17.4 : Relations institutionnelles en matière de politique étrangère
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À la fin de cette section, vous serez en mesure de :
- Décrire l'utilisation du pouvoir partagé dans l'élaboration de la politique étrangère des États-Unis
- Expliquez pourquoi les présidents mènent davantage en politique étrangère qu'en politique intérieure
- Expliquez pourquoi les membres de la Chambre et du Sénat s'aventurent rarement en politique étrangère
- Liste des acteurs engagés dans la politique étrangère
Les relations institutionnelles en matière de politique étrangère constituent un paradoxe. D'une part, certains aspects de l'élaboration de la politique étrangère impliquent nécessairement de multiples branches du gouvernement et une multitude d'acteurs. En effet, la complexité de la politique étrangère est déconcertante, tant sur le fond que sur le plan du processus. D'autre part, l'élaboration de la politique étrangère peut parfois n'exiger que le président prenne une décision officielle, rapidement approuvée par le pouvoir législatif. Cette section explorera les relations institutionnelles présentes dans l'élaboration de la politique étrangère des États-Unis.
Politique étrangère et pouvoir partagé
Bien que les présidents soient plus habilités par la Constitution en matière de politique étrangère qu'intérieure, ils doivent néanmoins obtenir l'approbation du Congrès sur diverses questions, dont la principale est l'autorité budgétaire de base nécessaire à la gestion des programmes de politique étrangère. En effet, la plupart, sinon la totalité des instruments de politique étrangère décrits plus haut dans ce chapitre nécessitent une approbation interprofessionnelle pour entrer en vigueur. Cette approbation peut parfois être une formalité, mais elle n'en demeure pas moins importante. Même un accord exécutif unique nécessite souvent un financement ultérieur du Congrès pour être mis en œuvre, et le financement nécessite le soutien de la majorité de la Chambre et du Sénat. Les présidents dirigent, certes, mais ils doivent consulter et engager le Congrès sur de nombreuses questions de politique étrangère. Les présidents doivent également déléguer une grande partie de la politique étrangère aux experts bureaucratiques des agences de politique étrangère. Toutes les opérations ne peuvent pas être menées depuis l'aile ouest de la Maison Blanche.
Au fond, les États-Unis sont un système politique de séparation des pouvoirs dans lequel l'autorité est divisée entre les branches exécutive et législative, y compris dans le domaine de la politique étrangère. Le tableau 17.1 montre les rôles officiels du président et du Congrès dans la conduite de la politique étrangère.
| Résultat de la politique | Rôle présidentiel | Rôle du Congrès |
|---|---|---|
| Lois publiques | Propose, signe | Propose et approuve le passage |
| Réautorisations de l'agence | Propose, signe | Approuve le passage |
| Budget de la politique étrangère | Propose, signe | Autorise/autorise le passage |
| Traités | Négocie, ratifie | Le Sénat approuve le traité (deux tiers) |
| Contrats exécutifs exclusifs | Négocie, approuve | Aucun (sauf si un financement est requis) |
| Accords entre le Congrès et l'exécutif | Négocie | Approuve à la majorité |
| Déclaration de guerre | Propose | Approuve à la majorité |
| Recours à la force militaire | Réalise les opérations à volonté (soixante jours) | Approuve les opérations au-delà de soixante jours |
| Nominations présidentielles | Désigne des candidats | Le Sénat approuve par un vote majoritaire |
Le partage du pouvoir incite les branches à coopérer. Même en pleine crise, telle que la crise des missiles de Cuba en 1962, il est courant que le président ou les cadres supérieurs informent les dirigeants du Congrès afin de les tenir au courant et de garantir que le pays puisse rester uni sur les questions internationales. Cela dit, dans certains domaines de la politique étrangère, le président dispose d'une plus grande marge de manœuvre, tels que le fonctionnement des programmes de renseignement, la tenue de sommets de politique étrangère et la mobilisation de troupes ou d'agents en temps de crise. De plus, les présidents ont plus de pouvoir et d'influence dans l'élaboration de la politique étrangère que dans l'élaboration des politiques nationales. C'est vers ce pouvoir que nous nous tournons maintenant.
