3.3: A evolução do federalismo americano

Objetivos de

Ao final desta seção, você poderá:

• Descreva como o federalismo evoluiu nos Estados Unidos
• Compare diferentes concepções de federalismo

A Constituição esboça uma estrutura federal que visa equilibrar as forças da governança descentralizada e centralizada em termos gerais; ela não desenvolve procedimentos operacionais padrão que dizem exatamente como os estados e os governos federais devem lidar com todas as contingências políticas imagináveis. Portanto, funcionários nos níveis estadual e nacional tiveram algum espaço de manobra, pois operam dentro do projeto federal da Constituição. Isso levou a mudanças na configuração do federalismo ao longo do tempo, mudanças correspondentes a diferentes fases históricas que capturam equilíbrios distintos entre autoridades estaduais e federais.

A luta entre o poder nacional e o poder estatal

Como secretário do Tesouro de George Washington de 1789 a 1795, Alexander Hamilton defendeu os esforços legislativos para criar um banco público fretado. Para Hamilton, o estabelecimento do Banco dos Estados Unidos estava totalmente sob a autoridade do Congresso, e ele esperava que o banco promovesse o desenvolvimento econômico, imprimisse e circulasse papel-moeda e concedesse empréstimos ao governo. Embora Thomas Jefferson, secretário de estado de Washington, tenha se oposto firmemente ao plano de Hamilton com base no argumento constitucional de que o governo nacional não tinha autoridade para criar tal instrumento, Hamilton conseguiu convencer o presidente relutante a assinar a legislação. ²⁰

Quando a carta do banco expirou em 1811, os republicanos-democratas jeffersonianos prevaleceram no bloqueio de sua renovação. No entanto, as dificuldades fiscais que assolaram o governo durante a Guerra de 1812, juntamente com a fragilidade do sistema financeiro do país, convenceram o Congresso e o então presidente James Madison a criar o Segundo Banco dos Estados Unidos em 1816. Muitos estados rejeitaram o Segundo Banco, argumentando que o governo nacional estava infringindo a jurisdição constitucional dos estados.

Um confronto político entre Maryland e o governo nacional surgiu quando James McCulloch, um agente da filial de Baltimore do Segundo Banco, se recusou a pagar um imposto que Maryland havia imposto a todos os bancos fretados de fora do estado. O impasse levantou duas questões constitucionais: o Congresso tinha autoridade para fundar um banco nacional? Os estados foram autorizados a tributar a propriedade federal? Em McCulloch v. Maryland, o presidente da Suprema Corte John Marshall (Figura 3.8) argumentou que o Congresso poderia criar um banco nacional, mesmo que a Constituição não o autorizasse expressamente. ²¹ De acordo com a cláusula necessária e adequada do Artigo I, Seção 8, a Suprema Corte afirmou que o Congresso poderia estabelecer “todos os meios apropriados” para cumprir “os fins legítimos” da Constituição. Em outras palavras, o banco foi um instrumento apropriado que permitiu ao governo nacional exercer vários de seus poderes enumerados, como regular o comércio interestadual, coletar impostos e emprestar dinheiro.

Figura 3.8 O Chefe de Justiça John Marshall, mostrado aqui em um retrato de Henry Inman, ficou mais conhecido pelo princípio da revisão judicial estabelecido em Marbury v. Madison (1803), que reforçou a influência e a independência do poder judiciário do governo dos EUA.

Essa decisão estabeleceu a doutrina dos poderes implícitos, concedendo ao Congresso uma vasta fonte de poder discricionário para cumprir suas responsabilidades constitucionais. A Suprema Corte também ficou do lado do governo federal sobre a questão de saber se os estados poderiam tributar a propriedade federal. De acordo com a cláusula de supremacia do Artigo VI, as leis nacionais legítimas superam as leis estaduais conflitantes. Como observou o tribunal, “o governo da União, embora limitado em seus poderes, é supremo em sua esfera de ação e suas leis, quando feitas em conformidade com a constituição, formam a lei suprema da terra”. A ação de Maryland violou a supremacia nacional porque “o poder de tributar é o poder de destruir”. Essa segunda decisão estabeleceu o princípio da supremacia nacional, que proíbe os estados de se intrometerem nas atividades legais do governo nacional.

