17.3 : Instruments de politique étrangère
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À la fin de cette section, vous serez en mesure de :
- Décrire les résultats d'une politique étrangère américaine largement ciblée
- Décrire les résultats d'une politique étrangère américaine bien ciblée
- Analyser le rôle du Congrès en matière de politique étrangère
Les décisions ou les résultats de la politique étrangère des États-Unis varient entre les directives présidentielles concernant les attaques de drones, le montant du budget global des relations extérieures adopté par le Congrès, les sommets présidentiels avec d'autres chefs d'État et les points de vue des États-Unis sur les nouvelles politiques examinées par le Conseil de sécurité de l'ONU. Dans cette section, nous examinons les résultats de la politique étrangère produits par le gouvernement américain, en commençant par des décisions plus ciblées, puis en discutant de stratégies plus ciblées. Cette distinction permet de clarifier l'éventail des différents résultats politiques en matière de politique étrangère. Les décisions ciblées prennent généralement plus de temps à formaliser, attirent davantage d'acteurs aux États-Unis et à l'étranger, nécessitent plus de ressources pour être mises en œuvre, sont plus difficiles à inverser et ont donc tendance à avoir un impact durable. Les produits bien ciblés ont tendance à être traités rapidement, sont souvent des mesures unilatérales du président, ont un horizon temporel plus court, sont plus faciles à inverser pour les décideurs ultérieurs et n'ont donc généralement pas un impact aussi durable que les produits de politique étrangère largement ciblés.
Des résultats de politique étrangère largement ciblés
Les produits de politique étrangère largement ciblés couvrent non seulement de multiples sujets et organisations, mais ils nécessitent également généralement des dépenses à grande échelle et prennent plus de temps à mettre en œuvre que des produits clairement ciblés. Dans le domaine des produits largement ciblés, nous examinerons les lois publiques, la réautorisation périodique des agences de politique étrangère, le budget de la politique étrangère, les accords internationaux et le processus de nomination des nouveaux responsables exécutifs et des ambassadeurs.
Lois publiques
Lorsque nous parlons de nouvelles lois promulguées par le Congrès et le président, nous faisons référence aux lois publiques. Les lois publiques, parfois appelées lois, sont des politiques qui touchent plus d'un individu. Toutes les politiques adoptées par le Congrès et le président sont des lois publiques, à l'exception de quelques dizaines par an. Elles diffèrent des lois privées, qui exigent une action ou un paiement de la part d'une ou de plusieurs personnes spécifiques désignées par la loi.
De nombreuses lois influent sur ce que le gouvernement peut faire dans le domaine de la politique étrangère, notamment le National Security Act, le Patriot Act, le Homeland Security Act et la War Powers Resolution. La loi sur la sécurité nationale régit la manière dont le gouvernement partage et stocke les informations, tandis que le Patriot Act (adopté immédiatement après le 11 septembre) précise ce que le gouvernement peut faire en collectant des informations sur les personnes au nom de la protection du pays. La loi sur la sécurité intérieure de 2002 a autorisé la création d'une nouvelle agence fédérale massive, le Department of Homeland Security, consolidant les pouvoirs qui relevaient auparavant de la juridiction de plusieurs agences différentes. Leur manque de coordination antérieur a peut-être empêché les États-Unis de reconnaître les signes avant-coureurs des attaques terroristes du 11 septembre.
La résolution sur les puissances de guerre a été adoptée en 1973 par une annulation par le Congrès du veto du président Richard Nixon. Le projet de loi était une tentative du Congrès de réaffirmer sa volonté de faire la guerre. Le Congrès a le pouvoir de déclarer la guerre, mais il ne l'avait pas fait officiellement depuis que l'attaque japonaise de 1941 contre Pearl Harbor a entraîné les États-Unis dans la Seconde Guerre mondiale. Pourtant, les États-Unis étaient entrés dans plusieurs guerres depuis lors, notamment en Corée, au Vietnam et dans le cadre de campagnes militaires ciblées telles que l'invasion ratée de Cuba dans la baie des Cochons en 1961. La résolution sur les puissances de guerre a créé une nouvelle série de mesures à suivre par les présidents lorsqu'ils mènent un conflit militaire avec d'autres pays.