La thèse des deux présidences
Lorsque les médias couvrent une controverse intérieure, telle que des troubles sociaux ou des brutalités policières, les journalistes consultent des responsables à différents niveaux et au sein des branches du gouvernement, ainsi que des groupes de réflexion et des groupes de défense. En revanche, lorsqu'un événement international se produit, comme un attentat terroriste à Paris ou à Bruxelles, les médias se tournent principalement vers un acteur, le président des États-Unis, pour connaître la position officielle des États-Unis.
Dans le domaine de la politique étrangère et des relations internationales, le président occupe une place de leader bien plus claire que dans le domaine de la politique intérieure. Ce double rôle national et international a été décrit dans la thèse des deux présidences. Cette théorie est née du professeur Aaron Wildavsky de l'Université de Californie à Berkeley et suggère qu'il existe deux présidences distinctes, l'une pour la politique étrangère et l'autre pour la politique intérieure, et que les présidents ont plus de succès en matière de politique étrangère que de politique intérieure. Regardons le raisonnement qui sous-tend cette thèse.
La Constitution désigne le président en tant que commandant en chef de l'armée, autorité de nomination des responsables exécutifs et des ambassadeurs, et négociateur initial des accords et traités étrangers. Le président fixe l'ordre du jour en matière de politique étrangère et peut agir unilatéralement dans certains cas. Au-delà de la Constitution, les présidents ont également reçu progressivement plus de pouvoirs pour conclure des accords internationaux sans le consentement du Sénat en utilisant l'accord exécutif. Nous avons vu plus haut que l'adoption de la résolution sur les puissances de guerre en 1973, bien que conçue comme une loi visant à limiter le pouvoir exécutif et à réaffirmer le Congrès pour contrôler le président, a effectivement donné aux présidents deux mois pour faire la guerre comme ils le souhaitaient. Compte tenu de tous ces pouvoirs, nous avons de bonnes raisons de nous attendre à ce que les présidents aient plus d'influence et aient plus de succès en matière de politique étrangère qu'en politique intérieure.
La deuxième raison du renforcement de la présidence en matière de politique étrangère est liée aux aspects informels du pouvoir. À certaines époques, le Congrès sera plus disposé à permettre au président d'être un leader clair et de parler au nom du pays. Par exemple, la guerre froide entre les pays du bloc de l'Est (dirigés par l'Union soviétique) et l'Occident (menés par les États-Unis et leurs alliés d'Europe occidentale) a incité de nombreuses personnes à vouloir qu'un seul acteur parle au nom des États-Unis. Un Congrès volontaire a permis au président de prendre les devants en raison de circonstances urgentes (Figure 17.12). Une grande partie de la guerre froide a également eu lieu lorsque les partis au Congrès comptaient davantage de modérés des deux côtés de l'allée et que l'environnement était moins partisan qu'aujourd'hui. Une phrase souvent entendue à cette époque était la suivante : « La partisanerie s'arrête au bord de l'eau ». Cela signifie que les questions de politique étrangère ne devraient pas faire l'objet des désaccords amers que l'on observe dans la politique des partis.
L'attente de la thèse d'une présidence de politique étrangère plus réussie s'applique-t-elle aujourd'hui ? Bien que le président dispose toujours de pouvoirs de politique étrangère plus importants que les pouvoirs nationaux, le contexte de gouvernance a changé de deux manières principales. Tout d'abord, la guerre froide a pris fin en 1989 avec la démolition du mur de Berlin, la désintégration ultérieure de l'Union soviétique et l'ouverture finale des territoires d'Europe de l'Est à l'indépendance et à la démocratie. Ces changements spectaculaires ont supprimé l'aspect compétitif des superpuissances de la guerre froide, au cours de laquelle les États-Unis et l'URSS s'affrontaient sur la scène mondiale. L'absence de guerre froide a entraîné une diminution de l'effet de ralliement derrière le président dans le domaine de la politique étrangère.
