11.6: O Processo Legislativo

Objetivos de

Ao final desta seção, você poderá:

• Explique as etapas do diagrama clássico de projeto de lei que se torna lei
• Descreva os processos legislativos modernos que alteram o processo clássico de alguma forma

Uma descrição seca da função da liderança do Congresso e dos muitos comitês e subcomitês no Congresso pode sugerir que a elaboração e alteração da legislação é um processo bem ajustado que se tornou cada vez mais refinado ao longo dos últimos séculos. Na realidade, no entanto, os comitês são mais propensos a matar a legislação do que a aprová-la. E nas últimas décadas houve uma transformação dramática na forma como o Congresso faz negócios. Interpretações criativas de regras e estátuas transformaram pequenas brechas nos grandes portais através dos quais muito trabalho do Congresso agora é feito. Nesta seção, exploraremos a via legislativa tradicional pela qual um projeto de lei se torna lei e a encarnação moderna do processo. Também aprenderemos como e por que a transformação ocorreu.

O processo legislativo clássico

O processo tradicional pelo qual um projeto de lei se torna lei é chamado de processo legislativo clássico. Primeiro, a legislação deve ser redigida. Teoricamente, qualquer um pode fazer isso. Muitas legislações bem-sucedidas foram inicialmente redigidas por alguém que não é membro do Congresso, como um think tank ou grupo de defesa, ou o presidente. No entanto, o Congresso não tem obrigação de ler ou introduzir esta legislação, e somente um projeto de lei apresentado por um membro do Congresso pode esperar se tornar lei. Até mesmo o presidente deve contar com os legisladores para apresentar sua agenda legislativa.

Tecnicamente, projetos de lei que aumentam a receita, como contas fiscais, devem começar na Câmara. Essa exceção está codificada na Constituição no Artigo I, Seção 7, que afirma: “Todos os projetos de lei para aumento de receita serão originados na Câmara dos Deputados; mas o Senado pode propor ou concordar com emendas como em outros projetos de lei”. No entanto, apesar da linguagem aparentemente clara da Constituição, o Congresso encontrou maneiras de contornar essa regra.

Uma vez que a legislação tenha sido proposta, no entanto, a liderança da maioria consulta o parlamentar sobre para qual comitê enviá-la. Cada câmara tem um parlamentar, um conselheiro, normalmente um advogado treinado, que estudou as regras longas e complexas da câmara. Embora o Congresso normalmente siga os conselhos de seus parlamentares, não é obrigado a fazê-lo, e o parlamentar não tem poder para fazer cumprir sua interpretação das regras. Depois que um comitê é selecionado, o presidente do comitê tem o poder de mover o projeto de lei pelo processo do comitê conforme achar melhor. Isso ocasionalmente significa que o presidente encaminhará o projeto a um dos subcomitês do comitê.

Seja no nível do comitê completo ou em um dos subcomitês, a próxima etapa normalmente é realizar uma audiência sobre o projeto de lei. Se o presidente decidir não realizar uma audiência, isso equivale a matar o projeto de lei na comissão. A audiência oferece uma oportunidade para o comitê ouvir e avaliar as opiniões de especialistas sobre o projeto de lei ou aspectos dele. Os especialistas normalmente incluem funcionários da agência que seriam responsáveis pela execução do projeto, os patrocinadores do projeto no Congresso e lobistas do setor, grupos de interesse e especialistas acadêmicos de diversas áreas relevantes. Normalmente, o comitê também aceitará declarações escritas do público sobre o projeto de lei em questão. Para muitos projetos de lei, o processo auditivo pode ser muito rotineiro e simples.

