16.6 : Budgétisation et politique fiscale

Objectifs d'apprentissage

À la fin de cette section, vous serez en mesure de :

• Discutez des théories économiques qui façonnent la politique économique américaine
• Expliquer comment le gouvernement utilise les outils de politique budgétaire pour maintenir une économie saine
• Analyser les décisions fiscales et de dépenses prises par le Congrès et le président
• Discuter du rôle du Conseil de la Réserve fédérale en matière de politique monétaire

Un pays dépense, collecte et régule l'argent conformément à ses valeurs. Au total, le budget du gouvernement fédéral pour 2020 s'élevait à 6,55 billions de dollars. Ce chapitre a donné un bref aperçu de certains des principaux domaines de dépenses du budget, et donc un aperçu des valeurs américaines modernes. Mais ces valeurs ne sont qu'une partie de l'histoire de la budgétisation. Les décideurs politiques déploient des efforts considérables pour s'assurer que les priorités à long terme sont protégées de la chaleur du cycle électoral et des changements à court terme de l'opinion publique. La décision de mettre certaines fonctions d'élaboration des politiques hors de portée du Congrès reflète également les philosophies économiques concernant les meilleurs moyens de développer, de stimuler et de maintenir l'économie. Le rôle de la politique dans l'élaboration du budget annuel est certes important, mais il ne faut pas sous-estimer les défis auxquels sont confrontés les élus à la suite de décisions prises dans le passé.

Approches de l'économie

Jusqu'aux années 1930, la plupart des défenseurs des politiques soutenaient que la meilleure façon pour le gouvernement d'interagir avec l'économie était d'adopter une approche non interventionniste officiellement connue sous le nom d'économie du laisser-faire. Ces décideurs politiques pensaient que la clé de la croissance économique et du développement était que le gouvernement permettait aux marchés privés de fonctionner efficacement. Les partisans de cette école de pensée pensaient que les investisseurs privés étaient mieux équipés que les gouvernements pour déterminer quels secteurs de l'économie étaient les plus susceptibles de croître et quels nouveaux produits étaient les plus susceptibles de réussir. Ils avaient également tendance à s'opposer aux efforts du gouvernement visant à établir des contrôles de qualité ou des normes de santé et de sécurité, estimant que les consommateurs eux-mêmes puniraient les mauvais comportements en ne négociant pas avec des entreprises citoyennes pauvres Enfin, les partisans du laissez-faire estimaient que le fait de garder le gouvernement à l'écart des affaires créerait un cycle automatique de croissance et de contraction économiques. Les phases de contraction au cours desquelles il n'y a pas de croissance économique pendant deux trimestres consécutifs, appelées récessions, entraîneraient des faillites d'entreprises et une hausse du chômage. Mais selon eux, cette situation se corrigerait d'elle-même si le gouvernement laissait simplement le système fonctionner.

La Grande Dépression a toutefois remis en question le point de vue du laisser-faire. Lorsque le président Franklin Roosevelt est arrivé au pouvoir en 1933, les États-Unis étaient déjà au plus profond de la Grande Dépression depuis plusieurs années, depuis le krach boursier de 1929. Roosevelt a cherché à mettre en œuvre une nouvelle approche de la régulation économique connue sous le nom de keynésianisme. Nommée en l'honneur de son développeur, l'économiste John Maynard Keynes, l'économie keynésienne soutient qu'il est possible qu'une récession devienne si profonde et dure si longtemps que les modèles classiques d'effondrement et de reprise économiques risquent de ne pas fonctionner. Keynes a suggéré que la croissance économique était étroitement liée à la capacité des individus à consommer des biens. Peu importe comment et où les investisseurs souhaitaient investir leur argent si personne n'avait les moyens d'acheter les produits qu'ils souhaitaient fabriquer. Et en période de chômage extrêmement élevé, les salaires des travailleurs nouvellement embauchés seraient si bas que les nouveaux travailleurs n'auraient pas les moyens de se payer les produits qu'ils fabriquaient.