Ensuite, à partir des années 1980 et en s'intensifiant dans les années 1990, les partis démocrate et républicain ont commencé à se polariser au sein du Congrès. Les membres modérés de chaque parti ont pratiquement disparu, tandis que des candidats plus motivés par une idéologie ont commencé à gagner les élections à la Chambre puis au Sénat. Ainsi, les démocrates au Congrès sont devenus plus libéraux en moyenne, les républicains sont devenus plus conservateurs et les modérés de chaque parti, qui avaient pu travailler ensemble, ont été écartés. Il est devenu de plus en plus probable que le parti opposé au président au Congrès soit plus disposé à contester ses initiatives, alors que par le passé, il était rare que le parti d'opposition s'oppose publiquement au président en matière de politique étrangère.
Enfin, plusieurs analystes ont essayé d'appliquer la thèse des deux présidences aux relations contemporaines entre le président et le Congrès en matière de politique étrangère. Le cadre des deux présidences est-il toujours valable dans la période plus partisane de l'après-guerre froide ? La réponse est mitigée. D'une part, les présidents obtiennent en moyenne plus de succès lors des votes de politique étrangère à la Chambre et au Sénat que lors des votes de politique intérieure. Cependant, l'écart s'est rétréci. En outre, l'analyse a également montré que les présidents s'opposent plus souvent au Congrès, même en ce qui concerne les votes de politique étrangère qu'ils remportent. 11 dirigeants démocrates ont régulièrement défié le républicain George W. Bush sur la guerre en Irak et il est devenu courant de voir les membres les plus hauts placés des commissions des relations extérieures du parti républicain s'opposer aux positions de politique étrangère du président démocrate Barack Obama. Une telle contestation du président par le parti d'opposition ne s'est tout simplement pas produite pendant la guerre froide.
Au sein de l'administration Trump, il y a eu un net changement de style en matière de politique étrangère. Alors que dans certaines régions, comme l'Amérique du Sud, Trump s'est contenté de laisser les bureaucraties de la politique étrangère agir comme elles l'ont toujours fait, dans certains domaines, le président a joué un rôle central dans le changement d'orientation de la politique étrangère américaine. Par exemple, il s'est éloigné de deux accords internationaux clés : l'accord irano-nucléaire et les accords de Paris sur le changement climatique. De plus, ses actions en Syrie étaient tout à fait unilatérales, recourant à des bombardements unilatéraux à deux reprises. Cette approche reflétait davantage une approche néoconservatrice en matière de politique étrangère, similaire à l'utilisation généralisée par Obama de frappes de drones.
Il semble donc que les présidents ne bénéficient plus d'un soutien unanime en matière de politique étrangère comme ils le faisaient au début des années 1960. Ils doivent redoubler d'efforts pour parvenir à un consensus et sont plus susceptibles de se heurter à une opposition. Néanmoins, en raison de leurs pouvoirs formels en matière de politique étrangère, les présidents réussissent globalement mieux en politique étrangère qu'en politique intérieure.
La perspective des membres de la Chambre et du Sénat
Le Congrès est une institution législative bicamérale avec 100 sénateurs siégeant au Sénat et 435 représentants siégeant à la Chambre des communes. Dans quelle mesure les membres de la Chambre et du Sénat s'intéressent généralement à la politique étrangère ?
Alors que les principaux dirigeants de la Maison Blanche, de l'exécutif et du pouvoir législatif surveillent et interviennent régulièrement sur les questions de politique étrangère, le fait est que les représentants individuels et les sénateurs le font beaucoup moins souvent. À moins qu'il n'y ait une crise de politique étrangère, les législateurs du Congrès ont tendance à se concentrer sur les affaires intérieures, principalement parce qu'il n'y a pas grand-chose à gagner pour leurs électeurs en s'occupant de questions de politique étrangère. 12 Les questions de politique intérieure touchent plus fortement les électeurs nationaux. La morosité de l'économie, l'augmentation des coûts des soins de santé et la criminalité sont plus importants pour eux que la politique américaine à l'égard de la Corée du Nord, par exemple. Dans une question ouverte posée par Gallup début 2021 sur le « problème le plus important » aux États-Unis, moins de 10 % des personnes interrogées ont cité un sujet de politique étrangère (et la plupart d'entre elles ont mentionné l'immigration). Ces résultats indiquent que la politique étrangère n'est pas au centre des préoccupations de nombreux électeurs. En fin de compte, les législateurs doivent être attentifs à leurs électeurs afin d'être de bons représentants et d'être réélus. 13
Cependant, certains membres de la Chambre et du Sénat se penchent sur des questions de politique étrangère. Tout d'abord, les dirigeants des partis majoritaires et minoritaires au Congrès s'expriment au nom de leur institution et de leur parti sur tous les types de questions, y compris la politique étrangère. Certains membres de la Chambre et du Sénat demandent à siéger dans des commissions de politique étrangère, telles que la commission des relations extérieures du Sénat, la commission des affaires étrangères de la Chambre des représentants et les deux commissions de défense (Figure 17.13). Ces membres peuvent avoir des bases militaires dans leur district ou leur État et peuvent donc avoir une raison de s'intéresser à la politique étrangère pour une circonscription. Les législateurs peuvent également avoir simplement un intérêt personnel pour les questions de politique étrangère qui motive leur engagement en la matière. Enfin, ils peuvent avoir l'ambition d'accéder à un poste de branche exécutive qui s'occupe de questions de politique étrangère, comme secrétaire d'État ou de la défense, directeur de la CIA ou même président.
