16.5 : Décideurs
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À la fin de cette section, vous serez en mesure de :
- Identifier les types de décideurs politiques dans différents domaines
- Décrire le processus de politique publique
De nombreux Américains étaient inquiets lorsque le Congrès a commencé à débattre de l'ACA. Au fur et à mesure que le programme prenait forme, certaines personnes ont estimé que les changements qu'il proposait étaient débattus trop rapidement, qu'ils seraient mis en œuvre trop rapidement ou qu'ils donneraient au gouvernement le contrôle d'un secteur important de l'économie américaine : le secteur des soins de santé. Paradoxalement, le gouvernement était très engagé dans la fourniture de soins de santé depuis des décennies. Plus de 50 % de tous les dollars consacrés aux soins de santé étaient dépensés par le gouvernement américain bien avant la promulgation de l'ACA. Comme vous l'avez déjà appris, l'assurance-maladie a été créée des décennies plus tôt. Malgré la résistance des manifestants à l'implication du gouvernement dans les soins de santé, rien n'empêche le gouvernement de participer à l'assurance-maladie ; le gouvernement EST l'assurance-maladie.
Ce que beaucoup ne savaient pas, c'est que peu de propositions qui ont fini par faire partie de l'ACA étaient originales, voire aucune. Alors que le pays s'inquiétait de problèmes tels que le terrorisme, l'économie et les conflits liés aux droits des homosexuels, des armées de personnes débattaient des meilleurs moyens d'améliorer la prestation des soins de santé dans le pays. Deux groupes importants mais imbriqués ont défendu les changements politiques qu'ils préféraient : les défenseurs des politiques et les analystes politiques.
Défenseurs des politiques
Prenez une minute pour réfléchir à un changement de politique qui, selon vous, améliorerait certaines conditions aux États-Unis. Maintenant, posez-vous la question suivante : « Pourquoi est-ce que je souhaite modifier cette politique ? » Êtes-vous motivé par un désir de justice ? Pensez-vous que le changement de politique améliorerait votre vie ou celle des membres de votre communauté ? Votre sens de la moralité vous motive-t-il à changer le statu quo ? Votre profession serait-elle aidée ? Pensez-vous qu'une modification de la politique pourrait améliorer votre statut ?
La plupart des gens ont une position politique ou une question qu'ils aimeraient voir modifiée (voir Figure 16.11). L'une des raisons pour lesquelles les médias d'information sont si durables est que les citoyens ont des opinions diverses sur les politiques publiques et qu'ils sont très intéressés à débattre de la manière dont un changement donné pourrait améliorer leur vie ou celle du pays. Mais malgré leurs intérêts, la plupart des gens ne font guère plus que voter ou contribuer occasionnellement à un campagne politique. Quelques personnes, cependant, deviennent des défenseurs des politiques en travaillant activement à proposer ou à maintenir des politiques publiques.
Une façon de penser aux défenseurs des politiques est de reconnaître qu'ils ont une position normative sur une question, c'est-à-dire qu'ils ont une conviction quant à ce qui devrait ou devrait être fait. Selon eux, la meilleure politique publique est celle qui permet d'atteindre un objectif ou un résultat précis. Pour cette raison, les défenseurs commencent souvent par un objectif, puis essaient de façonner ou de créer des propositions qui les aident à atteindre cet objectif. Les faits, les preuves et les analyses sont des outils importants pour convaincre les décideurs politiques ou le grand public des avantages de leurs propositions. Les citoyens se retrouvent souvent dans des positions de plaidoyer, en particulier s'ils sont appelés à assumer des rôles de leadership dans leur vie privée ou au sein de leurs organisations. Les défenseurs les plus efficaces sont généralement des professionnels embauchés qui forment des groupes de pression ou des groupes de réflexion pour promouvoir leur programme.
