11.5: Organização da Câmara e do Senado

Objetivos de

Ao final desta seção, você poderá:

• Explique a divisão do trabalho na Câmara e no Senado
• Descreva a forma como os comitês do Congresso desenvolvem e promovem a legislação

Nem todos os negócios do Congresso envolvem brigas, brigas políticas internas, paralisações do governo e manobras maquiavélicas. O Congresso realmente faz o trabalho. Tradicionalmente, ele faz esse trabalho de uma forma muito metódica. Nesta seção, exploraremos como o Congresso funciona nos níveis de liderança e comitê. Aprenderemos como a liderança do partido controla suas conferências e como os muitos comitês do Congresso criam uma legislação que pode então ser adiada ou morrer no chão.

A liderança do partido

A liderança do partido no Congresso controla as ações do Congresso. Os líderes são eleitos pelas conferências bipartidárias em cada câmara. Na Câmara dos Deputados, são a Conferência Democrática da Câmara e a Conferência Republicana da Câmara. Essas conferências se reúnem regularmente e separadamente, não apenas para eleger seus líderes, mas também para discutir questões e estratégias importantes para levar a política adiante. Com base no número de membros em cada conferência, uma conferência se torna a conferência majoritária e a outra se torna a conferência minoritária. Independentes como o senador Bernie Sanders normalmente participam de uma ou outra grande conferência partidária, por uma questão de praticidade e muitas vezes com base em afinidade ideológica. Sem os membros para eleger sua própria liderança, os independentes teriam muita dificuldade em fazer as coisas no Congresso, a menos que tivessem um relacionamento com os líderes.

Apesar do poder das conferências, no entanto, a posição de liderança mais importante na Câmara é, na verdade, eleita por todo o corpo de representantes. Essa posição é chamada de Presidente da Câmara e é a única oficial da Câmara mencionada na Constituição. A Constituição não exige que o Presidente da Câmara seja membro da Câmara, embora até o momento, todos os cinquenta e quatro oradores tenham sido. O presidente é o presidente, o chefe administrativo da Câmara, o líder partidário do partido majoritário na Câmara e um representante eleito de um único distrito congressional (Figura 11.16). Como prova da importância do orador, desde 1947, o titular desse cargo é o segundo na fila para suceder ao presidente em caso de emergência, depois do vice-presidente.

Figura 11.16 O democrata Chuck Schumer, de Nova York (a), líder da maioria no Senado, e a democrata Nancy Pelosi, da Califórnia (b), presidente da Câmara, são os líderes congressionais mais poderosos em suas respectivas câmaras. (crédito a: modificação da “foto oficial de Chuck Schumer” pelo estúdio fotográfico do Senado dos EUA/Jeff McEvoy/Wikimedia Commons, domínio público; crédito b: modificação da “Foto oficial da oradora Nancy Pelosi em 2019" pela Câmara dos Representantes dos Estados Unidos/Wikimedia Commons, Domínio Público)

O orador serve até que seu partido perca, ou até que ele ou ela seja eliminado da posição ou opte por renunciar. O presidente republicano John Boehner se tornou o último presidente a se afastar do cargo quando parecia que sua posição estava em perigo. Este evento mostra como a conferência do partido (ou caucus) supervisiona a liderança tanto quanto, se não mais do que, a liderança supervisiona os membros do partido na câmara. O orador é investido com bastante poder, como a capacidade de atribuir projetos de lei aos comitês e decidir quando um projeto de lei será apresentado ao plenário para votação. O presidente também decide sobre os procedimentos da Câmara, muitas vezes delegando autoridade para certas funções a outros membros. Ele ou ela nomeia membros e presidentes para comitês, cria comitês selecionados para cumprir um propósito específico e, em seguida, se dissolve, e pode até mesmo selecionar um membro para ser orador pro tempore, que atua como orador na ausência do orador. Finalmente, quando o Senado se junta à Câmara em uma sessão conjunta, o Presidente preside essas sessões, porque elas geralmente são realizadas na Câmara dos Deputados.

Abaixo do orador, cada uma das conferências majoritária e minoritária elegem duas posições de liderança organizadas em ordem hierárquica. No topo da hierarquia estão os líderes de cada partido. Geralmente são chamados de líderes majoritários e minoritários. O líder da minoria tem uma posição visível, se não sempre poderosa. Como líder oficial da oposição, ele ou ela tecnicamente ocupa o posto mais próximo do Presidente, toma decisões estratégicas e tenta manter a ordem dentro da minoria. No entanto, a maioria governa o dia na Câmara, como um cartel. Do lado da maioria, por ocupar o cargo de orador, o líder da maioria também tem um poder considerável. Além disso, historicamente, o líder da maioria tende a estar na melhor posição para assumir o cargo de orador quando o atual orador se demitir.

Abaixo desses líderes estão os respectivos chicotes dos dois partidos. O trabalho de um chicote, como o nome sugere, é conseguir votos e, de outra forma, impor a disciplina partidária. Os chicotes circulam no Congresso, dizendo aos membros a posição da liderança e a estratégia de votação coletiva, e às vezes balançam várias cenouras e paus na frente de membros recalcitrantes para alinhá-los. O restante dos cargos de liderança na Câmara inclui um punhado de cadeiras e assistências.