Uma vez concluídas as audiências, o projeto de lei entra na fase de marcação. Este é essencialmente um processo de emenda e votação. No final, com ou sem emendas, a comissão ou subcomissão votará. Se o comitê decidir não adiantar o projeto de lei naquele momento, ele será apresentado. Apresentar um projeto de lei normalmente significa que o projeto está morto, mas ainda existe a opção de trazê-lo novamente para votação. Se o comitê decidir avançar com o projeto de lei, no entanto, ele é impresso e vai para a câmara, seja para a Câmara ou para o Senado. Por exemplo, assumiremos que um projeto de lei vai primeiro para a Câmara (embora o contrário possa ser verdadeiro e, de fato, as contas possam passar simultaneamente pelas duas câmaras). Antes de chegar ao plenário da Câmara, ele deve primeiro passar pelo Comitê de Regras da Câmara. Este comitê estabelece as regras do debate, como prazos e limites para o número e o tipo de emendas. Depois que essas regras foram estabelecidas, o projeto de lei passa pelo plenário, onde é debatido e emendas podem ser adicionadas. Uma vez atingidos os limites do debate e das emendas, a Câmara realiza uma votação. Se uma maioria simples, 50 por cento mais 1, votar para avançar o projeto, ele sai da Câmara e entra no Senado.

Uma vez no Senado, o projeto de lei é colocado no calendário para que possa ser debatido. Ou, mais tipicamente, o Senado também considerará o projeto de lei (ou uma versão complementar) em seus próprios comitês. Como o Senado é muito menor que a Câmara, ele pode se dar ao luxo de ser muito mais flexível em suas regras de debate. Normalmente, os senadores permitem que os outros conversem e debatam pelo tempo que o orador quiser, embora possam concordar, como órgão, em criar limites de tempo. Mas sem esses limites, o debate continua até que uma moção de apresentação seja oferecida e votada.

Essa flexibilidade de falar no Senado deu origem a uma tática única, a obstrução. A palavra “obstrução” vem da palavra holandesa vrijbuiter, que significa pirata. E o nome é apropriado, pois historicamente era prática que um senador que lança uma obstrução praticamente sequestra o plenário da câmara falando por longos períodos de tempo, impedindo assim o Senado de encerrar o debate e agir sobre um projeto de lei. A tática foi aperfeiçoada na década de 1850, quando o Congresso lutou com a complicada questão da escravidão. Depois da Guerra Civil, o uso da obstrução tornou-se ainda mais comum. Eventualmente, em 1917, o Senado aprovou a Regra 22, que permitiu que a câmara realizasse uma votação de encerramento para encerrar o debate. Para invocar a cloture, o Senado teve que obter uma maioria de dois terços. Isso era difícil de fazer, mas geralmente impedia que alguém sequestrasse o plenário do Senado, com a exceção saliente da obstrução recorde de 24 horas do senador Strom Thurmond à Lei dos Direitos Civis. A abordagem clássica ainda ocorre ocasionalmente, como quando o senador Ted Cruz (R-TX) executou uma obstrução em 2013 sobre a legislação relacionada ao Affordable Care Act, que incluía a leitura do clássico infantil Dr. Seuss, Green Eggs and Ham. ³⁷ No entanto, na grande maioria das vezes, a ação real de obstrução não é necessária, pois os líderes do andar raramente trazem contas para o plenário que não atinjam o limite de fechamento.

Em 1975, após o aumento do partidarismo da era dos direitos civis, o Senado enfraqueceu ainda mais a obstrução ao reduzir o número necessário para a cloture de dois terços para três quintos, ou sessenta votos, onde permanece até hoje (exceto para nomeações judiciais para as quais apenas cinquenta e um votos são necessários para invocar cloture). Além disso, obstruções não são permitidas na lei anual de reconciliação orçamentária. Dessa forma, a Lei de Reconciliação de 2010 foi a forma como a legislação de implementação do Obamacare foi aprovada. O processo de reconciliação orçamentária também foi usado pelos republicanos para aprovar a Lei de Cortes de Impostos e Empregos de 2017 e pelos democratas para aprovar a Lei do Plano de Resgate Americano de 2021, que continha um enorme pacote de ajuda da COVID.

