não declaradas, como John Adams fez contra os franceses na quase guerra (1798-1800). Outros concordaram em negociar ganhos territoriais significativos, como Thomas Jefferson fez quando supervisionou a compra da Louisiana da França. Preocupado com a possibilidade de estar violando os poderes do cargo, Jefferson racionalizou que não enfrentar acusações de impeachment constituía a aprovação tácita de suas ações pelo Congresso. James Monroe usou sua mensagem anual em 1823 para declarar que os Estados Unidos considerariam um ato intolerável de agressão que as potências europeias interviessem nos assuntos das nações do hemisfério ocidental. Mais tarde apelidada de Doutrina Monroe, essa declaração de princípios estabeleceu as bases para o crescimento do poder americano no século XX. Andrew Jackson empregou o veto como uma medida de política para bloquear iniciativas legislativas com as quais ele não concordou e agiu unilateralmente quando se tratou de depositar fundos federais em vários bancos locais em todo o país, em vez de no Banco dos Estados Unidos. Essa medida mudou a forma como os vetos seriam usados no futuro. Os doze vetos de Jackson foram mais do que os de todos os presidentes anteriores juntos, e ele os emitiu devido a divergências políticas (sua base hoje) e não como uma ferramenta legal para proteger contra invasões dos poderes do presidente pelo Congresso.
Ao longo do século XX, os presidentes expandiram e elaboraram esses poderes. A redação bastante vaga do Artigo II, que diz que o “poder executivo será investido” no presidente, foi sujeita a uma interpretação ampla e abrangente a fim de justificar ações além daquelas especificamente enumeradas no documento. 15 À medida que a burocracia federal se expandia, o mesmo aconteceu com o poder do presidente de aumentar agências como o Serviço Secreto e o Federal Bureau of Investigation. Os presidentes também desenvolveram ainda mais o conceito de privilégio executivo, o direito de reter informações do Congresso, do judiciário ou do público. Esse direito, não enumerado na Constituição, foi afirmado pela primeira vez por George Washington de restringir a investigação sobre as ações do poder executivo. 16 A defesa mais geral de seu uso por funcionários e advogados da Casa Branca garante que o presidente possa obter conselhos sinceros de seus conselheiros e funcionários.
Cada vez mais com o tempo, os presidentes têm feito mais uso de seus poderes unilaterais, incluindo ordens executivas, regras que contornam o Congresso, mas ainda têm força de lei se os tribunais não as derrubarem. Mais recentemente, os presidentes ofereceram sua própria interpretação da legislação à medida que a assinavam por meio de declarações assinadas (discutidas posteriormente neste capítulo) direcionadas à entidade burocrática encarregada da implementação. No campo da política externa, o Congresso permitiu o uso generalizado de acordos executivos para formalizar as relações internacionais, desde que assuntos importantes ainda passassem pelo Senado na forma de tratados. 17 presidentes recentes continuaram a confiar em uma definição cada vez mais ampla de poderes de guerra para agir unilateralmente em casa e no exterior. Finalmente, os presidentes, muitas vezes com a bênção do Congresso por meio da delegação formal de autoridade, assumiram a liderança na elaboração de orçamentos, na negociação de compromissos orçamentários e, às vezes, na apreensão de fundos em um esforço para prevalecer em questões de política.
A Lei de Orçamento e Contabilidade de 1921
Desenvolver um orçamento no século XIX foi uma bagunça caótica. Diferentemente do caso atual, em que o processo orçamentário é controlado centralmente, os congressos do século XIX desenvolveram um orçamento em um processo fragmentado. As agências federais enviaram de forma independente solicitações de orçamento ao Congresso, e essas solicitações foram então consideradas por meio do processo do comitê do Congresso. Como o governo era relativamente pequeno nas primeiras décadas da república, essa abordagem foi suficiente. No entanto, à medida que o tamanho e a complexidade da economia dos EUA cresceram ao longo do século XIX, o processo tradicional de orçamento do Congresso não conseguiu acompanhar. 18
As coisas finalmente vieram à tona após a Primeira Guerra Mundial, quando os gastos e dívidas federais dispararam. Os reformadores propuseram a solução de colocar o poder executivo encarregado de desenvolver um orçamento que pudesse ser examinado, emendado e aprovado pelo Congresso. No entanto, o presidente Woodrow Wilson, devido a uma disposição anexada ao projeto de lei sobre nomeações presidenciais, vetou a legislação que teria transformado o processo orçamentário dessa forma. Seu sucessor, Warren Harding, se sentiu diferente e assinou a Lei de Orçamento e Contabilidade de 1921. A lei deu ao presidente uma vantagem pioneira no processo orçamentário por meio do primeiro “orçamento executivo”. Também criou a primeira equipe orçamentária à disposição de um presidente, na época chamada de Bureau of the Budget, mas décadas depois renomeada para Escritório de Gestão e Orçamento (Figura 12.5). Com esse ato, o Congresso delegou voluntariamente uma autoridade significativa ao executivo e tornou o presidente o principal definidor da agenda orçamentária.
A Lei do Orçamento de 1921 transferiu efetivamente alguns poderes do Congresso para o presidente. Por que o Congresso achou importante centralizar o processo orçamentário no poder executivo? Quais vantagens o poder executivo poderia ter sobre o legislativo nesse sentido?
O crescimento do poder presidencial também é atribuído ao crescimento dos Estados Unidos e ao poder do governo nacional. À medida que a nação cresceu e se desenvolveu, o escritório também cresceu. Enquanto as decisões mais importantes já foram tomadas nos níveis estadual e local, a crescente complexidade e tamanho da economia doméstica levaram as pessoas nos Estados Unidos a procurar soluções com mais frequência no governo federal. Ao mesmo tempo, o crescente perfil dos Estados Unidos no cenário internacional fez com que o presidente fosse uma figura muito mais importante como líder da nação, diplomata-chefe e comandante-em-chefe. Finalmente, com o surgimento da mídia eletrônica de massa, um presidente que antes dependia de jornais e documentos oficiais para distribuir informações além de uma audiência imediata agora pode levar essa mensagem diretamente às pessoas via rádio, televisão e mídia social. Grandes eventos e crises, como a Grande Depressão, duas guerras mundiais, a Guerra Fria e a guerra contra o terrorismo, contribuíram ainda mais para a estatura presidencial.