Faites savoir aux gens ce que vous pensez !
La plupart des membres de la Chambre et du Sénat ne s'engagent pas dans la politique étrangère parce qu'il n'y a aucun avantage électoral à le faire. Ainsi, lorsque les citoyens s'impliquent, les membres de la Chambre et les sénateurs en prennent note. Les recherches menées par John Kingdon sur le vote par appel nominal et par Richard Hall sur la participation aux comités ont révélé que lorsque les électeurs sont activés, leur intérêt devient évident pour le législateur et celui-ci répond. 14
Vous pouvez notamment devenir actif dans le domaine de la politique étrangère en écrivant une lettre ou un e-mail à votre membre de la Chambre et/ou à vos deux sénateurs américains pour leur expliquer ce que devrait être, selon vous, l'approche de la politique étrangère des États-Unis dans un domaine particulier. Vous voulez peut-être que les États-Unis travaillent avec d'autres pays pour empêcher les dauphins d'être piégés accidentellement dans des filets à thons. Vous pouvez également exprimer votre position dans une lettre adressée au rédacteur en chef de votre journal local, ou publier un avis sur le site Web du journal où paraît un article ou un article d'opinion connexe. Vous pouvez partager des liens vers la couverture de l'actualité sur Facebook ou Twitter et envisager de rejoindre un groupe d'intérêt en matière de politique étrangère tel que Greenpeace.
Lorsque vous avez participé à une discussion de politique étrangère comme suggéré ci-dessus, quel type de réponse avez-vous reçu ?
Pour plus d'informations sur les deux principales commissions du Congrès chargées de la politique étrangère des États-Unis, visitez les sites Web de la commission des relations étrangères du Sénat et de la commission des affaires étrangères de la Chambre des représentants.
Les nombreux acteurs de la politique étrangère
Divers acteurs mènent les activités diverses et complexes de la politique étrangère des États-Unis : personnel de la Maison Blanche, personnel du pouvoir exécutif et dirigeants du Congrès.
Les membres du personnel de la Maison Blanche engagés dans la politique étrangère sont susceptibles d'avoir des contacts très réguliers avec le président au sujet de leur travail. Le conseiller à la sécurité nationale dirige le Conseil de sécurité nationale du président, un groupe de cadres supérieurs de plusieurs agences de politique étrangère, et est généralement le principal conseiller en politique étrangère du président. Le directeur de la Central Intelligence Agency (CIA) relève également du président de la Maison Blanche. Le directeur du renseignement national est encore plus important en matière de renseignement que le directeur de la CIA, poste créé dans le cadre des réorganisations gouvernementales après le 11 septembre, qui supervise l'ensemble de la communauté du renseignement au sein du gouvernement américain. Les chefs d'état-major interarmées sont composés de six membres, issus de l'armée de terre, de la marine, de l'armée de l'air et des marines, ainsi que d'un président et d'un vice-président. Le président des chefs d'état-major interarmées est le plus haut officier militaire en uniforme du président. En revanche, le secrétaire à la défense est à la tête de l'ensemble du ministère de la Défense, mais il s'agit d'un civil non militaire. Le représentant américain au commerce élabore et dirige le programme commercial international du pays. Enfin, au sein du bureau exécutif du président, un autre responsable important de la politique étrangère est le directeur du Bureau de la gestion et du budget (OMB) du président. Le directeur de l'OMB élabore le projet de budget annuel du président, y compris le financement des agences de politique étrangère et de l'aide étrangère.