Sa principale caractéristique était l'obligation pour les présidents d'obtenir l'approbation du Congrès pour poursuivre toute campagne militaire au-delà de soixante jours. Pour beaucoup, cependant, l'effet global a été de renforcer le rôle du président dans la guerre. Après tout, la loi a précisé que les présidents pouvaient agir seuls pendant soixante jours avant d'obtenir l'autorisation du Congrès de continuer, et de nombreux conflits de moindre envergure se terminent en soixante jours. Avant la résolution sur les puissances de guerre, la première approbation de la guerre était censée venir du Congrès. En théorie, le Congrès, avec ses pouvoirs de guerre constitutionnels, pourrait agir pour inverser les actions d'un président une fois les soixante jours écoulés. Cependant, un désaccord clair entre le Congrès et le président, surtout lorsqu'une initiative est lancée et qu'il y a un effet de « rassemblement autour du drapeau », est relativement rare. Il est plus probable que des questions difficiles se posent concernant la campagne à laquelle le financement continu du Congrès est lié.
Réautorisation
Toutes les agences fédérales, y compris celles qui se consacrent à la politique étrangère, sont réautorisées tous les trois à cinq ans. Si elles ne sont pas réautorisées, les agences perdent leur statut juridique et la capacité de dépenser des fonds fédéraux pour exécuter des programmes. Les agences sont généralement réautorisées, car elles se coordonnent soigneusement avec le personnel présidentiel et du Congrès pour mettre de l'ordre dans leurs affaires le moment venu. Cependant, les exigences de réautorisation créent une conversation régulière entre l'agence et ses dirigeants politiques sur son bon fonctionnement et sur ce qui pourrait être amélioré.
Le processus budgétaire fédéral est une tradition annuelle importante qui touche tous les domaines de la politique étrangère. Les budgets de politique étrangère et de défense font partie du budget discrétionnaire, ou de la section du budget national que le Congrès examine et décide chaque année. Les dirigeants de la politique étrangère des branches exécutive et législative doivent plaider en faveur d'un financement à partir de ce budget, et bien que les budgets de politique étrangère soient généralement renouvelés, les modifications proposées chaque année sont suffisantes pour rendre les choses intéressantes. Outre les nouvelles agences, de nouveaux projets transnationaux sont proposés chaque année pour renforcer les infrastructures et accroître ou améliorer l'aide étrangère, le renseignement et les technologies de sécurité nationale.
Contrats
Les accords internationaux constituent un autre instrument de politique étrangère de grande envergure. Les États-Unis estiment qu'il est utile de conclure des accords internationaux avec d'autres pays pour diverses raisons et sur différents sujets. Ces accords vont des accords bilatéraux sur les droits de douane aux accords multinationaux conclus entre des dizaines de pays sur le traitement des prisonniers de guerre. Un pacte multinational récent a été l'accord nucléaire iranien conclu en 2015 avec sept pays, destiné à limiter le développement nucléaire en Iran en échange de la levée des sanctions économiques de longue date imposées à ce pays (Figure 17.7).
Le format d'un accord international a fait l'objet de nombreuses discussions ces dernières années. La Constitution des États-Unis décrit le processus des traités à l'article II. Le président négocie un traité, le Sénat accepte le traité par un vote des deux tiers, et finalement le président le ratifie. Malgré cette clarté constitutionnelle, plus de 90 % des accords internationaux conclus par les États-Unis ne sont pas des traités mais des accords exécutifs. 8 Les accords exécutifs sont négociés par le président et, dans le cas des accords exécutifs uniques, ils sont également approuvés simultanément par le président. D'autre part, les accords entre le Congrès et l'exécutif, tels que l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), sont négociés par le président puis approuvés à la majorité simple de la Chambre et du Sénat (plutôt que par un vote des deux tiers au Sénat comme c'est le cas pour un traité). Dans l'affaire clé United States v. Pink (1942), la Cour suprême a statué que les accords exécutifs étaient juridiquement équivalents aux traités à condition qu'ils ne modifient pas le droit fédéral. 9 La plupart des accords exécutifs ne revêtent pas une importance majeure et ne suscitent pas de controverse, tandis que certains, comme l'accord sur le nucléaire iranien, suscitent de nombreux débats. De nombreux membres du Sénat pensaient que l'accord avec l'Iran aurait dû être conclu sous la forme d'un traité plutôt que d'un seul accord exécutif.
Traité ou accord exécutif ?
Les nouveaux accords internationaux auxquels les États-Unis adhèrent devraient-ils être forgés par le biais du processus des traités de l'article II de la Constitution des États-Unis, ou par le biais d'accords exécutifs ? Cette question s'est posée à nouveau en 2015 alors que l'accord sur le nucléaire iranien était en cours de finalisation Ce pacte obligeait l'Iran à arrêter tout développement nucléaire et à accepter des inspections nucléaires, tandis que les États-Unis et cinq autres signataires ont levé les sanctions économiques de longue date contre l'Iran. Le débat sur la question de savoir si les États-Unis auraient dû conclure l'accord et s'il aurait dû s'agir d'un traité plutôt que d'un accord exécutif a été mené dans les médias et dans des comédies politiques telles que The Daily Show.
