3.4: Relações intergovernamentais

Objetivos de

Ao final desta seção, você poderá:

• Explicar como os subsídios federais intergovernamentais evoluíram ao longo do tempo
• Identifique os tipos de subsídios federais intergovernamentais
• Descreva as características dos mandatos federais sem fundos

A capacidade do governo nacional de atingir seus objetivos geralmente requer a participação dos governos estaduais e locais. Os subsídios intergovernamentais oferecem incentivos financeiros positivos para fazer com que os estados trabalhem em prol de metas nacionais selecionadas. Um subsídio é comumente comparado a uma “cenoura” na medida em que é projetado para atrair o destinatário a fazer algo. Por outro lado, mandatos sem fundos impõem exigências federais às autoridades estaduais e locais. Os mandatos geralmente são apoiados pela ameaça de penalidades por não conformidade e oferecem pouca ou nenhuma compensação pelos custos de implementação. Assim, dada sua natureza coercitiva, um mandato é comumente comparado a um “bastão”.

Subsídios

O governo nacional usou subsídios para influenciar as ações do estado desde os Artigos da Confederação, quando concedeu aos estados concessões de terras. Na primeira metade do século XIX, as concessões de terras foram o principal meio pelo qual o governo federal apoiou os estados. Milhões de acres de terras federais foram doados para apoiar projetos de construção de estradas, ferrovias, pontes e canais, todos fundamentais para montar um sistema de transporte nacional para facilitar a migração, o comércio interestadual, o serviço de correio postal e a movimentação de militares e equipamentos. Inúmeras universidades e faculdades em todo o país, como a Oklahoma State University e a alma mater do presidente Biden, a Universidade de Delaware, são instituições de concessão de terras porque seus campi foram construídos em terras doadas pelo governo federal ou usando fundos garantidos pela venda de doações federais terra. No sul segregado, universidades com concessão de terras negras foram estabelecidas em 1890, incluindo a Florida A&M University e a Prairie View A&M University (Texas). ⁴³ Na virada do século XX, as doações em dinheiro substituíram as doações de terras como a principal forma de transferências federais intergovernamentais e se tornaram uma parte central do federalismo moderno. ⁴⁴

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Este vídeo sobre a criação da Universidade Estadual de Iowa mostra como as universidades com concessão de terras foram desenvolvidas para levar o ensino superior às pessoas.

Os subsídios federais em dinheiro vêm com restrições; o governo nacional tem interesse em garantir que o dinheiro público seja usado para atividades políticas que promovam os objetivos nacionais. Os subsídios categóricos são transferências federais formuladas para limitar a discrição dos beneficiários no uso dos fundos e sujeitá-los a critérios administrativos rígidos que orientam a seleção, o desempenho e a supervisão financeira do projeto, entre outras coisas. Essas doações também geralmente exigem algum compromisso de equiparação de fundos. O Medicaid e o programa de vale-refeição são exemplos de subsídios categóricos. Os subsídios em bloco vêm com condições administrativas federais menos rigorosas e oferecem aos beneficiários mais flexibilidade sobre como gastar os fundos do subsídio. Exemplos de subsídios em bloco incluem o programa Workforce Investment Act, que fornece dinheiro às agências estaduais e locais para ajudar jovens e adultos a obter conjuntos de habilidades que levarão a empregos mais bem remunerados, e o Programa de Transporte de Superfície, que ajuda os governos estaduais e locais a manter e melhorar as rodovias, pontes, túneis, calçadas e ciclovias. Finalmente, os beneficiários da divisão geral da receita enfrentaram as menores restrições ao uso de subsídios federais. De 1972 a 1986, quando a divisão de receita foi abolida, mais de $85 bilhões em dinheiro federal foram distribuídos para estados, cidades, condados, vilas e vilas. ⁴⁵

Durante as décadas de 1960 e 1970, o financiamento para subsídios federais cresceu significativamente, como mostra a linha de tendência na Figura 3.13. O crescimento voltou a crescer nas décadas de 1990 e 2000. A inclinação ascendente desde a década de 1990 se deve principalmente ao aumento do dinheiro dos subsídios federais destinados ao Medicaid. Os programas de saúde financiados pelo governo federal saltaram de $43,8 bilhões em 1990 para $320 bilhões em 2014. ⁴⁶ programas de subsídios relacionados à saúde, como o Medicaid e o Children's Health Insurance Program (CHIP), representaram mais da metade do total das despesas federais com subsídios.