Outre ceux qui travaillent directement à la Maison Blanche ou au bureau exécutif du président, plusieurs hauts fonctionnaires travaillent au sein du pouvoir exécutif au sens large et relèvent du président dans le domaine de la politique étrangère. Le principal d'entre eux est le secrétaire d'État. Le secrétaire d'État est le diplomate en chef du pays, siège au cabinet du président et supervise le service extérieur. Le secrétaire à la défense, qui est le chef civil (non militaire) des forces armées du ministère de la Défense, est également un membre clé du cabinet en matière de politique étrangère (comme indiqué ci-dessus). Un troisième secrétaire de cabinet, le secrétaire à la sécurité intérieure, joue un rôle crucial en matière de politique étrangère, car il supervise l'énorme ministère de la Sécurité intérieure (Figure 17.14).
Ancien secrétaire à la Défense Robert Gates
L'ancien secrétaire à la défense Robert Gates a servi sous les présidents républicain et démocrate. Gates a d'abord gravi les échelons de la CIA pour en devenir le directeur sous l'administration de George H. W. Bush. Il a ensuite quitté le gouvernement pour occuper le poste d'administrateur académique à l'université Texas A&M de College Station, au Texas, où il a accédé au poste de président de l'université. Il a réussi à convaincre des professeurs réticents et à faire progresser la position de l'université, notamment en augmentant le nombre de professeurs à une époque où les budgets étaient en baisse au Texas. Puis, lorsque le secrétaire à la Défense Donald Rumsfeld a démissionné, le président George W. Bush a invité Gates à revenir au service du gouvernement en tant que remplaçant de Rumsfeld. Gates a accepté, occupant ce poste pendant le reste des années Bush, puis pendant plusieurs années dans l'administration Obama avant de prendre sa retraite de la fonction publique une deuxième fois (Figure 17.15). Il a généralement été considéré comme minutieux, systématique et juste.
Dans son mémoire, Duty : Memoirs of a Secretary at War, 15 Secretary Gates conteste les actions des deux présidents pour lesquels il a travaillé, mais il les félicite finalement pour leur service et pour le respect des bons principes en matière de protection des États-Unis et des États-Unis. troupes militaires. Dans ce livre et dans des livres précédents, Gates aborde la nécessité d'avoir un plan global, mais affirme que les plans ne peuvent pas être trop serrés ou qu'ils échoueront lorsque les choses changent dans l'environnement externe. Après avoir quitté la vie politique, Gates a été président des Boy Scouts of America, où il a présidé au changement de politique qui autorisait ouvertement les scouts et les dirigeants homosexuels, une question sur laquelle il avait eu de l'expérience en tant que secrétaire à la défense sous le président Obama. Dans ce rôle, Gates a supervisé la fin de la politique militaire « Ne demandez pas, ne dites pas ». 16
Que pensez-vous d'un secrétaire de cabinet au service de présidents de deux partis politiques différents ? Est-ce une bonne idée ? Pourquoi ou pourquoi pas ?
Le dernier groupe d'acteurs clés officiels en matière de politique étrangère se trouve au Congrès américain. Le président de la Chambre, le leader de la minorité parlementaire et les dirigeants de la majorité et des minorités au Sénat reçoivent souvent des mises à jour sur les questions de politique étrangère par le président ou le personnel du président. Ils sont également consultés lorsque le président a besoin d'un soutien ou d'un financement en matière de politique étrangère. Toutefois, les experts du Congrès qui sont le plus souvent appelés à donner leur avis sont les présidents des commissions et les membres les plus éminents des minorités des commissions pertinentes de la Chambre et du Sénat. À la Chambre, cela signifie la commission des affaires étrangères et la commission des forces armées. Au Sénat, les commissions compétentes sont la commission des relations extérieures et la commission des forces armées. Ces comités tiennent régulièrement des auditions sur des sujets clés de politique étrangère, examinent les autorisations budgétaires et débattent de l'avenir de la politique étrangère des États-Unis.