11.4: Representação no Congresso

Objetivos de

Ao final desta seção, você poderá:

• Explicar os fundamentos da representação
• Descreva até que ponto o Congresso, como órgão, representa a população dos EUA
• Explicar o conceito de representação coletiva
• Descreva as forças que influenciam os índices de aprovação do Congresso

A tensão entre a política local e nacional descrita na seção anterior é essencialmente uma luta entre interpretações da representação. Representação é um conceito complexo. Isso pode significar prestar atenção cuidadosa às preocupações dos constituintes, entender que os representantes devem agir da maneira que acharem melhor com base no que acharem melhor para o eleitorado ou confiar na diversidade étnica, racial ou de gênero específica dos que estão no cargo. Nesta seção, exploraremos três modelos diferentes de representação e o conceito de representação descritiva. Veremos a forma como os membros do Congresso navegam no terreno desafiador da representação enquanto servem e todas as muitas consequências previsíveis e imprevisíveis das decisões que tomam.

Tipos de representação: procurando constituintes

Por definição e título, senadores e membros da Câmara são representantes. Isso significa que eles devem ser retirados de populações locais de todo o país para que possam falar e tomar decisões por essas populações locais, seus constituintes, enquanto servem em suas respectivas casas legislativas. Ou seja, representação se refere ao cuidado de um líder eleito por seus constituintes enquanto exerce as funções do cargo. ²⁶

Teoricamente, o processo de os constituintes votarem regularmente e entrarem em contato com seus representantes ajuda esses congressistas a representá-los melhor. É considerado um dado adquirido por alguns nas democracias representativas que os representantes raramente ignoram os desejos dos constituintes, especialmente em questões importantes que afetam diretamente o distrito ou o estado. Na realidade, o trabalho de representar no Congresso costuma ser bastante complicado, e os líderes eleitos nem sempre sabem a posição de seus constituintes. Nem sempre os constituintes concordam em tudo. Navegar por suas demandas às vezes contraditórias e equilibrá-las com as demandas do partido, grupos de interesse poderosos, preocupações ideológicas, do corpo legislativo, de suas próprias crenças pessoais e do país como um todo pode ser um processo complicado e frustrante para os representantes.

Tradicionalmente, os representantes veem seu papel como o de delegado, administrador ou alguém tentando equilibrar os dois. Um representante que se vê como delegado acredita que tem o poder de simplesmente realizar os desejos dos constituintes. Os delegados devem empregar alguns meios para identificar as opiniões de seus constituintes e, em seguida, votar de acordo. Não lhes é permitida a liberdade de empregar sua própria razão e julgamento enquanto atuam como representantes no Congresso. Esse é o modelo delegado de representação.

Em contraste, um representante que entende que seu papel é o de um administrador acredita que os constituintes lhe confiam o poder de usar o bom senso para tomar decisões em nome dos constituintes. Nas palavras do filósofo britânico do século XVIII Edmund Burke, que defendeu o modelo de representação de curadores, “O Parlamento não é um congresso de embaixadores de interesses diferentes e hostis. [é antes] uma assembléia deliberativa de uma nação, com um interesse, o do todo.” ²⁷ No ambiente moderno, os representantes fiduciários analisarão o consenso partidário, a liderança partidária, os interesses poderosos, as opiniões pessoais dos membros e as tendências nacionais para identificar melhor as escolhas de voto que devem fazer.

Compreensivelmente, poucos ou nenhum representante aderem estritamente a um modelo ou outro. Em vez disso, a maioria se vê tentando equilibrar os princípios importantes incorporados em cada um. Cientistas políticos chamam isso de modelo político de representação. Nele, os membros do Congresso atuam como curadores ou delegados com base em cálculos políticos racionais sobre quem é melhor servido, o eleitorado ou a nação.