Como a Câmara, o Senado também tem líderes e chicotes majoritários e minoritários, cada um com deveres muito semelhantes aos de seus colegas na Câmara. Ao contrário da Câmara, no entanto, o Senado não tem um presidente. Os deveres e poderes do Presidente da Câmara cabem ao líder da maioria no Senado. Outra diferença é que, de acordo com a Constituição dos EUA, o presidente do Senado é na verdade o vice-presidente eleito dos Estados Unidos, mas ele ou ela só pode votar em caso de empate. Além dessa e de poucas outras exceções, o presidente do Senado na verdade não opera no Senado. Em vez disso, a Constituição permite que o Senado escolha um presidente pro tempore - geralmente o senador mais sênior do partido majoritário - que preside o Senado. Apesar do título, o trabalho é em grande parte um papel formal e impotente. O poder real no Senado está nas mãos do líder da maioria (Figura 11.16) e do líder da minoria. Como o Presidente da Câmara, o líder da maioria é o principal porta-voz do partido majoritário, mas, ao contrário da Câmara, ele ou ela não dirige a palavra sozinho. Por causa das tradições do debate ilimitado e da obstrução, os líderes da maioria e das minorias geralmente ocupam a palavra juntos na tentativa de manter as coisas em andamento. Às vezes, suas interações são intensas e partidárias, mas para que o Senado faça as coisas, eles devem cooperar para obter os sessenta votos necessários para administrar essa instituição legislativa de supermaioria.

O sistema de comitês

Com 535 membros no Congresso e um número aparentemente infinito de questões nacionais, internacionais, econômicas, agrícolas, regulatórias, criminais e militares a serem tratadas a qualquer momento, as duas câmaras devem dividir seu trabalho com base na especialização. O Congresso faz isso por meio do sistema de comitês. Comitês especializados (ou subcomitês) na Câmara e no Senado são a origem dos projetos de lei e a maior parte do trabalho que define a agenda do Congresso ocorre. Os comitês são aproximadamente aproximados de um departamento burocrático do poder executivo. Existem bem mais de duzentos comitês, subcomitês, comitês selecionados e comitês conjuntos no Congresso. Os comitês centrais são chamados de comitês permanentes. Existem vinte comitês permanentes na Câmara e dezesseis no Senado (Tabela 11.2).

Tabela 11.2

Comitês Seletos Permanentes e Permanentes do Congresso
Câmara dos Deputados	Senado
Agricultura	Agricultura, nutrição e silvicultura
Dotações	Dotações
Serviços armados	Serviços armados
Orçamento	Assuntos Bancários, Habitacionais e Urbanos
Educação e força de trabalho	Orçamento
Energia e comércio	Comércio, Ciência e Transporte
Ética	Energia e recursos naturais
Serviços financeiros	Meio ambiente e obras públicas
Relações Exteriores	Ética (selecione)
Segurança Nacional	Finanças
Administração da Casa	Relações exteriores
Inteligência (selecione)	Saúde, Educação, Trabalho e Pensões
Judiciário	Segurança Interna e Assuntos Governamentais
Recursos naturais	Assuntos Indígenas (selecione)
Supervisão e reforma governamental	Inteligência (selecione)
Regras	Judiciário
Ciência, Espaço e Tecnologia	Regras e administração
Pequenos negócios	Pequenos negócios e empreendedorismo
Transporte e infraestrutura	Assuntos de veteranos
Assuntos de veteranos
Formas e meios

Membros de ambos os partidos competem por cargos em vários comitês. Esses cargos são normalmente preenchidos por membros majoritários e minoritários para aproximar aproximadamente a proporção entre a maioria e os membros minoritários nas respectivas câmaras, embora os comitês sejam presididos por membros do partido majoritário. Os comitês e seus presidentes têm muito poder no processo legislativo, incluindo a capacidade de impedir que um projeto de lei vá ao plenário (a câmara inteira) para votação. De fato, a maioria dos projetos de lei morre no comitê Mas quando um comitê está ansioso para desenvolver legislação, ele toma várias medidas metódicas. Ele entrará em contato com as agências relevantes para comentar as resoluções para o problema em questão, por exemplo, realizando audiências com especialistas para coletar informações. No Senado, também são realizadas audiências de comissões para confirmar as nomeações presidenciais (Figura). Depois que as informações foram coletadas, o comitê se reúne para discutir emendas e linguagem legislativa. Finalmente, o comitê enviará o projeto de lei para toda a câmara junto com um relatório do comitê. O relatório fornece a opinião da maioria sobre por que o projeto de lei deve ser aprovado, uma visão minoritária em contrário e estimativas do custo e impacto da lei proposta.