L'AARP (anciennement l'American Association of Retired Persons) est un groupe de pression qui joue fréquemment des rôles de plaidoyer (Figure 16.12). La tâche principale de l'AARP est de convaincre le gouvernement de fournir davantage de ressources et de services publics aux personnes âgées, souvent par le biais de politiques réglementaires ou redistributives. Ses principaux objectifs sont de réduire les coûts des soins de santé et de garantir la sécurité des prestations de retraite de la sécurité sociale. Ces objectifs ont placé l'AARP dans la coalition électorale du Parti démocrate, étant donné que les démocrates ont toujours été de fervents défenseurs de la création et de l'expansion de Medicare. En 2002, par exemple, les démocrates et les républicains débattaient d'une modification majeure de l'assurance-maladie. Le Parti démocrate a soutenu l'extension de l'assurance-maladie pour inclure des médicaments sur ordonnance gratuits ou peu coûteux, tandis que les républicains ont préféré un plan qui obligerait les personnes âgées à souscrire une assurance médicaments auprès d'un assureur privé. Le gouvernement subventionnerait les coûts, mais de nombreuses personnes âgées auraient tout de même d'importantes dépenses à payer. À la surprise de beaucoup, l'AARP a soutenu la proposition républicaine.
Tous les défenseurs des politiques ne sont pas aussi disposés à faire des compromis sur leurs positions. Il est beaucoup plus facile pour un groupe comme l'AARP de faire des compromis sur le montant d'argent que les personnes âgées recevront, par exemple, que pour un groupe religieux évangélique de faire des compromis sur des questions telles que l'avortement, ou pour les groupes de défense des droits civiques d'accepter quelque chose de moins que l'égalité. Les groupes de défense des droits des femmes ne sont pas non plus susceptibles d'accepter l'inégalité salariale telle qu'elle existe actuellement. Il est plus facile de faire des compromis sur des questions financières que sur nos points de vue individuels sur la moralité ou la justice sociale.
Analystes des politiques
Une deuxième approche pour créer des politiques publiques est un peu plus objective. Plutôt que de commencer par ce qui devrait se passer et de chercher des moyens d'y parvenir, les analystes politiques essaient d'identifier tous les choix possibles qui s'offrent à un décideur, puis d'évaluer leurs impacts s'ils sont mis en œuvre. L'objectif de l'analyste n'est pas vraiment d'encourager la mise en œuvre de l'une ou l'autre des options ; il s'agit plutôt de s'assurer que les décideurs sont pleinement informés des implications des décisions qu'ils prennent.
Pour comprendre les coûts et avantages financiers et autres des choix politiques, les analystes doivent faire des suppositions stratégiques sur la manière dont les acteurs publics et gouvernementaux réagiront. Par exemple, lorsque les décideurs politiques envisagent de modifier la politique des soins de santé, une question très importante est de savoir combien de personnes participeront. Si très peu de personnes avaient choisi de profiter des nouveaux plans de soins de santé disponibles sur le marché de l'ACA, cela aurait été nettement moins cher que ce que proposaient les défenseurs, mais cela n'aurait pas non plus atteint l'objectif principal d'augmenter le nombre d'assurés. Mais si les personnes qui ont actuellement une assurance l'avaient abandonnée pour profiter des subventions de l'ACA, les coûts du programme auraient explosé avec très peu d'avantages réels pour la santé publique. De même, si tous les États avaient choisi de créer leurs propres places de marché, le coût et la complexité de la mise en œuvre de l'ACA auraient été considérablement réduits.
Parce que les défenseurs sont incités à sous-estimer les coûts et à surestimer les avantages, l'analyse des politiques tend à être un aspect hautement politisé du gouvernement. Il est essentiel pour les décideurs politiques et les électeurs que les analystes politiques fournissent l'analyse la plus précise possible. Un certain nombre de groupes de réflexion indépendants ou semi-indépendants ont vu le jour à Washington, DC, pour fournir des évaluations des options politiques. La plupart des entreprises ou des organisations professionnelles utilisent également leurs propres services d'analyse des politiques pour les aider à comprendre les changements proposés ou même à proposer certains des leurs. Certains d'entre eux essaient d'être aussi impartiaux que possible. La plupart d'entre eux ont toutefois un parti pris connu en faveur de la promotion des politiques. L'Institut Cato, par exemple, est un groupe d'analyse politique bien connu et très respecté vers lequel les politiciens libéraux et conservateurs se sont tournés lorsqu'ils envisagent des options politiques. Mais l'Institut Cato a un parti pris libertaire connu ; la plupart des problèmes qu'il sélectionne pour analyse peuvent potentiellement être résolus par le secteur privé. Cela signifie que ses analystes ont tendance à inclure les hypothèses les plus optimistes de croissance économique lorsqu'ils envisagent des réductions d'impôts et à surestimer les coûts des propositions du secteur public.