Le keynésianisme permet de remédier à ce problème en augmentant les dépenses publiques de manière à améliorer la consommation. Parmi les propositions suggérées par Keynes figuraient des paiements ou des pensions pour les chômeurs et les retraités, ainsi que des incitations fiscales pour encourager la consommation au sein de la classe moyenne. Son raisonnement était que ces personnes seraient plus susceptibles de dépenser l'argent qu'elles recevaient en achetant davantage de biens, ce qui stimulerait la production et l'investissement. Keynes a fait valoir que la classe aisée des producteurs et des employeurs disposait de suffisamment de capital pour répondre à la demande croissante des consommateurs que les incitations gouvernementales stimuleraient. Une fois que la consommation aurait augmenté et que les capitaux auraient recommencé à circuler, le gouvernement réduirait ou éliminerait ses mesures de relance économique, et tout argent emprunté pour le créer pourrait être remboursé grâce à des recettes fiscales plus élevées.

Le keynésianisme a dominé la politique fiscale ou de dépenses des États-Unis des années 1930 aux années 1970. Dans les années 1970, toutefois, la forte inflation a commencé à ralentir la croissance économique. Il y avait un certain nombre de raisons, notamment la hausse des prix du pétrole et les coûts de la guerre du Vietnam. Cependant, certains économistes, tels qu'Arthur Laffer, ont commencé à faire valoir que la protection sociale et les politiques fiscales élevées mises en place au nom du keynésianisme stimulaient trop l'économie, créant une situation dans laquelle la demande de produits avait dépassé la volonté des investisseurs d'augmenter la production. ²⁶ Ils ont préconisé une approche connue sous le nom d'économie de l'offre, selon laquelle la croissance économique est largement fonction de la capacité de production d'un pays. Les partisans de l'offre ont fait valoir qu'une réglementation accrue et une hausse des impôts réduisent l'incitation à investir de l'argent frais dans l'économie, au point que la croissance peut être faible. Ils ont préconisé de réduire les impôts et les réglementations afin de stimuler la croissance économique.

Dépenses obligatoires et dépenses discrétionnaires

La volonté des keynésiens de créer un niveau minimal de demande globale, associée à la préférence de l'époque de la Dépression pour la promotion d'une politique de protection sociale, a conduit le président et le Congrès à élaborer un budget fédéral avec des dépenses divisées en deux grandes catégories : obligatoires et discrétionnaires (voir Figure 16.15). Parmi celles-ci, les dépenses obligatoires sont les plus importantes, représentant environ 4,9 billions de dollars du budget 2020, soit environ 71 % de toutes les dépenses fédérales. ²⁷

La majeure partie des dépenses obligatoires est réservée aux programmes d'admissibilité garantis à ceux qui possèdent certaines qualifications, généralement en fonction de l'âge, du revenu ou du handicap. Ces programmes, discutés ci-dessus, comprennent Medicare et Medicaid, la sécurité sociale et les principaux programmes de sécurité du revenu tels que l'assurance-chômage et le SNAP. Les coûts des programmes liés à l'âge sont relativement faciles à estimer et augmentent en grande partie en fonction du vieillissement de la population. Le revenu et les prestations d'invalidité sont un peu plus difficiles à estimer. Ils ont tendance à baisser pendant les périodes de reprise économique et à augmenter lorsque l'économie commence à ralentir, exactement comme Keynes l'a suggéré. Une part relativement faible du gâteau des dépenses obligatoires, soit environ 14 %, est consacrée aux avantages réservés aux anciens employés fédéraux, y compris la retraite des militaires et de nombreux programmes de l'Administration des anciens combattants.

Figure 16.15 Ce graphique des dépenses fédérales des États-Unis pour 2020 montre les proportions des dépenses obligatoires et discrétionnaires, soit environ 66 % et 19 %, respectivement.