Figura 11.17 Em 2017, a juíza da Suprema Corte, Amy Coney Barrett, teve suas audiências de confirmação perante o Comitê Judiciário do Senado dos EUA. O Comitê Judiciário do Senado é um dos mais antigos dos dezesseis comitês permanentes do Senado. (crédito: modificação do trabalho do C-SPAN, Domínio Público)

Existem quatro tipos de comitês na Câmara e no Senado. O primeiro é o comitê permanente ou permanente. Este comitê é a primeira chamada de projetos de lei propostos, menos de 10 por cento dos quais são apresentados fora do comitê ao plenário. O segundo tipo é o comitê conjunto. Os membros do comitê conjunto são nomeados tanto pela Câmara quanto pelo Senado e são encarregados de explorar algumas questões-chave, como economia e tributação. No entanto, os comitês conjuntos não têm nenhuma autoridade de encaminhamento de projetos de lei — eles são apenas informativos. Um comitê de conferência é usado para conciliar diferentes projetos de lei aprovados na Câmara e no Senado. Os comitês da conferência são nomeados de forma ad hoc, conforme necessário, quando um projeto de lei é aprovado na Câmara e no Senado de diferentes formas. Finalmente, comitês ad hoc, especiais ou selecionados são comitês temporários criados para abordar tópicos específicos. Esses tipos de comitês geralmente conduzem investigações especiais, como sobre envelhecimento ou ética.

As audiências do comitê podem se tornar espetáculos públicos com motivação política. Considere o Comitê Seleto da Câmara em Benghazi, o comitê reunido pelos republicanos para investigar melhor os ataques de 2011 ao Consulado dos EUA em Benghazi, Líbia. Essa investigação prolongada tornou-se particularmente partidária quando os republicanos treinaram suas armas contra a então secretária de estado Hillary Clinton, que estava concorrendo à presidência na época. Em duas audiências de várias horas nas quais a secretária Clinton foi a única testemunha, os republicanos tendiam a se apresentar na esperança de obter vantagem política ou tropeçá-la, enquanto os democratas tendiam a usar seu tempo para ridicularizar os republicanos (Figura 11.18). ³⁶ No final, as longas audiências revelaram pouco mais do que o elevado estado de partidarismo na Câmara, que mal havia sido secreto antes.

Figura 11.18 Em 22 de outubro de 2015, a ex-secretária de Estado Hillary Clinton testemunhou pela segunda vez perante o Comitê Seleto da Câmara em Benghazi, respondendo às perguntas dos membros por mais de oito horas.

Os membros do Congresso trazem para suas funções uma variedade de experiências, interesses e níveis específicos de especialização e tentam combiná-los com as posições dos comitês. Por exemplo, membros da Câmara de estados com grandes interesses agrícolas normalmente buscam posições no Comitê de Agricultura. Membros do Senado com experiência em bancos ou finanças podem buscar cargos no Comitê de Finanças do Senado. Os membros podem solicitar esses cargos à respectiva liderança de suas câmaras, e a liderança também seleciona os presidentes dos comitês.

Os presidentes dos comitês são muito poderosos. Eles controlam o orçamento do comitê e escolhem quando o comitê se reunirá, quando realizará audiências e até mesmo se considerará um projeto de lei (Figura 11.19). Um presidente pode convocar uma reunião quando membros da minoria estão ausentes ou adiar uma reunião quando as coisas não estão progredindo como a liderança da maioria deseja. Os presidentes podem ouvir um projeto de lei mesmo quando o resto do comitê se opuser. No entanto, eles não permanecem nessas posições poderosas indefinidamente. Na Câmara, as regras impedem que os presidentes de comitês sirvam por mais de seis anos consecutivos e sirvam como presidentes de um subcomitê ao mesmo tempo. Um senador pode servir apenas seis anos como presidente de um comitê, mas pode, em alguns casos, também servir como presidente ou membro hierárquico de outro comitê.

Figura 11.19 Em 2016, o republicano Chuck Grassley, de Iowa (a), presidente do Comitê Judiciário do Senado, se recusou a realizar audiências sobre a nomeação de Merrick Garland para a Suprema Corte, apesar da insistência de seus colegas do comitê. Enquanto isso, Garland se reuniu com vários senadores, como a republicana Susan Collins, do Maine (b). No dia da eleição, nenhuma audiência havia sido realizada e a indicação de Garland expirou em 3 de janeiro de 2017. Apenas dez dias após sua posse, o presidente republicano Donald Trump anunciou sua indicação de Neil Gorsuch para a Corte. Gorsuch foi confirmado em abril de 2017, apesar de uma obstrução dos democratas.

Como o Senado é muito menor do que a Câmara, os senadores têm mais atribuições de comitês do que membros da Câmara. Existem dezesseis comitês permanentes no Senado, e cada cargo deve ser preenchido. Em contraste, na Câmara, com 435 membros e apenas vinte comitês permanentes, os membros do comitê têm tempo para realizar uma revisão mais aprofundada de uma política. Historicamente, os membros da Câmara se submetem às decisões dos comitês, enquanto os senadores tendem a ver as decisões dos comitês como recomendações, muitas vezes buscando discussões adicionais que possam levar a mudanças.

Link para o aprendizado

Dê uma olhada nas pontuações dos comitês na Câmara e no Senado. O falecido presidente da Câmara, Tip O'Neill, uma vez brincou que se você não soubesse o nome de um novo membro da Câmara, você poderia simplesmente chamá-lo de Sr. Presidente.