A definição do escopo do poder nacional foi objeto de outra decisão histórica da Suprema Corte em 1824. Em Gibbons v. Ogden, o tribunal teve que interpretar a cláusula comercial do Artigo I, Seção 8; especificamente, tinha que determinar se o governo federal tinha a autoridade exclusiva para regular o licenciamento de barcos a vapor operando entre Nova York e Nova Jersey. ²² Aaron Ogden, que havia obtido uma licença exclusiva do Estado de Nova York para operar balsas de barco a vapor entre Nova York e Nova Jersey, processou Thomas Gibbons, que estava operando balsas ao longo da mesma rota sob uma licença costeira emitida pelo governo federal. Gibbons perdeu nos tribunais estaduais de Nova York e apelou. O presidente da Suprema Corte Marshall proferiu uma decisão em duas partes a favor de Gibbons que fortaleceu o poder do governo nacional. Primeiro, o comércio interestadual foi interpretado amplamente como significando “relação comercial” entre os estados, permitindo assim que o Congresso regulasse a navegação. Segundo, como a Lei de Licenciamento Federal de 1793, que regulava o comércio costeiro, era um exercício constitucional da autoridade do Congresso sob a cláusula de comércio, a lei federal superou a lei de monopólio de licenças do Estado de Nova York que concedeu a Ogden uma licença exclusiva de operação de barcos a vapor. Como Marshall apontou, “os atos de Nova York devem ceder à lei do Congresso”. ²³

Vários estados protestaram contra a nacionalização do poder que vinha ocorrendo desde o final dos anos 1700. Quando o presidente John Adams assinou a Lei de Sedição em 1798, o que tornou crime falar abertamente contra o governo, as legislaturas de Kentucky e Virgínia aprovaram resoluções declarando o ato nulo, alegando que mantiveram o poder de seguir as leis nacionais. Com efeito, essas resoluções articularam o raciocínio jurídico subjacente à doutrina da anulação: que os estados tinham o direito de rejeitar as leis nacionais que consideravam inconstitucionais. ²⁴

Uma crise de anulação surgiu na década de 1830 devido às leis tarifárias do presidente Andrew Jackson de 1828 e 1832. Liderados por John Calhoun, vice-presidente do presidente Jackson, os anuladores argumentaram que as altas tarifas sobre produtos importados beneficiaram os interesses manufatureiros do norte, ao mesmo tempo em que prejudicavam as economias do Sul. A Carolina do Sul aprovou uma Portaria de Anulação declarando nulos e sem efeito os dois atos tarifários e ameaçando deixar a União. O governo federal respondeu promulgando o Projeto de Lei da Força em 1833, autorizando o presidente Jackson a usar a força militar contra estados que desafiavam as leis tarifárias federais. A perspectiva de ação militar aliada à aprovação da Lei de Compromisso Tarifário de 1833 (que reduziu as tarifas ao longo do tempo) levou a Carolina do Sul a recuar, encerrando a crise de anulação.

O confronto final entre as autoridades nacionais e estaduais ocorreu durante a Guerra Civil. Antes do conflito, em Dred Scott contra Sandford, a Suprema Corte decidiu que o governo nacional não tinha autoridade para proibir a escravidão nos territórios. ²⁵ Mas a eleição do presidente Abraham Lincoln em 1860 levou onze estados do sul a se separarem dos Estados Unidos porque acreditavam que o novo presidente desafiaria a instituição da escravidão. O que inicialmente era um conflito para preservar a União tornou-se um conflito para acabar com a escravidão quando Lincoln emitiu a Proclamação de Emancipação em 1863, libertando todos os escravos nos estados rebeldes. A derrota do Sul teve um grande impacto no equilíbrio de poder entre os estados e o governo nacional de duas maneiras importantes. Primeiro, a vitória da União pôs fim ao direito dos estados de se separarem e contestarem as leis nacionais legítimas. Em segundo lugar, o Congresso impôs várias condições para readmitir ex-estados confederados na União; entre elas estava a ratificação da Décima Quarta e Décima Quinta Emendas. Em suma, após a Guerra Civil, o equilíbrio de poder mudou para o governo nacional, um movimento que havia começado várias décadas antes com McCulloch v. Maryland (1819) e Gibbons v. Odgen (1824).