Marco

A nobre história da obstrução?

Quando a maioria das pessoas pensa na obstrução do Senado, provavelmente imaginam o ator Jimmy Stewart exasperado em um pódio e exigindo que o Senado recupere o juízo e faça a coisa certa. Mesmo para aqueles que não estão familiarizados com o clássico filme de Frank Capra, Mr. Smith Goes to Washington, a imagem de um heróico senador solteiro enfrentando o poder de toda a câmara, armado apenas com habilidade oratória, tende a inspirar naturalmente. Infelizmente, a história da obstrução é menos emocionante.

Isso não quer dizer que causas nobres não tenham sido defendidas por senadores obstrutivos; certamente o fizeram. Mas eles foram amplamente ofuscados pelas obstruções totalmente ridículas e às vezes racistas do século XX. Na primeira categoria, destaca-se a maratona de quinze horas e meia do senador Huey Long da Louisiana: Na esperança de manter a necessidade de confirmação pelo Senado de alguns empregos que ele queria manter de seus inimigos políticos, Long passou grande parte de sua obstrução analisando a Constituição, falando sobre suas receitas favoritas, e contando histórias divertidas, como era seu costume.

Em um momento decisivo para a obstrução, o senador Strom Thurmond, da Carolina do Sul, falou por vinte e quatro horas e dezoito minutos contra um fraco projeto de lei de direitos civis em 1957. Um defensor vocal da segregação e da supremacia branca, Thurmond não escondeu seus pontos de vista e já havia concorrido à presidência em uma plataforma segregacionista. Thurmond também não foi o primeiro a usar a obstrução para preservar a segregação e impedir a expansão dos direitos civis dos afro-americanos. Grupos de senadores dedicados do sul usaram a obstrução para impedir a aprovação da legislação anti-linchamento em várias ocasiões durante a primeira metade do século XX. Mais tarde, quando confrontados com a Lei dos Direitos Civis de 1964, os senadores do sul organizaram uma obstrução de cinquenta e sete dias para tentar matá-la. Mas o ímpeto da nação estava contra eles. O projeto aprovou seu obstrucionismo e ajudou a reduzir a segregação.

A obstrução é a ferramenta da nobre minoria que tenta conter a maré de uma minoria poderosa? Ou sua história como arma de apoio à segregação a expõe apenas como uma tática de obstrução?

Como tanto a Câmara quanto o Senado podem e muitas vezes alteram projetos de lei, os projetos de lei aprovados em cada câmara frequentemente parecem diferentes. Isso representa um problema, já que a Constituição exige que ambas as câmaras aprovem projetos de lei idênticos. Uma solução simples é que a primeira câmara simplesmente aceite o projeto de lei que, em última análise, sai da segunda câmara. Outra solução é que a primeira câmara altere ainda mais o projeto de lei da segunda câmara e o envie de volta para a segunda câmara. O Congresso normalmente aceita uma dessas duas opções, mas cerca de um em cada oito projetos de lei não pode ser resolvido dessa maneira. Esses projetos de lei devem ser enviados a um comitê de conferência que negocia uma reconciliação que ambas as câmaras podem aceitar sem emendas. Só então o projeto de lei poderá ser encaminhado para a mesa do presidente para assinatura ou veto. Se o presidente vetar o projeto de lei, ambas as câmaras devem reunir dois terços dos votos para superar o veto e tornar o projeto lei sem aprovação presidencial (Figura 11.20).

Figura 11.20 O processo pelo qual um projeto de lei se torna lei é longo e complicado, mas foi projetado para garantir que, no final, todas as partes estejam satisfeitas com as disposições do projeto.

Link para o aprendizado

Para ver o processo legislativo clássico, visite o YouTube para ver “Eu sou apenas um projeto de lei” da ABC Schoolhouse Rock! série.