Votre point de vue sur la forme du pacte dépendra de la manière dont vous envisagez l'utilisation des accords exécutifs. Les présidents les utilisent-ils pour contourner le Sénat (comme le suggère « l'hypothèse de l'évasion ») ? Ou s'agit-il d'un outil efficace qui évite à la commission sénatoriale des relations extérieures de traiter des centaines d'accords chaque année ?
Les opinions des responsables politiques sur la forme de l'accord sur le nucléaire iranien ont suivi les lignes de parti. Les démocrates ont accepté la décision du président d'utiliser un accord exécutif pour finaliser le pacte, qu'ils ont eu tendance à soutenir. Les républicains, qui s'opposaient massivement au pacte, étaient favorables au recours au processus des traités, ce qui leur aurait permis de rejeter l'accord. Finalement, le président a utilisé un accord exécutif et le pacte a été promulgué. L'inconvénient est qu'un accord exécutif peut être annulé par le prochain président. Les traités sont beaucoup plus difficiles à annuler parce qu'ils nécessitent un nouveau processus au Sénat afin que le président puisse obtenir l'approbation du président.
Quelle approche préférez-vous pour l'accord sur le nucléaire iranien, un accord exécutif ou un traité ? Pourquoi ?
Regardez « Under Miner » et « Start Wars » pour découvrir le point de vue de Jon Stewart et du Daily Show sur l'accord nucléaire iranien.
Rendez-vous
Le dernier grand type de résultats en matière de politique étrangère comprend les nominations de politique étrangère effectuées lors de l'entrée en fonction d'un nouveau président. Généralement, lorsque le parti à la Maison-Blanche change, plus de nouvelles nominations sont faites que lorsque le parti ne change pas, car le nouveau président souhaite recruter des personnes qui partagent le programme du président. Cela a été le cas lors de chaque transition présidentielle depuis 1993, lorsque le républicain George H.W. Bush a quitté ses fonctions et que le démocrate Bill Clinton a pris la relève. La tendance s'est poursuivie en 2001 lorsque le républicain George W. Bush est devenu président, puis de nouveau avec le démocrate Barack Obama, le républicain Donald Trump et le démocrate Joe Biden.
La plupart des nominations liées à la politique étrangère, telles que celles de secrétaire d'État et des différents sous-secrétaires et secrétaires adjoints, ainsi que de tous les ambassadeurs, doivent être confirmées par un vote majoritaire du Sénat (Figure 17.8). Les présidents cherchent à désigner des personnes qui connaissent le domaine dans lequel ils sont nommés et qui seront loyales au président plutôt qu'à la bureaucratie dans laquelle ils peuvent travailler. Ils souhaitent également que leurs nominés soient rapidement confirmés. Comme nous le verrons plus en détail plus loin dans le chapitre, un groupe isolationniste de personnes nommées dirigera les agences de politique étrangère du pays de manière très différente d'un groupe dont les perspectives sont plus internationalistes. Les isolationnistes pourraient chercher à se retirer de leur engagement en matière de politique étrangère dans le monde entier, tandis que les internationalistes iraient dans l'autre sens, vers une plus grande implication et une action de concert avec d'autres pays.
Des résultats de politique étrangère clairement ciblés
Outre les résultats généraux de politique étrangère ci-dessus, qui sont dirigés par le président avec une certaine implication du Congrès, de nombreuses autres décisions doivent être prises. Ces produits de politique étrangère bien ciblés ont tendance à relever exclusivement de la compétence du président, y compris le déploiement de troupes et/ou d'agents de renseignement en cas de crise, les sommets exécutifs entre le président et d'autres chefs d'État sur des questions ciblées de politique étrangère, le recours à la force militaire par le président, et des mesures de financement d'urgence pour faire face aux crises de politique étrangère. Ces mesures de politique étrangère sont mises en œuvre plus rapidement et démontrent « l'énergie et la rapidité » que Alexander Hamilton, écrivant dans les Federalist Papers, considérait comme inhérentes à l'institution de la présidence. Les dépenses d'urgence impliquent le Congrès par son pouvoir de bourse, mais le Congrès a tendance à donner aux présidents ce dont ils ont besoin pour faire face aux urgences. Cela dit, les rédacteurs ont toujours souhaité que des freins et contrepoids soient répartis dans toute la Constitution, y compris dans les domaines de la politique étrangère et des pouvoirs de guerre. Le Congrès a donc plusieurs rôles, comme indiqué aux points abordés dans ce chapitre.