O período entre 1819 e 1860 demonstrou que o governo nacional procurou estabelecer seu papel dentro do projeto federal recém-criado, o que, por sua vez, muitas vezes fez com que os estados resistissem enquanto procuravam proteger seus interesses. Com exceção da Guerra Civil, a Suprema Corte resolveu as lutas pelo poder entre os estados e o governo nacional. De uma perspectiva histórica, o princípio da supremacia nacional introduzido durante esse período não estreitou tanto o escopo da autoridade constitucional dos estados, mas restringiu sua invasão aos poderes nacionais. ²⁶

Federalismo dual

O final da década de 1870 deu início a uma nova fase na evolução do federalismo dos EUA. Sob o duplo federalismo, os estados e o governo nacional exercem autoridade exclusiva em esferas de jurisdição distintamente delineadas. Como as camadas de um bolo, os níveis de governo não se misturam, mas estão claramente definidos. Dois fatores contribuíram para o surgimento dessa concepção de federalismo. Primeiro, várias decisões da Suprema Corte bloquearam as tentativas dos governos estadual e federal de ultrapassar seus limites jurisdicionais. Em segundo lugar, a filosofia econômica predominante na época odiava a interferência do governo no processo de desenvolvimento industrial.

A industrialização mudou o cenário socioeconômico dos Estados Unidos. Um de seus efeitos adversos foi a concentração do poder de mercado. Como não havia supervisão regulatória nacional para garantir a justiça nas práticas de mercado, o comportamento colusivo entre empresas poderosas surgiu em vários setores. ²⁷ Para reduzir as práticas anticompetitivas generalizadas no setor ferroviário, o Congresso aprovou a Lei de Comércio Interestadual em 1887, que criou a Comissão de Comércio Interestadual. Três anos depois, a capacidade regulatória nacional foi ampliada pela Lei Antitruste Sherman de 1890, que tornou ilegal monopolizar ou tentar monopolizar e conspirar para restringir o comércio (Figura 3.9). Nos estágios iniciais do capitalismo industrial, as regulamentações federais se concentravam principalmente na promoção da concorrência no mercado, em vez de lidar com os deslocamentos sociais resultantes das operações de mercado, algo que o governo começou a enfrentar na década de 1930. ²⁸

Figura 3.9 Puck, uma revista de humor publicada de 1871 a 1918, satirizou questões políticas da época, como tentativas federais de regular o comércio e impedir monopólios. “'Você vai entrar na minha sala? ' said the spider to the fly” (a) de Udo Keppler retrata uma aranha chamada “Comissão de Comércio Interestadual” capturando uma mosca grande em uma teia chamada “A Lei” enquanto “Plague leve! Por que não fica abaixado quando eu o toco?” (b), também desenhado por Keppler, mostra o presidente William Howard Taft e seu procurador-geral, George W. Wickersham, tentando submeter um “Monopólio” com um bastão chamado “Lei Sherman”.

O novo regime regulatório federal sofreu um golpe legal logo no início de sua existência. Em 1895, em Estados Unidos contra E. C. Knight, a Suprema Corte decidiu que o governo nacional não tinha autoridade para regular a fabricação. ²⁹ O caso surgiu quando o governo, usando seu poder regulatório sob a Lei Sherman, tentou anular a compra de quatro refinarias de açúcar pela American Sugar, o que daria à empresa uma participação dominante na indústria. Distinguindo entre o comércio entre estados e a produção de bens, o tribunal argumentou que a autoridade reguladora do governo nacional se aplicava apenas às atividades comerciais. Se as atividades de manufatura fossem abrangidas pela cláusula comercial da Constituição, então “comparativamente poucas operações comerciais seriam deixadas para o controle do estado”, argumentou o tribunal.