Le Congrès est responsable en dernier ressort de la définition des formules de versement obligatoires, mais comme nous l'avons vu lors de la discussion précédente concernant la sécurité sociale, des réformes majeures des formules de calcul des droits sont difficiles à mettre en œuvre. Par conséquent, l'ampleur et la croissance des dépenses obligatoires dans les prochains budgets sont largement fonction de la législation précédente qui a établi les formules en premier lieu. Tant que les partisans de certains programmes peuvent bloquer les modifications des formules, le financement se poursuivra pratiquement sur pilote automatique. Les keynésiens soutiennent ces dépenses obligatoires, ainsi que d'autres éléments de la politique de protection sociale, car ils contribuent à maintenir un niveau de consommation minimal qui devrait, en théorie, empêcher les récessions de se transformer en dépressions, qui sont des ralentissements plus graves.

Les parties du budget qui ne sont pas consacrées aux dépenses obligatoires sont considérées comme des dépenses discrétionnaires parce que le Congrès doit adopter une loi autorisant les dépenses annuelles. Environ 50 % des quelque 1,2 billion de dollars réservés aux dépenses discrétionnaires chaque année servent à financer la plupart des opérations du gouvernement, y compris les salaires des employés et l'entretien des bâtiments fédéraux. Il couvre également les dépenses scientifiques et technologiques, les initiatives des affaires étrangères, les dépenses d'éducation, les coûts de transport pris en charge par le gouvernement fédéral et bon nombre des avantages redistributifs que la plupart des Américains tiennent pour acquis. ²⁸ L'autre moitié des dépenses discrétionnaires, qui constituent la deuxième composante en importance du budget total, est consacrée aux forces armées. (Seule la sécurité sociale est plus importante.) Les dépenses de défense sont utilisées pour maintenir la présence militaire américaine au pays et à l'étranger, acheter et développer de nouvelles armes et couvrir le coût de toute guerre ou autre engagement militaire dans lequel les États-Unis sont actuellement engagés (Figure 16.16).

Figure 16.16 La guerre en Afghanistan, qui se poursuit depuis 2001, a coûté aux États-Unis des milliards de dollars en dépenses militaires discrétionnaires autorisées par le Congrès chaque année. Début 2021, le président Joe Biden a annoncé son intention de retirer complètement les troupes américaines d'Afghanistan d'ici le 11 septembre 2021, date du vingtième anniversaire des attentats du 11 septembre.

En théorie, le montant des recettes collectées par le gouvernement national devrait être égal à ces dépenses, mais à l'exception d'une brève période allant de 1998 à 2000, cela n'a pas été le cas. La reprise économique après la récession de 2007-2009 et les efforts de contrôle budgétaire mis en œuvre au début des années 2010 ont permis de réduire de plus de moitié le déficit annuel, c'est-à-dire le montant par lequel les dépenses sont supérieures aux recettes, d'ici 2015. Cependant, le montant d'argent que le gouvernement américain avait besoin d'emprunter pour payer ses factures en 2016 dépassait encore 400 milliards de dollars ²⁹. Cela s'ajoutait à la dette totale de près de 19 billions de dollars du pays, soit le montant que le gouvernement doit à ses créanciers, à la fin de 2015, selon le ministère du Trésor. ³⁰ La dette totale en mars 2021 s'élevait à 22 billions de dollars.

L'équilibre budgétaire est l'un des principaux objectifs des partis républicain et démocrate depuis plusieurs décennies, bien que les partis aient tendance à ne pas être d'accord sur la meilleure façon d'accomplir cette tâche. L'une des solutions fréquemment proposées, en particulier parmi les défenseurs de l'offre, consiste simplement à réduire les dépenses. Cela s'est avéré beaucoup plus facile à dire qu'à faire. Si le Congrès devait essayer d'équilibrer le budget uniquement par le biais de dépenses discrétionnaires, il devrait réduire d'environ un tiers des dépenses consacrées à des programmes tels que la défense, l'enseignement supérieur, l'agriculture, la police, les transports et les opérations générales du gouvernement. Compte tenu du nombre et de la popularité de bon nombre de ces programmes, il est difficile d'imaginer que cela soit possible. Pour utiliser les seules réductions de dépenses comme moyen de contrôler le déficit, le Congrès sera presque certainement tenu de réduire ou de contrôler les coûts des programmes de dépenses obligatoires tels que la sécurité sociale et l'assurance-maladie, une étape radicalement impopulaire.