Figura 3.13 Como mostra o termômetro, os subsídios federais para governos estaduais e locais têm aumentado constantemente desde a década de 1960. O gráfico circular mostra como os subsídios federais são alocados entre diferentes categorias funcionais atualmente.

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O governo federal usa subsídios e outras ferramentas para atingir suas prioridades políticas nacionais. Dê uma olhada no Projeto de Prioridades Nacionais para saber mais.

O governo federal usa subsídios e outras ferramentas para atingir suas prioridades políticas nacionais. Dê uma olhada no Projeto de Prioridades Nacionais para saber mais.

O governo nacional preferiu muito o uso de subsídios categóricos para transferir fundos para as autoridades estaduais e locais, porque esse tipo de subsídio lhes dá mais controle e discrição sobre como o dinheiro é gasto. Em 2014, o governo federal distribuiu 1.099 subsídios, dos quais 1.078 eram categóricos, enquanto apenas 21 eram doações em bloco. ⁴⁷ Em resposta ao ataque terrorista contra os Estados Unidos em 11 de setembro de 2001, mais de uma dúzia de novos programas federais de subsídios relacionados à segurança interna foram criados, mas em 2011, apenas três eram doações em bloco.

Existem algumas razões pelas quais os subsídios categóricos são mais populares do que os subsídios em bloco, apesar dos apelos à descentralização das políticas públicas. Uma razão é que os funcionários eleitos que patrocinam esses subsídios podem receber crédito por seus resultados positivos (por exemplo, rios limpos, escolas com melhor desempenho, crianças mais saudáveis, uma pátria segura), uma vez que funcionários eleitos, não funcionários estaduais, formulam os padrões administrativos que levam aos resultados. Outro motivo é que subsídios categóricos proporcionam aos funcionários federais maior controle sobre o desempenho do programa de subsídios. Uma crítica comum contra os subsídios em bloco é que eles não têm mecanismos para responsabilizar os administradores estaduais e locais pelos resultados, uma reprovação que o governo Obama fez sobre o programa Community Services Block Grant. Finalmente, uma vez estabelecidas doações categóricas, interesses adquiridos no Congresso e na burocracia federal buscam preservá-las. Os legisladores que os promulgam e as agências federais que os implementam investem pesadamente em defendê-los, garantindo sua continuidade. ⁴⁸

A “revolução da devolução” de Reagan contribuiu para aumentar o número de doações em bloco de seis em 1981 para quatorze em 1989. Os subsídios em bloco aumentaram para vinte e quatro em 1999 durante o governo Clinton e para vinte e seis durante a presidência de Obama, mas em 2014 o total caiu para vinte e um, representando 10% do total dos gastos federais. ⁴⁹ O presidente Trump propôs a eliminação de quatro subsídios discricionários em bloco em seu orçamento “reduzido”, embora o orçamento não tenha sido aprovado.

Em 1994, o Congresso controlado pelos republicanos aprovou uma legislação que exigia a concessão em bloco do Medicaid, o que teria limitado os gastos federais do Medicaid. O presidente Clinton vetou a legislação. No entanto, os esforços do Congresso para converter a Ajuda às Famílias com Crianças Dependentes (AFDC) em um subsídio em bloco foram bem-sucedidos. O subsídio em bloco de Assistência Temporária para Famílias Carentes (TANF) substituiu o AFDC em 1996, marcando a primeira vez que o governo federal transformou um programa de direitos (que garante direitos individuais aos benefícios) em um subsídio em bloco. De acordo com o AFDC, o governo federal reembolsou aos estados uma parte dos custos que eles arcaram com a execução do programa sem colocar um teto no valor. Em contraste, o subsídio em bloco do TANF limita o financiamento federal anual em $16,489 bilhões e fornece uma quantia fixa anual para cada estado, que ele pode usar para gerenciar seu próprio programa.