A legislação moderna é diferente

Durante grande parte da história do país, o processo descrito acima foi o método padrão pelo qual um projeto de lei se tornou uma lei. Ao longo das últimas três décadas e meia, no entanto, mudanças nas regras e procedimentos criaram uma série de rotas alternativas. Coletivamente, essas diferentes rotas constituem o que alguns cientistas políticos descreveram como um processo legislativo novo, mas pouco ortodoxo. De acordo com a cientista política Barbara Sinclair, o principal gatilho para o afastamento da via legislativa clássica foram as reformas orçamentárias da década de 1970. A Lei de Controle de Orçamento e Represas de 1974 deu ao Congresso um mecanismo para tomar decisões orçamentárias amplas e abrangentes. Nos anos seguintes, o processo orçamentário gradualmente se tornou o veículo para a criação de mudanças políticas abrangentes. Um grande passo nessa transformação ocorreu em 1981, quando a administração do presidente Ronald Reagan sugeriu o uso do orçamento para impulsionar suas reformas econômicas.

O benefício de anexar as reformas à resolução orçamentária era que o Congresso poderia forçar uma votação para cima ou para baixo (sim ou não) em todo o pacote. Essa fatura empacotada é chamada de fatura geral. ³⁸ A criação e votação de um projeto de lei abrangente permitem que o Congresso realize rapidamente mudanças políticas que teriam exigido muitos votos e o gasto de grande capital político por um longo período de tempo. Esse e os sucessivos usos similares do processo orçamentário convenceram muitos no Congresso da utilidade dessa estratégia. Durante a década de 1990 controversa e ideologicamente dividida, o processo orçamentário tornou-se o mecanismo comum de resolução de problemas na legislatura, estabelecendo assim as bases para a forma como a legislação funciona hoje.

Uma característica importante da legislação moderna é a grande expansão do poder e da influência da liderança do partido sobre o controle dos projetos de lei. Uma razão para essa mudança foi o aumento do partidarismo que remonta à década de 1980 e ainda está conosco hoje. Com tão alto risco político, a liderança do partido está relutante em simplesmente permitir que os comitês resolvam as coisas sozinhos. Na Câmara, a liderança usa regras especiais para orientar projetos de lei no processo legislativo e em direção a um resultado específico. Incomuns há apenas algumas décadas, essas regras agora amplamente usadas restringem o debate e as opções e são projetadas para focar a atenção dos membros.

A prática de encaminhamentos múltiplos, com os quais projetos inteiros ou partes desses projetos de lei são encaminhados a mais de um comitê, enfraqueceu muito os diferentes comitês de monopólios de especialização mantidos principalmente na Câmara, mas também, em certa medida, no Senado. Com menos controle sobre os projetos de lei, os comitês naturalmente procuraram a liderança para obter assistência. De fato, como prova de seu crescente controle, a liderança às vezes pode evitar completamente os comitês, preferindo resolver as coisas no chão. E mesmo quando os projetos de lei passam pelos comitês, a liderança geralmente busca ajustar a legislação antes que ela chegue ao plenário.

Outra característica do processo legislativo moderno, exclusivamente no Senado, é a aplicação da obstrução moderna. Ao contrário da obstrução tradicional, na qual um senador tomou a palavra e a manteve pelo maior tempo possível, a obstrução moderna é na verdade uma perversão das regras de fechamento adotadas para controlar a obstrução. Quando o partidarismo é alto, como tem sido frequente, os senadores podem solicitar o encerramento antes que qualquer projeto de lei possa ser votado. Isso tem o efeito de aumentar o número de votos necessários para que um projeto avance de uma maioria simples de cinquenta e um para uma supermaioria de sessenta. O efeito é dar à minoria do Senado um grande poder de obstrução se ela estiver inclinada a fazê-lo.

Link para o aprendizado

O site Congress.gov da Biblioteca do Congresso forneceu a acadêmicos, cidadãos e mídia uma abundância de dados prontamente disponíveis sobre membros e projetos de lei por mais de duas décadas.