Politique fiscale

L'autre option disponible pour équilibrer le budget est d'augmenter les recettes. Tous les gouvernements doivent collecter des recettes pour fonctionner. La méthode la plus courante consiste à appliquer une sorte d'impôt aux résidents (ou à leurs comportements) en échange des avantages fournis par le gouvernement (Figure 16.17). Aussi nécessaires que soient les impôts, ils ne sont toutefois pas exempts de pertes potentielles. Tout d'abord, plus le gouvernement collecte d'argent pour couvrir ses dépenses, moins les résidents ont à dépenser et à investir. Deuxièmement, les tentatives visant à augmenter les recettes par le biais de la fiscalité peuvent modifier le comportement des résidents d'une manière qui va à l'encontre de l'État et de l'économie dans son ensemble. Taxer excessivement les comportements nécessaires et souhaitables tels que la consommation (avec une taxe de vente) ou l'investissement (avec une taxe sur les plus-values) découragera les citoyens de s'y engager, ce qui pourrait ralentir la croissance économique. L'objectif de la politique fiscale est donc de déterminer le moyen le plus efficace de répondre aux obligations fiscales du pays sans nuire à d'autres objectifs de politique publique.

Figure 16.17 Un navire américain remplit un formulaire d'impôt sur le revenu. L'impôt sur le revenu aux États-Unis est un impôt progressif.

Comme on peut s'y attendre, keynésiens et partisans de l'offre ne sont pas d'accord sur les meilleures formes de politique fiscale. Les keynésiens, soucieux de savoir si les consommateurs peuvent réellement stimuler la demande, préfèrent des systèmes fiscaux progressifs qui augmentent le taux d'imposition effectif à mesure que le revenu du contribuable augmente. Cette politique laisse aux personnes les plus susceptibles de dépenser leur argent avec plus d'argent à dépenser. Par exemple, en 2015, les contribuables américains qui étaient mariés et déclaraient conjointement ont payé un taux d'imposition de 10 % sur les premiers 18 450 dollars de revenus, mais de 15 % sur les 56 450 dollars suivants (certains revenus sont exclus). ³¹ Le taux a continué d'augmenter, atteignant 39,6 % sur tout revenu imposable supérieur à 464 850$. Suite à l'adoption de la Tax Cuts and Jobs Act de 2017, ces tranches d'imposition ont été modifiées. Alors que la tranche la plus basse est restée à un taux de 10 %, le taux d'imposition le plus élevé a été réduit de 39,6 % à 37 %. Ces tranches sont quelque peu faussées par la gamme de crédits d'impôt, de déductions et d'incitations proposés par le gouvernement, mais l'effet net est que les personnes les plus rémunérées paient une plus grande partie de la charge fiscale globale que celles dont les revenus se situent aux tranches d'imposition les plus basses. Selon le Pew Research Center, sur la base des déclarations de revenus de 2014, 2,7 % des déclarants ont gagné plus de 250 000 dollars. Ces 2,7 % des déclarants ont payé 52 % de l'impôt sur le revenu payé. ³²