No final do século XIX, alguns estados tentaram regular as condições de trabalho. Por exemplo, o estado de Nova York aprovou a Lei Bakeshop em 1897, que proibia os funcionários da padaria de trabalhar mais de sessenta horas em uma semana. Em Lochner v. Nova York, a Suprema Corte considerou este regulamento estadual que limitava o horário de trabalho inconstitucional, alegando que violava a cláusula do devido processo legal da Décima Quarta Emenda. ³⁰ Em outras palavras, o direito de vender e comprar mão de obra é uma “liberdade do indivíduo” salvaguardada pela Constituição, afirmou o tribunal. O governo federal também abordou a questão das condições de trabalho, mas esse caso resultou no mesmo resultado do caso Lochner. ³¹

Federalismo cooperativo

A Grande Depressão da década de 1930 trouxe dificuldades econômicas que a nação nunca havia testemunhado antes (Figura 3.10). Entre 1929 e 1933, a taxa nacional de desemprego atingiu 25%, a produção industrial caiu pela metade, os ativos do mercado de ações perderam mais da metade de seu valor, milhares de bancos fecharam e o produto interno bruto encolheu em um quarto. ³² Dada a magnitude da depressão econômica, houve pressão sobre o governo nacional para coordenar uma resposta nacional robusta junto com os estados.

Figura 3.10 Uma fila do lado de fora de um refeitório de Chicago em 1931, no meio da Grande Depressão. A placa acima diz “Sopa, café e donuts gratuitos para desempregados”.

O federalismo cooperativo nasceu da necessidade e durou até o século XX, pois cada um dos governos nacional e estadual o considerou benéfico. Sob esse modelo, os dois níveis de governo coordenaram suas ações para resolver problemas nacionais, como a Grande Depressão e a luta pelos direitos civis das décadas seguintes. Em contraste com o federalismo duplo, ele corrói as fronteiras jurisdicionais entre os estados e o governo nacional, levando a uma mistura de camadas como em um bolo de mármore. A era do federalismo cooperativo contribuiu para a incursão gradual da autoridade nacional no domínio jurisdicional dos estados, bem como para a expansão do poder do governo nacional em áreas políticas simultâneas. ³³

Os programas do New Deal que o presidente Franklin D. Roosevelt propôs como um meio de enfrentar a Grande Depressão entraram em conflito com a mentalidade de federalismo duplo dos juízes da Suprema Corte na década de 1930. O tribunal derrubou os principais pilares do New Deal - a Lei Nacional de Recuperação Industrial e a Lei de Ajuste Agrícola, por exemplo - alegando que o governo federal estava operando em questões que estavam sob a alçada dos estados. A posição obstrucionista do tribunal enfureceu Roosevelt, levando-o em 1937 a propor um plano judicial que acrescentaria um novo juiz para cada um com mais de setenta anos, permitindo assim que o presidente fizesse no máximo seis novas nomeações. Antes de o Congresso agir sobre a proposta, a Suprema Corte começou a apoiar o New Deal, quando o presidente da Suprema Corte Charles Evans Hughes e o juiz Owen Roberts mudaram sua visão sobre o federalismo. ³⁴

Em National Labor Relations Board (NLRB) v. Jones e Laughlin Steel, ³⁵, por exemplo, a Suprema Corte decidiu constitucional a Lei Nacional de Relações Trabalhistas de 1935, afirmando que o Congresso pode usar sua autoridade sob a cláusula comercial para regular tanto a manufatura atividades e relações de gestão do trabalho. O New Deal mudou a relação que os americanos tinham com o governo nacional. Antes da Grande Depressão, o governo oferecia pouco em termos de ajuda financeira, benefícios sociais e direitos econômicos. Após o New Deal, forneceu pensões de velhice (Previdência Social), seguro-desemprego, subsídios agrícolas, proteções para organização no local de trabalho e uma variedade de outros serviços públicos criados durante a administração de Roosevelt.

Na década de 1960, a administração do presidente Lyndon Johnson expandiu ainda mais o papel do governo nacional na sociedade. Foram criados o Medicaid (que fornece assistência médica aos indigentes), o Medicare (que fornece seguro saúde para idosos e deficientes) e programas de nutrição escolar. A Lei do Ensino Fundamental e Secundário (1965), a Lei do Ensino Superior (1965) e o programa pré-escolar Head Start (1965) foram estabelecidos para expandir as oportunidades educacionais e a igualdade (Figura 3.11). A Lei do Ar Limpo (1965), a Lei de Segurança Rodoviária (1966) e a Lei de Embalagem e Rotulagem Justa (1966) promoveram a proteção ambiental e do consumidor. Finalmente, foram aprovadas leis para promover a renovação urbana, o desenvolvimento de moradias públicas e a habitação acessível. Além desses programas da Grande Sociedade, a Lei dos Direitos Civis (1964) e a Lei dos Direitos de Voto (1965) deram ao governo federal ferramentas eficazes para promover a igualdade dos direitos civis em todo o país.