Por exemplo, todo representante, independentemente da tendência partidária ou conservadora versus liberal, deve permanecer firme no apoio a algumas ideologias e resistente a outras. Na direita política, uma questão que exige apoio pode ser o direito das armas; à esquerda, pode ser o direito da mulher ao aborto. Para votos relacionados a essas questões, os representantes provavelmente adotarão uma abordagem delegada. Para outras questões, especialmente questões complexas para as quais o público em geral tem pouca paciência, como reformas econômicas sutis, os representantes tenderão a seguir uma abordagem fiduciária. Isso não quer dizer que suas decisões sobre essas questões sejam contrárias à opinião pública. Pelo contrário, significa apenas que eles não estão perfeitamente cientes ou não podem medir adequadamente até que ponto seus constituintes apoiam ou rejeitam as propostas em questão. Isso também pode significar que a questão não é relevante para seus constituintes. O Congresso trabalha em centenas de questões diferentes a cada ano, e os constituintes provavelmente não estão cientes dos detalhes da maioria delas.

Representação descritiva no Congresso

Em alguns casos, a representação pode parecer ter muito pouco a ver com as questões substantivas que os representantes no Congresso tendem a debater. Em vez disso, a representação adequada para alguns está enraizada na identidade racial, étnica, socioeconômica, de gênero e sexual dos próprios representantes. Essa forma de representação é chamada de representação descritiva.

Houve uma época em que havia relativamente pouca preocupação com a representação descritiva no Congresso. Um dos principais motivos é que, até meados do século XX, homens brancos de origem europeia constituíam a esmagadora maioria da população votante. Os afro-americanos eram rotineiramente privados da oportunidade de participar da democracia, e os hispânicos e outros grupos minoritários eram bastante insignificantes em número e excluídos pelos estados. Embora as mulheres em muitos estados ocidentais pudessem votar mais cedo, todas as mulheres não puderam exercer seu direito de voto em todo o país até a aprovação da Décima Nona Emenda em 1920, e começaram a representar mais de 5% de qualquer uma das câmaras somente na década de 1990.

Muitos avanços nos direitos das mulheres foram o resultado do maior engajamento das mulheres na política e na representação nos corredores do governo, especialmente desde a fundação da Organização Nacional para Mulheres em 1966 e do National Women's Political Caucus (NWPC) em 1971. O NWPC foi formado por Bella Abzug (Figura 11.11), Gloria Steinem, Shirley Chisholm e outras feministas importantes para incentivar a participação das mulheres em partidos políticos, eleger mulheres para cargos e arrecadar dinheiro para suas campanhas. Por exemplo, Patsy Mink (D-HI) (Figura 11.11), a primeira mulher asiático-americana eleita para o Congresso, foi coautora da Lei de Emendas à Educação de 1972, cujo Título IX proíbe a discriminação sexual na educação. Mink estava interessada em combater a discriminação na educação desde a juventude, quando se opôs à segregação racial nas habitações do campus enquanto estudava na Universidade de Nebraska. Ela foi para a faculdade de direito depois de ter sido negada a admissão na faculdade de medicina por causa de seu sexo. Como Mink, muitas outras mulheres procuraram e conquistaram cargos políticos, muitas com a ajuda do NWPC. Hoje, a EMILY's List, um PAC fundado em 1985 para ajudar a eleger mulheres democratas pró-escolha para cargos, desempenha um papel importante na arrecadação de fundos para candidatas do sexo feminino. Nas eleições de meio de mandato de 2018, trinta e quatro mulheres endossadas pela Lista de EMILY venceram a eleição para a Câmara dos EUA. ²⁸ Em 2020, os republicanos retiraram uma página do manual dos democratas quando priorizaram o recrutamento e o apoio de candidatas de qualidade e aumentaram o número de mulheres republicanas na Câmara de treze para vinte e oito, incluindo dez assentos anteriormente ocupados por Democratas. ²⁹

Figura 11.11 Patsy Mink (a), uma nipo-americana do Havaí, foi a primeira mulher asiático-americana eleita para a Câmara dos Deputados. Em sua bem-sucedida campanha no Congresso de 1970, Bella Abzug (b) declarou: “O lugar dessa mulher é na Câmara... na Câmara dos Deputados!”