Os subsídios em bloco têm sido defendidos por seus efeitos de redução de custos. Ao eliminar o financiamento federal ilimitado, como ilustra a questão do TANF, o governo nacional pode reverter os custos crescentes dos programas de subsídios federais. Este ponto não foi perdido no presidente da Câmara Paul Ryan (R-WI), ex-presidente do Comitê de Orçamento da Câmara e do Comitê de Formas e Meios da Câmara, que tentou várias vezes, mas sem sucesso, converter o Medicaid em um subsídio em bloco, uma reforma que ele estima que poderia economizar mais de 732 dólares ao governo federal bilhões em dez anos. ⁵⁰

Outra característica notável dos subsídios em bloco é que sua flexibilidade foi prejudicada ao longo do tempo como resultado da crescente categorização, um processo no qual o governo nacional impõe novos requisitos administrativos aos governos estaduais e locais ou substitui os subsídios em bloco por novos subsídios categóricos. ⁵¹ Entre as medidas mais comuns usadas para restringir a flexibilidade programática das subvenções em bloco estão as reservas (ou seja, exigindo que uma certa parte dos fundos de subsídios seja designada para uma finalidade específica) e os limites máximos de custo (ou seja, impor um limite ao financiamento de outros fins).

Mandatos não financiados

Mandatos sem fundos são leis e regulamentos federais que impõem obrigações aos governos estaduais e locais sem compensá-los totalmente pelos custos administrativos em que incorrem. O governo federal tem usado cada vez mais mandatos desde a década de 1960 para promover objetivos nacionais em áreas políticas como meio ambiente, direitos civis, educação e segurança interna. Um tipo de mandato ameaça penalidades civis e criminais para as autoridades estaduais e locais que não as cumpram em todos os programas, enquanto outro prevê a suspensão do dinheiro do subsídio federal se o mandato não for cumprido. Esses tipos de mandatos são comumente chamados de mandatos transversais. O não cumprimento integral dos mandatos transversais pode resultar em punições que normalmente incluem redução ou suspensão de subsídios federais, acusação de funcionários, multas ou alguma combinação dessas penalidades. Se apenas um requisito não for atendido, os governos estaduais ou locais podem não receber nenhum dinheiro.

Por exemplo, o Título VI da Lei dos Direitos Civis de 1964 autoriza o governo federal a reter subsídios federais, bem como a abrir ações judiciais contra autoridades estaduais e locais por praticarem discriminação racial. Finalmente, alguns mandatos vêm na forma de regulamentos de preempção parcial, em que o governo federal define padrões regulatórios nacionais, mas delega a aplicação aos governos estaduais e locais. Por exemplo, a Lei do Ar Limpo define regulamentos de qualidade do ar, mas instrui os estados a projetar planos de implementação para atingir esses padrões (Figura 3.14). ⁵²

Figura 3.14 A Lei do Ar Limpo é um exemplo de mandato sem fundos. A Agência de Proteção Ambiental define padrões federais em relação à qualidade do ar e da água, mas cabe a cada estado implementar planos para atingir esses padrões.

O uso generalizado de mandatos federais nas décadas de 1970 e 1980 provocou uma reação entre as autoridades estaduais e locais, que culminou na Lei de Reforma de Mandatos Sem Fundos (UMRA) em 1995. O principal objetivo da UMRA tem sido restringir o uso de mandatos pelo governo nacional, submetendo regras que impõem requisitos sem fundos aos governos estaduais e locais a um maior escrutínio processual. No entanto, desde a implementação da lei, os estados e as autoridades locais obtiveram alívio limitado. Uma nova peça legislativa visa levar essa abordagem mais longe. A Lei de Mandatos Não Financiados e Transparência da Informação de 2015, HR 50, foi aprovada na Câmara no início de 2015, onde foi colocada no calendário legislativo, mas não avançou mais. ⁵³