L'urgence de politique étrangère la plus célèbre a peut-être été la crise des missiles cubains en 1962. Alors que l'Union soviétique plaçait des missiles nucléaires à Cuba, à quelques centaines de kilomètres de la Floride, l'impasse de la guerre froide avec les États-Unis s'est intensifiée. Les Soviétiques ont d'abord nié l'existence des missiles, mais des vols de reconnaissance américains ont prouvé leur présence, recueillant des preuves photographiques présentées à l'ONU (Figure 17.9). Les Soviétiques sont restés fermes et les dirigeants de la politique étrangère des États-Unis ont débattu de leur approche. Certains militaires réclamaient des mesures agressives pour éliminer les missiles et leur installation à Cuba, tandis que les responsables du Département d'État se sont prononcés en faveur d'une voie diplomatique. Le président John F. Kennedy a fini par suivre la recommandation d'un comité spécial, et les États-Unis ont mis en place un blocus naval de Cuba qui a subtilement forcé les mains des Soviétiques. Les Soviétiques ont accepté de retirer leurs missiles cubains et les États-Unis ont à leur tour accepté six mois plus tard de retirer leurs missiles de la Turquie.
Écoutez le discours du président Kennedy annonçant le blocus naval imposé par les États-Unis à Cuba, mettant fin à la crise des missiles cubains de 1962.
Le sommet présidentiel est une autre forme de production ciblée en matière de politique étrangère. Souvent organisées lors de la retraite présidentielle de Camp David, dans le Maryland, ces réunions réunissent le président et un ou plusieurs autres chefs d'État. Les présidents ont recours à ce type de sommets lorsqu'eux-mêmes et leurs visiteurs ont besoin d'approfondir des questions importantes qui ne sont pas résolues rapidement. Un exemple est le sommet de 1978 qui a conduit aux accords de Camp David, au cours duquel le président Jimmy Carter, le président égyptien Anouar El Sadate et le premier ministre israélien Menachem Begin se sont rencontrés en privé pendant douze jours à Camp David pour négocier un processus de paix pour les deux pays, qui étaient en conflit l'un avec l'autre en le Moyen-Orient. Un autre exemple est le sommet de Malte entre le président George H. W. Bush et le dirigeant soviétique Mikhaïl Gorbatchev, qui s'est tenu sur l'île de Malte pendant deux jours en décembre 1989 (Figure 17.10). Ces réunions étaient un symbole important de la fin de la guerre froide, le mur de Berlin étant tombé quelques mois plus tôt.
Un autre produit ciblé de la politique étrangère est le recours à la force à des fins militaires. Depuis les attaques de Pearl Harbor en 1941 et la déclaration de guerre immédiate par le Congrès qui en a résulté, tous ces premiers recours à la force ont été autorisés par le président. Dans de nombreux cas, le Congrès a par la suite soutenu une action militaire supplémentaire, mais le président en a été l'instigateur. Bien qu'il y ait eu parfois des critiques, le Congrès n'a jamais agi pour inverser l'action présidentielle. Comme indiqué ci-dessus, la résolution sur les puissances de guerre a précisé que la première étape du recours à la force était celle du président, pendant les soixante premiers jours. Un exemple récent de recours à la force militaire est le rôle des États-Unis dans l'imposition d'une zone d'exclusion aérienne au-dessus de la Libye en 2011, qui comprenait des frappes cinétiques (ou un engagement actif de l'ennemi) pour protéger les forces antigouvernementales sur le terrain. Des avions de combat américains ont décollé de la base aérienne d'Aviano, dans le nord de l'Italie (Figure 17.11).
Le dernier exemple d'une contribution ciblée en matière de politique étrangère est l'adoption d'une mesure de financement d'urgence pour une tâche de sécurité nationale spécifique. Le Congrès a tendance à adopter au moins une mesure de dépenses d'urgence par an, qui doit être signée par le président pour entrer en vigueur, et il fournit souvent des fonds pour les catastrophes nationales. Cependant, les questions de politique étrangère entraînent parfois des mesures de dépenses d'urgence, comme ce fut le cas juste après les attentats du 11 septembre. Dans ce cas, le président ou l'administration propose des montants particuliers pour les plans de politique étrangère d'urgence.