Na esteira do Movimento dos Direitos Civis, representantes afro-americanos também começaram a entrar no Congresso em números cada vez maiores. Em 1971, para melhor representar seus interesses, esses representantes fundaram o Congressional Black Caucus (CBC), uma organização que surgiu de um comitê seleto democrata formado em 1969. Os membros fundadores do CBC incluem John Conyers (D-MI), atualmente o membro mais antigo da Câmara dos Representantes, Charles Rangel (D-NY), e Shirley Chisholm, fundadora do NWPC e a primeira mulher afro-americana a ser eleita para a Câmara dos Representantes (Figura 11.12).

Figura 11.12 Esta foto mostra os membros fundadores do Congresso Black Caucus, que na época de sua fundação em 1971 tinha treze membros e incluía apenas uma mulher (Shirley Chisholm). Atualmente, cinquenta e sete afro-americanos atuam no Congresso.

Nas últimas décadas, o Congresso se tornou muito mais descritivamente representativo dos Estados Unidos. O 117º Congresso, que começou em janeiro de 2021, tinha uma porcentagem historicamente grande de minorias raciais e étnicas. Os afro-americanos constituíram a maior porcentagem, com sessenta e dois membros (incluindo dois delegados e duas pessoas que logo renunciariam para servir no poder executivo), enquanto os latinos representavam cinquenta e quatro membros (incluindo dois delegados e o Comissário Residente de Porto Rico), acima dos trinta apenas um década antes. ³⁰ No entanto, demograficamente falando, o Congresso como um todo ainda está muito longe de onde o país está e é composto em grande parte por homens brancos ricos. Por exemplo, embora mais da metade da população dos EUA seja feminina, apenas 25% do Congresso é. O Congresso também é predominantemente cristão (Figura 11.13).

Figura 11.13 A diversidade do país não se reflete no Congresso dos EUA, cujo número atual de membros é de aproximadamente 73 por cento do sexo masculino, 76 por cento de brancos e 88 por cento de cristãos.

Representando constituintes

Deixando de lado a identidade étnica, racial, de gênero ou ideológica, são as ações de um representante no Congresso que, em última análise, refletem sua compreensão da representação. A função mais importante dos membros do Congresso como legisladores é redigir, apoiar e aprovar projetos de lei. E, como representantes de seus constituintes, eles são encarregados de abordar os interesses desses constituintes. Historicamente, esse trabalho incluiu o que alguns chamam carinhosamente de “levar o bacon para casa”, mas o que muitos (geralmente aqueles de fora do distrito em questão) chamam de política do barril de porco. Como termo e prática, a política do barril de porco - gastos federais em projetos destinados a beneficiar um determinado distrito ou conjunto de constituintes - existe desde o século XIX, quando barris de carne de porco salgada eram tanto um sinal de riqueza quanto um sistema de recompensa. Embora a política do barril de porco seja frequentemente deplorada durante as campanhas eleitorais e as dotações - fundos apropriados para projetos específicos - não sejam mais permitidas no Congresso (veja a caixa de recursos abaixo), o controle legislativo das dotações locais, no entanto, ainda existe. Em uma linguagem mais formal, a alocação ou a influência do orçamento nacional de forma a ajudar o distrito ou o estado pode significar garantir fundos para o projeto de um distrito específico, como um aeroporto, ou obter incentivos fiscais para certos tipos de agricultura ou manufatura.

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Linguagem e metáfora

A linguagem e as metáforas da guerra e da violência são comuns na política. Os candidatos rotineiramente “cheiram sangue na água”, “lutam pelos delegados”, “cara a cara” e “fazem as cabeças rolarem”. Mas as referências à violência real não são os únicos dispositivos metafóricos comumente usados na política. Outra é a menção à comida. Palestrantes poderosos frequentemente “jogam carne vermelha na multidão”; políticos cuidadosos preferem se limitar às “questões de carne e batata”; e os representantes são frequentemente incentivados por seus constituintes a “levar para casa o bacon”. E a forma como os membros do Congresso normalmente “trazem o bacon para casa” é frequentemente descrita com outra metáfora agrícola, a “marca”.