O número de mandatos continuou a aumentar e alguns têm sido especialmente caros para estados e autoridades locais. Considere o Real ID Act de 2005, uma lei federal criada para reforçar a segurança interna. A lei exige que as carteiras de motorista e os cartões de identificação emitidos pelo estado (DL/IDs) contenham recursos de segurança antifraude padronizados, dados específicos e tecnologia legível por máquina. Também exige que os estados verifiquem a identidade de todos os DL/IDs reemitidos. O Departamento de Segurança Interna anunciou uma aplicação gradual da lei em 2013, que exige que os indivíduos apresentem DL/IDs compatíveis para embarcar em companhias aéreas comerciais a partir de 2016. O custo para os estados de reemitir DL/IDs, implementar novos procedimentos de verificação de identidade e redesenhar DL/IDs é estimado em $11 bilhões, e o governo federal reembolsará apenas uma pequena fração. ⁵⁴ A conformidade com a lei federal tem sido onerosa para muitos estados; inúmeras extensões para estados foram concedidas desde 2016 e apenas trinta e oito estavam em total conformidade com o Real ID em dezembro de 2018. ⁵⁵ Em última análise, todos os cinquenta estados e o Distrito de Columbia foram certificados como compatíveis.

O uso contínuo de mandatos sem fundos claramente contradiz o apelo do novo federalismo de dar aos estados e governos locais mais flexibilidade na realização das metas nacionais. No entanto, parece difícil para o governo federal resistir à tentação de usá-los, como ilustra o péssimo histórico da UMRA. Isso ocorre porque os mandatos permitem que o governo federal cumpra suas prioridades nacionais e, ao mesmo tempo, repasse a maior parte do custo para os estados, uma estratégia especialmente atraente para legisladores nacionais que tentam cortar gastos federais. ⁵⁶ Alguns dos principais estudiosos do federalismo usaram o termo federalismo coercitivo para capturar esse aspecto do federalismo americano contemporâneo. ⁵⁷ Em outras palavras, Washington tem tanta probabilidade de usar o bastão de mandatos quanto a cenoura dos subsídios para atingir seus objetivos nacionais. Como resultado, houve mais casos de interações de confronto entre os estados e o governo federal.

Marco

A Lei Clery

A Lei Clery de 1990, formalmente a Lei de Divulgação da Política de Segurança do Campus e a Lei de Estatísticas Criminais no Campus de Jeanne Clery, exige que faculdades e universidades públicas e privadas que participam de programas federais de auxílio estudantil divulguem informações sobre crimes no campus. A Lei tem o nome de Jeanne Clery, que em 1986 foi estuprada e assassinada por um colega estudante em seu dormitório da Lehigh University.

A Divisão de Conformidade da Lei Clery do Departamento de Educação dos EUA é responsável pela aplicação da Lei de 1990. Especificamente, para permanecerem elegíveis para fundos federais de ajuda financeira e evitar penalidades, faculdades e universidades devem cumprir as seguintes disposições:

• Publique um relatório anual de segurança e disponibilize-o para estudantes e funcionários atuais e futuros;
• Mantenha um registro público de crimes que documente cada crime no campus e seja acessível ao público;
• Divulgar informações sobre incidentes de homicídio criminal, crimes sexuais, roubo, agressão agravada, roubo, roubo de veículos motorizados, incêndio criminoso e crimes de ódio ocorridos no campus ou nas proximidades;
• Emitir avisos sobre crimes da Lei Clery que representam uma ameaça para estudantes e funcionários;
• Desenvolver uma estratégia de resposta e notificação de emergências da comunidade do campus que esteja sujeita a testes anuais;
• Reúna e reporte dados de incêndio ao governo federal e publique um relatório anual de segurança contra incêndio;
• Elabore procedimentos para tratar de relatos de estudantes desaparecidos que moram em alojamentos no campus.

Para obter mais informações sobre a Lei Clery, consulte Clery Center for Security on Campus, http://clerycenter.org.

Você foi informado sobre o relatório anual de segurança do seu campus antes de se matricular? Você acha que os relatórios sobre a segurança do campus são adequadamente regulamentados em nível federal pela Lei Clery? Por que ou por que não?