Les partisans de l'offre, quant à eux, préfèrent des systèmes fiscaux régressifs, qui abaissent le taux global à mesure que les particuliers gagnent plus d'argent. Cela ne signifie pas automatiquement que les riches paient moins que les pauvres, mais simplement que le pourcentage de leurs revenus qu'ils paient en impôts sera inférieur. Prenons, par exemple, l'utilisation de taxes d'accise sur des biens ou des services spécifiques comme source de revenus. ³³ Parfois appelées « taxes sur le péché » parce qu'elles ont tendance à s'appliquer à des produits tels que l'alcool, le tabac et l'essence, les taxes d'accise ont un caractère régressif, car la quantité de biens achetés par le consommateur, et donc l'impôt payé, n'augmente pas au même rythme que le revenu. Une personne qui gagne 250 000$ par an est susceptible d'acheter plus d'essence qu'une personne qui gagne 50 000$ par an (Figure 16.18). Mais il est peu probable que la personne qui gagne le plus d'essence achète cinq fois plus d'essence, ce qui signifie que la proportion du revenu versée sous forme de taxes sur l'essence est inférieure à celle d'une personne à faible revenu.

Figure 16.18 Une station-service affiche des prix du carburant supérieurs à 3 dollars le gallon en 2005, peu après que l'ouragan Katrina ait perturbé la production de gaz dans le golfe du Mexique. Les taxes sur l'essence qui sont basées sur la quantité achetée sont des taxes régressives.

Un autre exemple d'impôt régressif payé par la plupart des travailleurs américains est l'impôt sur les salaires qui finance la sécurité sociale. Alors que les travailleurs versent 7,65 % de leurs revenus pour payer la sécurité sociale et que leurs employeurs paient un montant équivalent, en 2015, l'impôt sur les salaires n'a été appliqué qu'aux premiers 118 500 dollars de revenus. Les personnes qui gagnaient plus que cela, ou qui gagnaient de l'argent grâce à d'autres sources, comme des investissements, ont vu leur taux d'imposition global baisser à mesure que leurs revenus augmentaient.

En 2020, les États-Unis ont levé environ 3,4 billions de dollars de revenus. Les impôts sur le revenu (1,61 billion de dollars), les charges sociales de la sécurité sociale et de l'assurance-maladie (1,31 billion de dollars) et les taxes d'accise (87 milliards de dollars) constituent trois des principales sources de revenus du gouvernement fédéral. Combinés à l'impôt sur le revenu des sociétés (212 milliards de dollars), ces quatre flux fiscaux représentent environ 95 % du total des recettes publiques. Le solde des recettes est réparti de manière presque égale entre les recettes de la Réserve fédérale et une combinaison de recettes provenant des droits d'importation, des impôts sur les successions et les donations, et de divers frais ou amendes payés au gouvernement (Figure 16.19). La loi sur les réductions d'impôts et les emplois, qui a été adoptée en décembre 2017 par le Congrès contrôlé par les républicains et a considérablement réduit le taux d'imposition sur le revenu payé par les entreprises, a entraîné un déficit budgétaire croissant. Novembre 2018 a connu le plus important déficit mensuel de l'histoire du pays, avec 411 milliards de dollars de dépenses et seulement 206 milliards de dollars de recettes, et le déficit budgétaire annuel avoisine les 1 billion de dollars. ³⁴

Figure 16.19 Les impôts liés aux particuliers, et non aux entreprises, financent massivement le gouvernement.

Le Conseil de la Réserve fédérale et les taux d'intérêt

La panique financière survient lorsque trop de personnes, inquiètes de la solvabilité de leurs investissements, tentent de retirer leur argent en même temps. De telles paniques ont sévi dans les banques américaines jusqu'en 1913 (Figure 16.20), date à laquelle le Congrès a promulgué la loi sur la Réserve fédérale. La loi a créé la Réserve fédérale, également connue sous le nom de Fed, en tant que banque centrale des États-Unis. Les trois objectifs initiaux de la Fed étaient le maximum d'emplois, la stabilité des prix et des taux d'intérêt modérés à long terme. ³⁵ Tous ces objectifs apportent de la stabilité. Le rôle de la Fed est désormais plus large et comprend l'influence de la politique monétaire (les moyens par lesquels le pays contrôle la taille et la croissance de la masse monétaire), la supervision et la réglementation des banques et la fourniture de services financiers tels que des prêts.