Na pecuária, uma marca é um pequeno corte na orelha de uma vaca ou outro animal para indicar a propriedade. Da mesma forma, no Congresso, uma marca é uma marca em um projeto de lei que orienta alguns dos fundos do projeto a serem gastos em projetos específicos ou para isenções fiscais específicas. Desde a década de 1980, a marca se tornou um veículo comum para enviar dinheiro para vários projetos em todo o país. Muitas estradas, hospitais e aeroportos podem ter suas origens em algumas marcas habilmente elaboradas.

Relativamente poucas pessoas fora do Congresso já haviam ouvido falar do mandato antes da eleição presidencial de 2008, quando o candidato republicano, senador John McCain, elogiou sua recusa ao longo da carreira em usar a marca como prova de seu compromisso com a reforma dos hábitos de consumo em Washington. ³¹ As críticas de McCain à marca como forma de corrupção lançam uma sombra sobre uma prática legislativa anteriormente comum. À medida que o país entrou em recessão e o Congresso tentou usar contas de gastos para estimular a economia, o público ficou mais consciente de seus hábitos de alocação. Os congressistas então estavam ansiosos para se distanciar da clínica. De fato, o uso de marcadores para incentivar os republicanos a ajudar a aprovar a reforma da saúde na verdade tornou o projeto menos popular entre o público.

Em 2011, depois que os republicanos assumiram a Câmara, eles proibiram as reservas. Mas com impasses e impasses se tornando mais comuns, algumas vozes baixas começaram a pedir um retorno à prática. Eles argumentam que o Congresso funciona porque os representantes podem cumprir suas responsabilidades para com seus constituintes fazendo acordos. As marcas são esses negócios. Ao retirá-los, o Congresso prejudicou sua própria capacidade de “levar o bacon para casa”.

As marcações são uma parte vital da legislação ou uma prática corrupta que foi corretamente descartada? Escolha uma causa ou setor e investigue se alguma marca já a favoreceu, ou pesquise como as marcações prejudicaram ou ajudaram seu estado ou distrito e decida por si mesmo.

Atividade de acompanhamento: Descubra a posição de seu representante do Congresso sobre a proibição de marcações e escreva para apoiá-lo ou dissuadi-lo.

Essas dotações orçamentárias nem sempre são vistas favoravelmente pelos constituintes. Considere, por exemplo, a aprovação da ACA em 2010. O desejo por cuidados de saúde universais abrangentes tem sido uma posição motriz dos democratas desde pelo menos a década de 1960. Durante a campanha de 2008, esse desejo era tão grande entre democratas e republicanos que ambos os partidos apresentaram planos. Quando os democratas assumiram o controle do Congresso e da presidência em 2009, eles rapidamente começaram a montar seu plano. Logo, porém, a política se tornou complexa e o plano proposto tornou-se muito controverso para o Partido Republicano.

No entanto, o desejo de cumprir uma promessa política de décadas obrigou os democratas a fazerem tudo ao seu alcance para aprovar alguma coisa. Eles ofereceram valiosas concessões orçamentárias aos simpáticos membros do Partido Republicano; tentaram incluir alocações que esperavam que a oposição se sentisse compelida a apoiar; e elaboraram o projeto de lei de maneira propositalmente complexa para evitar desafios futuros. Esses esforços, no entanto, tiveram o efeito oposto. O eleitorado do Partido Republicano interpretou as alocações como suborno e o projeto de lei como inerentemente falho e achou que deveria ser totalmente descartado. Quanto mais democratas se aprofundavam, mais frustrados os republicanos ficavam (Figura 11.14).