Figura 3.11 Lady Bird Johnson, a primeira-dama, lê para os alunos matriculados no Head Start (a) na Kemper School em Washington, DC, em 19 de março de 1966. O presidente Obama visita uma sala de aula do Head Start (b) em Lawrence, Kansas, em 22 de janeiro de 2015.

Embora a era do federalismo cooperativo tenha testemunhado uma ampliação dos poderes federais nos domínios da política concorrente e estadual, é também a era de uma coordenação aprofundada entre os estados e o governo federal em Washington. Em nenhum lugar isso é mais claro do que no que diz respeito aos programas de previdência social e seguro social criados durante as eras do New Deal e da Great Society, a maioria dos quais são administrados por autoridades estaduais e federais e são financiados conjuntamente. A Lei da Previdência Social de 1935, que criou subsídios federais para programas administrados pelo estado para idosos; pessoas com deficiência; mães dependentes; e crianças, deu às autoridades estaduais e locais ampla discrição sobre os níveis de elegibilidade e benefícios. O programa de seguro-desemprego, também criado pela Lei da Previdência Social, exige que os estados forneçam benefícios de desemprego, mas lhes permite uma margem significativa para decidir o nível de imposto a ser imposto às empresas a fim de financiar o programa, bem como a duração e a taxa de reposição dos benefícios de desemprego. Uma divisão similar de trabalho multinível rege o Medicaid e o Seguro de Saúde Infantil. ³⁶

Assim, a era do federalismo cooperativo deixou dois atributos duradouros no federalismo nos Estados Unidos. Primeiro, a nacionalização da política surgiu como resultado do ativismo legislativo federal com o objetivo de abordar problemas nacionais, como ineficiências do mercado, desigualdade social e política e pobreza. O processo de nacionalização expandiu o tamanho do aparato administrativo federal e aumentou o fluxo de doações federais para autoridades estaduais e locais, o que ajudou a compensar os custos financeiros da manutenção de uma série de programas da era do New Deal e da Great Society. O segundo atributo duradouro é a flexibilidade que os estados e as autoridades locais receberam na implementação de programas federais de previdência social. Uma consequência da flexibilidade administrativa, no entanto, é que ela levou a diferenças entre os estados nos níveis de benefícios e cobertura. ³⁷

Novo federalismo

Durante as administrações dos presidentes Richard Nixon (1969—1974) e Ronald Reagan (1981—1989), foram feitas tentativas para reverter o processo de nacionalização, ou seja, restaurar a proeminência dos estados nas áreas políticas para as quais o governo federal havia se mudado no passado. O novo federalismo tem como premissa a ideia de que a descentralização das políticas aumenta a eficiência administrativa, reduz os gastos públicos gerais e melhora os resultados das políticas. Durante a administração de Nixon, foram criados programas gerais de compartilhamento de receita que distribuíram fundos para os governos estadual e local com restrições mínimas sobre como o dinheiro era gasto. A eleição de Ronald Reagan anunciou o advento de uma “revolução da devolução” no federalismo dos EUA, na qual o presidente prometeu devolver a autoridade aos estados de acordo com a Constituição. Na Lei de Reconciliação Orçamentária Omnibus de 1981, os líderes do Congresso, juntamente com o presidente Reagan, consolidaram vários programas federais de subsídios relacionados ao bem-estar social e os reformularam para dar aos administradores estaduais e locais maior discrição no uso de fundos federais. ³⁸

No entanto, o histórico de Reagan na promoção do novo federalismo era inconsistente. Isso se deve em parte ao fato de que a agenda de devolução do presidente encontrou alguma oposição de democratas no Congresso, republicanos moderados e grupos de interesse, impedindo-o de fazer mais avanços nessa frente. Por exemplo, seus esforços para transferir completamente a Ajuda às Famílias com Crianças Dependentes (um programa da era do New Deal) e o vale-alimentação (um programa da era da Grande Sociedade) para os estados foram rejeitados por membros do Congresso, que temiam que os estados subfinanciassem ambos os programas, e por membros da Associação Nacional de Governadores, que acreditavam que a proposta seria muito cara para os estados. Reagan encerrou a divisão geral da receita em 1986. ³⁹