La RAND Corporation a mené des analyses politiques objectives pour des clients privés, à but non lucratif et gouvernementaux depuis le milieu du XXe siècle. Quels sont certains des domaines politiques qu'il a explorés ?
Le Congrès et le président ont essayé de réduire le biais de l'analyse des politiques en créant leurs propres branches politiques théoriquement non partisanes. Au Congrès, le plus connu d'entre eux est le Congressional Budget Office, ou CBO. Autorisé par la Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974, le CBO a été officiellement créé en 1975 dans le but d'accroître l'indépendance du Congrès par rapport au pouvoir exécutif. Le CBO est chargé d'évaluer l'impact sur les dépenses ou les recettes de toutes les lois proposées afin d'évaluer leur effet net sur le budget. Ces dernières années, il a été de la responsabilité du CBO de fournir au Congrès des conseils sur la meilleure façon d'équilibrer le budget (voir Figure 16.13). Les formules utilisées par le CBO pour évaluer le budget occupent désormais une place importante dans le débat politique, alors même que le groupe s'efforce de conserver son caractère non partisan.
Au sein du pouvoir exécutif, chaque ministère et organisme est techniquement responsable de sa propre analyse des politiques. L'hypothèse est que les experts de la Commission fédérale des communications ou de la Commission électorale fédérale sont les mieux placés pour évaluer l'impact des diverses propositions dans leur domaine politique. La loi exige que la plupart des modifications réglementaires apportées par le gouvernement fédéral incluent également la possibilité de faire part de la contribution du public afin que le gouvernement puisse à la fois évaluer l'opinion publique et rechercher des points de vue extérieurs.
Les agences du pouvoir exécutif sont généralement également chargées de prendre en compte l'impact économique des mesures réglementaires, bien que certaines agences se soient mieux comportées que d'autres dans ce domaine. Les critiques ont souvent pointé du doigt l'EPA et l'OSHA pour ne pas avoir suffisamment pris en compte l'impact des nouvelles règles sur les entreprises. Au sein même de la Maison Blanche, l'Office of Management and Budget (OMB) a été créé pour « aider le président des États-Unis à mettre en œuvre sa vision » de la politique. L'analyse des politiques est importante pour la fonction de l'OMB, mais comme vous pouvez l'imaginer, elle compromet fréquemment son objectivité lors de la formulation des politiques.
Le processus politique
Le processus politique comporte quatre étapes séquentielles : (1) l'établissement du programme, (2) la promulgation de la politique, (3) la mise en œuvre de la politique et (4) l'évaluation. Compte tenu du grand nombre de questions déjà traitées par le gouvernement, appelées « agenda permanent », et du grand nombre de nouvelles propositions avancées à tout moment, il est généralement assez difficile de faire avancer une nouvelle politique tout au long du processus.
L'établissement de l'ordre du jour est la première étape cruciale du processus d'élaboration des politiques publiques. L'établissement de l'agenda comporte deux sous-phases : identification du problème et spécification alternative. L'identification des problèmes permet d'identifier les questions qui méritent d'être discu Toutes les questions ne figurent pas à l'ordre du jour du gouvernement parce que le gouvernement ne peut y accorder qu'une attention limitée. Ainsi, l'une des tâches les plus importantes d'un défenseur des politiques consiste à présenter la question d'une manière convaincante qui soulève une dimension convaincante ou un besoin critique. 22 Par exemple, la réforme des soins de santé a été tentée à de nombreuses reprises au fil des ans. L'une des clés pour mettre le sujet en évidence a été de le définir en termes d'accès aux soins de santé, en mettant en évidence le pourcentage de personnes qui n'ont pas d'assurance maladie.