Figura 11.14 Em 2009, os extensos debates e manobras legislativas no Congresso sobre o projeto de reforma da saúde proposto provocaram uma tempestade de desaprovação dos republicanos e protestos de seus apoiadores. Em muitos casos, a hipérbole dominou o dia. (crédito: “dbking” /Flickr)

A oposição republicana, que assumiu o controle da Câmara durante as eleições de meio de mandato de 2010, prometeu aos eleitores que revogaria a lei. Suas tentativas foram complicadas, no entanto, pelo fato de os democratas ainda ocuparem o Senado e a presidência. No entanto, o desejo de representar os interesses de seus constituintes obrigou os republicanos a usarem outra ferramenta à sua disposição, o voto simbólico. Durante os 112º e 113º Congressos, os republicanos votaram mais de sessenta vezes para revogar ou limitar severamente o alcance da lei. Eles entenderam que esses esforços tinham pouca ou nenhuma chance de chegar à mesa do presidente. E se o fizessem, ele certamente os teria vetado. Mas era importante que esses representantes demonstrassem aos constituintes que entendiam seus desejos e estavam dispostos a agir de acordo com eles.

Historicamente, os representantes conseguiram equilibrar seu papel como membros de um órgão legislativo nacional com seu papel como representantes de uma comunidade menor. A luta contra o Obamacare, no entanto, impulsionou a crescente preocupação de que a estrutura de poder em Washington separe os representantes das necessidades de seu eleitorado. ³² Isso exerceu pressão sobre os representantes na medida em que alguns agora adotam uma abordagem mais direta dos delegados em relação à representação. De fato, após a eleição de 2010, alguns republicanos começaram a morar em seus escritórios em Washington, convencidos de que, ao não estabelecerem uma residência em Washington, pareceriam mais próximos de seus eleitores em casa. ³³

Representação coletiva e aprovação do Congresso

O conceito de representação coletiva descreve a relação entre o Congresso e os Estados Unidos como um todo. Ou seja, considera se a própria instituição representa o povo americano, não apenas se um determinado membro do Congresso representa seu distrito. Previsivelmente, é muito mais difícil para o Congresso manter um nível de representação coletiva do que para membros individuais do Congresso representarem seus próprios constituintes. O Congresso não é apenas uma mistura de diferentes ideologias, interesses e filiações partidárias, mas o eleitorado coletivo dos Estados Unidos tem um nível ainda maior de diversidade. Nem é uma solução tentar combinar a diversidade de opiniões e interesses nos Estados Unidos com os do Congresso. De fato, tal tentativa provavelmente tornaria mais difícil para o Congresso manter a representação coletiva. Suas regras e procedimentos exigem que o Congresso use flexibilidade, negociação e concessões. No entanto, é essa flexibilidade e essas concessões, que muitos agora interpretam como corrupção, que tendem a gerar os altos índices de reprovação pública experimentados pelo Congresso.

Depois de muitos anos de impasses e brigas no Capitólio, a percepção nacional do Congresso tende a ter menos de 20% de aprovação nos últimos anos, com a grande maioria desaprovando. Em meados de 2021, o Congresso, estreitamente sob controle democrata, estava recebendo índices de aprovação mais altos, acima de 30%. No entanto, a aprovação do Congresso ainda está atrasada na aprovação pública da presidência e da Suprema Corte por uma margem considerável. Nas duas décadas seguintes ao escândalo Watergate no início da década de 1970, o índice de aprovação nacional do Congresso oscilou entre 30 e 40 por cento, depois teve uma tendência ascendente na década de 1990, antes de cair no século XXI. ³⁴

No entanto, as reeleições incumbentes permaneceram praticamente inalteradas. O motivo tem a ver com a notável capacidade de muitos nos Estados Unidos de separar sua aversão pelo Congresso de sua apreciação por seu próprio representante. Paradoxalmente, essa tendência de odiar o grupo, mas amar o próprio representante, na verdade perpetua o problema dos baixos índices de aprovação do Congresso. A razão é que isso enfraquece o desejo natural dos eleitores de substituir aqueles que estão no poder que estão obtendo índices de aprovação tão baixos.