Figure 16.20 Les investisseurs envahissent Wall Street lors de la panique des banquiers de 1907.

Le système de la Réserve fédérale est supervisé par un conseil des gouverneurs, connu sous le nom de Conseil de la Réserve fédérale. Le président des États-Unis nomme les sept gouverneurs, dont le mandat est de quatorze ans (les mandats sont échelonnés). Un président et un vice-président dirigent le conseil pour un mandat de quatre ans chacun. Le travail le plus important du conseil d'administration consiste à participer au Federal Open Market Committee pour définir la politique monétaire, comme les niveaux de taux d'intérêt et la politique macroéconomique. Le conseil d'administration supervise également un réseau de douze banques régionales de la Réserve fédérale, chacune faisant office de « banque de banque » pour les institutions financières du pays.

Perspective d'initié

Le rôle du président de la Réserve fédérale

Si vous avez lu ou regardé les actualités ces dernières années, vous avez peut-être entendu les noms de Janet Yellen, Ben Bernanke ou Alan Greenspan. Bernanke, Greenspan et Yellen ont tous récemment présidé le conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale ; Bernanke, Greenspan et Yellen (Figure 16.21) ont tous récemment présidé le conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale ; Jerome Powell en est le président actuel. Le rôle du président de la Fed est l'un des plus importants du pays. En augmentant ou en abaissant les taux d'intérêt des banques, la chaire a la capacité de réduire l'inflation ou de stimuler la croissance. Le double mandat de la Fed est de maintenir l'inflation à un faible niveau (moins de 2 %) et le chômage à un faible niveau (moins de 5 %), mais les efforts déployés pour atteindre ces objectifs peuvent souvent mener à des politiques monétaires contradictoires.

Figure 16.21 L'économiste Alan Greenspan (a) a été président du conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale de 1987 à 2006, soit le deuxième plus long mandat de tous les présidents. Janet Yellen (b) a succédé à Ben Bernanke à la présidence en 2014, après avoir occupé le poste de vice-présidente pendant quatre ans. Avant de siéger au conseil de la Réserve fédérale, Yellen était présidente-directrice générale de la Federal Reserve Bank de San Francisco. Jerome Powell lui a succédé en février 2018 et occupe le poste de secrétaire au Trésor depuis janvier 2021.

La Fed, et par extension son président, ont une énorme responsabilité. Bon nombre des événements économiques des cinquante dernières années, qu'ils soient bons ou mauvais, sont le résultat des politiques de la Fed. Dans les années 1970, une inflation à deux chiffres a presque paralysé l'économie, mais lorsque Paul Volcker est devenu président en 1979, il a relevé les taux d'intérêt et relancé l'économie. Après le krach boursier de 1987, le président de l'époque, Alan Greenspan, a déclaré : « La Réserve fédérale, conformément à ses responsabilités en tant que banque centrale du pays, a affirmé aujourd'hui qu'elle était prête à... soutenir le système économique et financier ». ³⁶ Sa baisse des taux d'intérêt a entraîné une décennie de croissance économique sans précédent tout au long des années 1990. Dans les années 2000, la faiblesse constante des taux d'intérêt et la facilité d'accès au crédit ont contribué à l'essor des prêts hypothécaires à risque et à la récession qui a suivi, ce qui a entraîné une récession économique mondiale à partir de 2008.

Les tâches importantes de la Fed doivent-elles continuer à être poursuivies par des personnes non élues, comme celles décrites dans cet encadré, ou devrait-on confier ce poste à des dirigeants élus ? Pourquoi ?

Lien vers l'apprentissage

Pensez-vous avoir ce qu'il faut pour être président du Conseil de la Réserve fédérale ? Jouez à ce jeu et voyez comment vous vous en sortez !