Várias decisões da Suprema Corte também promoveram um novo federalismo ao restringir o escopo do poder do governo nacional, especialmente sob a cláusula de comércio. Por exemplo, em Estados Unidos contra Lopez, o tribunal derrubou a Lei de Zonas Escolares Livres de Armas de 1990, que proibia o porte de armas em zonas escolares. ⁴⁰ Argumentou que o regulamento em questão não “afetou substancialmente o comércio interestadual”. A decisão encerrou um período de quase sessenta anos em que o tribunal usou uma interpretação ampla da cláusula comercial que, na década de 1960, lhe permitia regular inúmeras atividades comerciais locais. ⁴¹

No entanto, muitos diriam que os anos desde os ataques de 11 de setembro voltaram o pêndulo na direção do poder federal central. A criação do Departamento de Segurança Interna federalizou o poder de resposta a desastres em Washington, e a Administração de Segurança de Transporte foi criada para federalizar a segurança dos aeroportos. Novas políticas e mandatos federais amplos também foram realizados na forma da Iniciativa Baseada na Fé e Nenhuma Criança Deixada para Trás (durante o governo George W. Bush) e do Affordable Care Act (durante o governo de Barack Obama).

Encontrando um meio termo

Federalismo cooperativo versus novo federalismo

Morton Grodzins cunhou a expressão “federalismo do bolo de mármore” na década de 1950 enquanto conduzia pesquisas sobre a evolução do federalismo americano como professor de ciência política na Universidade de Chicago. Até então, a maioria dos estudiosos pensava no federalismo como um bolo de camadas, mas, de acordo com Grodzins, a década de 1930 deu início ao “federalismo do bolo de mármore” (Figura 3.12): “A forma americana de governo é frequentemente, mas erroneamente, simbolizada por um bolo de três camadas. Uma imagem muito mais precisa é o bolo de arco-íris ou mármore, caracterizado por uma mistura inseparável de ingredientes de cores diferentes, as cores aparecendo em fios verticais e diagonais e redemoinhos inesperados. À medida que as cores são misturadas no bolo de mármore, as funções são misturadas no sistema federal americano.” ⁴²

Figura 3.12 Morton Grodzins cunhou a expressão “federalismo de bolo de mármore” na década de 1950 para explicar a evolução do federalismo nos Estados Unidos.

O federalismo cooperativo tem vários méritos:

• Como os governos estaduais e locais têm capacidades fiscais variadas, o envolvimento do governo nacional em atividades estaduais, como educação, saúde e bem-estar social, é necessário para garantir algum grau de uniformidade na prestação de serviços públicos aos cidadãos nos estados mais ricos e pobres.
• O problema da ação coletiva, que dissuade as autoridades estaduais e locais de elevar os padrões regulatórios por medo de serem prejudicados à medida que outras diminuam os deles, é resolvido exigindo que as autoridades estaduais e locais atendam aos padrões federais mínimos (por exemplo, salário mínimo e qualidade do ar).
• A assistência federal é necessária para garantir que os programas estaduais e locais que geram externalidades positivas sejam mantidos. Por exemplo, as regulamentações ambientais de um estado impõem preços mais altos de combustível a seus residentes, mas a externalidade do ar mais limpo que eles produzem beneficia os estados vizinhos. Sem o apoio do governo federal, esse estado e outros semelhantes subfinanciariam esses programas.

O novo federalismo também tem vantagens:

• Devido às diferenças entre os estados, as características únicas das leis federais são subótimas. A descentralização acomoda a diversidade que existe entre os estados.
• Em virtude de estarem mais próximas dos cidadãos, as autoridades estaduais e locais são melhores do que as agências federais em discernir as necessidades do público.
• O federalismo descentralizado promove um mercado de ideias políticas inovadoras à medida que os estados competem entre si para minimizar os custos administrativos e maximizar a produção de políticas.

Qual modelo de federalismo você acha que funciona melhor para os Estados Unidos? Por quê?

Link para o aprendizado

A principal revista internacional dedicada ao estudo prático e teórico do federalismo é chamada Publius: The Journal of Federalism. Descubra de onde vem o nome.