La spécification alternative, deuxième sous-phase de l'établissement de l'ordre du jour, envisage des solutions pour résoudre la difficulté soulevée lors de l'identification des problèmes. Par exemple, les représentants du gouvernement peuvent convenir, dans la sous-phase du problème, que l'augmentation de l'obésité chez les enfants constitue un problème de société qui mérite l'attention du gouvernement. Cependant, la solution peut être complexe et les personnes qui sont d'accord peuvent entrer en conflit sur la meilleure réponse. Les solutions de rechange peuvent consister à réinvestir dans des programmes d'éducation physique et des cours d'éducation sanitaire, à retirer les machines à boissons gazeuses et à bonbons des écoles et à exiger une bonne alimentation dans les repas scolaires. L'établissement de l'ordre du jour prend fin lorsqu'un problème donné a été sélectionné, qu'une solution a été associée à ce problème et que la solution est soumise aux décideurs pour un vote. Les pluies acides, qui résultent de l'interaction entre les tempêtes de pluie et la forte pollution atmosphérique, fournissent une autre belle illustration de l'établissement des programmes et des sous-phases des problèmes et des solutions. Les pluies acides sont un problème largement reconnu qui n'a pas été inscrit à l'ordre du jour politique du gouvernement avant l'adoption par le Congrès de la loi sur la qualité de l'air de 1967, bien après que des groupes environnementaux aient commencé à demander des lois pour réglementer la pollution.
Au cours de la deuxième phase politique, la promulgation, les branches élues du gouvernement examinent généralement une solution spécifique à un problème et décident de l'adopter ou non. Cette étape est la plus visible et fait généralement l'objet de la plus grande couverture médiatique. Et pourtant, c'est quelque peu anticlimatique. Au moment où une proposition de politique spécifique (une solution) sort de l'ordre du jour pour un vote oui/non, il est possible qu'elle soit adoptée d'avance.
Une fois que la politique a été promulguée, généralement par les branches législative et/ou exécutive du gouvernement, comme le Congrès ou le président au niveau national ou la législature ou le gouverneur d'un État, les agences gouvernementales se chargent de la mettre en œuvre. Au niveau national, la mise en œuvre des politiques peut se faire du haut vers le bas ou du bas vers le haut. Dans le cadre d'une mise en œuvre descendante, le gouvernement fédéral dicte les détails de la politique, et chaque État la met en œuvre exactement de la même manière. Dans le cadre d'une mise en œuvre ascendante, le gouvernement fédéral laisse aux zones locales une certaine flexibilité pour répondre à leurs défis et à leurs besoins spécifiques. 23
L'évaluation, dernière étape du processus, doit être directement liée aux résultats souhaités par la politique. L'évaluation pose essentiellement la question suivante : « Dans quelle mesure cette politique a-t-elle permis de réaliser ce pour quoi nous l'avons conçue ? » Les réponses peuvent parfois être surprenantes. Dans un cas très débattu, les États-Unis ont financé une éducation sexuelle axée uniquement sur l'abstinence pour les adolescentes dans le but de réduire les grossesses chez les adolescentes. Une étude publiée en 2011 dans la revue PLoS One a toutefois révélé que l'éducation axée uniquement sur l'abstinence augmentait en fait les taux de grossesse chez les adolescentes. 24 Les évaluations politiques les plus efficaces sont systématiques. Par exemple, alors qu'un simple relevé des données sur la consommation de drogues chez les jeunes par année semblait ne montrer aucun effet pour le populaire programme DARE (Drug Abuse Resistance Education), une évaluation plus minutieuse réalisée auprès d'un groupe témoin n'ayant pas reçu le message DARE a démontré une efficacité solide. 25 Les informations issues de la phase d'évaluation peuvent être renvoyées aux autres étapes, éclairer les décisions futures et créer un cycle de politiques publiques (Figure 16.14).