Como indicam décadas de pesquisas, poucos eventos elevam os índices de aprovação do Congresso acima de 50%. De fato, quando as classificações são representadas graficamente, os dois picos visíveis estão em 57 por cento em 1998 e 84 por cento em 2001 (Figura 11.15). Em 1998, de acordo com a pesquisa da Gallup, o aumento na aprovação acompanhou um aumento semelhante em outras medidas de humor, incluindo os índices de aprovação do presidente Bill Clinton e a satisfação geral com o estado do país e a economia. Em 2001, a aprovação aumentou após os ataques terroristas de 11 de setembro e o governo Bush lançou a “Guerra ao Terror”, enviando tropas primeiro para o Afeganistão e depois para o Iraque. A guerra tem o poder de fazer com que a maioria dos eleitores veja seu Congresso e seu presidente de uma forma extremamente positiva. ³⁵

Figura 11.15 O índice de aprovação de empregos do Congresso atingiu uma alta de 84 por cento em outubro de 2001, após os ataques terroristas de 11 de setembro. Ele diminuiu constantemente depois disso, atingindo um mínimo de 9% em novembro de 2013, logo após a paralisação do governo federal no mês anterior. No entanto, no início de 2021, sob estreito controle democrata, os níveis de aprovação do Congresso subiram acima de 30% pela primeira vez desde 2009.

No entanto, sendo todas as coisas iguais, os cidadãos tendem a avaliar o Congresso mais bem quando as coisas são feitas e mais mal quando as coisas não são feitas. Por exemplo, durante a primeira metade do primeiro mandato do presidente Obama, o índice de aprovação do Congresso atingiu um máximo relativo de cerca de 40%. Ambas as casas eram dominadas por membros do próprio partido do presidente, e muitas pessoas estavam ansiosas para que o Congresso tomasse medidas para acabar com a profunda recessão e começar a reparar a economia. Milhões estavam sofrendo economicamente, sem trabalho ou perdendo seus empregos, e a ideia de que o Congresso estava ocupado aprovando grandes pacotes de estímulo, trabalhando na reforma financeira e interrogando CEOs de bancos e titãs financeiros impopulares atraiu muitos. A aprovação começou a diminuir quando o Partido Republicano desacelerou as rodas do Congresso durante os tumultuados debates sobre o Obamacare e atingiu um mínimo de 9% após a paralisação do governo federal em outubro de 2013.

Um dos eventos que deu início à tendência de queda do índice de aprovação foi o debate divisivo do Congresso sobre os déficits nacionais. Um déficit é o que resulta quando o Congresso gasta mais do que tem disponível. Em seguida, conduz gastos adicionais com déficit, aumentando a dívida nacional. Muitos economistas modernos afirmam que, durante os períodos de declínio econômico, o país deve apresentar déficits, porque os gastos adicionais do governo têm um efeito estimulante que pode ajudar a reiniciar uma economia lenta. Apesar desse benefício, os eleitores raramente apreciam os déficits. Eles veem o Congresso como um desperdício durante uma época em que eles próprios estão cortando custos para sobreviver.

A desconexão entre a percepção pública comum de administrar um déficit e seus objetivos políticos legítimos é frequentemente explorada para obter vantagem política. Por exemplo, enquanto concorria à presidência em 2008, Barack Obama reduziu o déficit de gastos da presidência de George W. Bush, dizendo que era “antipatriótico”. Esse sentimento ecoou as reclamações que os democratas vinham emitindo há anos como uma arma contra as políticas do presidente Bush. Após a eleição do presidente Obama e a tomada democrata do Senado, a preocupação com os gastos deficitários mudou os partidos, com os republicanos defendendo uma política econômica como forma de resistir às políticas democratas.

Link para o aprendizado

Encontre seu representante no site da Câmara dos EUA e, em seguida, explore seu site e suas contas de mídia social para ver se os problemas com os quais seu representante passa o tempo são os que você considera mais apropriados.