15.4 : Comprendre les bureaucraties et leurs types

Objectifs d'apprentissage

À la fin de cette section, vous serez en mesure de :

• Expliquer les trois modèles différents que les sociologues et d'autres personnes utilisent pour comprendre les bureaucraties
• Identifier les différents types de bureaucraties fédérales et leurs différences fonctionnelles

La transformation d'une bureaucratie basée sur le système du butin en une fonction publique fondée sur le mérite, bien que souhaitable, entraîne un certain nombre de conséquences différentes. Le système de favoritisme a lié les moyens de subsistance des travailleurs de la fonction publique à la loyauté et à la discipline de leur parti La rupture de ces liens, comme cela s'est produit aux États-Unis depuis un siècle et demi, a transformé le mode de fonctionnement des bureaucraties. Sans le réseau de mécénat, les bureaucraties se forgent leurs propres motivations. Les sociologues ont découvert que ces motivations sont conçues pour profiter aux bureaucraties elles-mêmes et les perpétuer.

Modèles de bureaucratie

Les bureaucraties sont des institutions complexes conçues pour accomplir des tâches spécifiques. Cette complexité et le fait qu'il s'agit d'organisations composées d'êtres humains peuvent nous compliquer la tâche lorsqu'il s'agit de comprendre le fonctionnement des bureaucraties. Les sociologues ont toutefois développé un certain nombre de modèles pour comprendre le processus. Chaque modèle met en évidence des caractéristiques spécifiques qui aident à expliquer le comportement organisationnel des organes directeurs et des fonctions associées.

Le modèle Weberian

Le modèle acquisitif

Pour Weber, comme le suggère son type idéal, la bureaucratie était non seulement nécessaire mais aussi un développement humain positif. Plus tard, les sociologues n'ont pas toujours considéré les bureaucraties d'un œil aussi favorable et ont développé des modèles alternatifs pour expliquer comment et pourquoi les bureaucraties fonctionnent. L'un de ces modèles s'appelle le modèle acquisitif de la bureaucratie. Le modèle acquisitif suggère que les bureaucraties sont naturellement compétitives et assoiffées de pouvoir. Cela signifie que les bureaucrates, en particulier aux niveaux les plus élevés, reconnaissent que des ressources limitées sont disponibles pour alimenter les bureaucraties et qu'ils s'efforceront d'améliorer le statut de leur propre bureaucratie au détriment des autres.

Cet effort peut parfois consister simplement à souligner au Congrès la valeur de sa tâche bureaucratique, mais cela signifie également que la bureaucratie tentera de maximiser son budget en épuisant toutes les ressources qui lui sont allouées chaque année. Ce stratagème rend plus difficile pour les législateurs de réduire le futur budget de la bureaucratie, une stratégie qui fonctionne au détriment de l'épargne. De cette façon, la bureaucratie finira par se développer bien au-delà de ce qui est nécessaire et créera un gaspillage bureaucratique qui serait autrement dépensé plus efficacement entre les autres bureaucraties.

Le modèle monopolistique

D'autres théoriciens sont arrivés à la conclusion que la mesure dans laquelle les bureaucraties se font concurrence pour obtenir des ressources limitées n'est pas ce qui permet de mieux comprendre le fonctionnement d'une bureaucratie. C'est plutôt l'absence de concurrence. Le modèle qui est ressorti de cette observation est le modèle monopolistique.

Les partisans du modèle monopolistique reconnaissent les similitudes entre une bureaucratie telle que l'Internal Revenue Service (IRS) et un monopole privé tel qu'une compagnie d'électricité régionale ou un fournisseur de services Internet qui n'a aucun concurrent. Ces organisations sont fréquemment critiquées pour leur gaspillage, la médiocrité des services et leur faible niveau de réactivité auprès des clients. Prenons, par exemple, le Bureau des affaires consulaires (BCA), la bureaucratie fédérale chargée de délivrer des passeports aux citoyens. Il n'existe aucune autre organisation auprès de laquelle un citoyen américain peut légitimement demander et recevoir un passeport, un processus qui prend normalement de dix à douze semaines, à moins que l'on ne paie les frais accélérés plus élevés, soit quatre à six semaines. ²³ Il n'y a donc aucune raison pour que la BCA devienne plus efficace ou plus réactive ou qu'elle délivre des passeports plus rapidement.

Il existe de rares exceptions bureaucratiques qui se disputent généralement les faveurs présidentielles, notamment des organisations telles que la Central Intelligence Agency, la National Security Agency et les agences de renseignement du ministère de la Défense. En dehors de cela, les bureaucraties n'ont guère de raisons de devenir plus efficaces ou réactives, et elles ne sont pas souvent pénalisées pour leur inefficacité ou leur inefficacité chroniques. Il n'y a donc aucune raison pour qu'ils adoptent des systèmes de réduction des coûts ou de mesure du rendement. Alors que certains économistes affirment que les problèmes du gouvernement pourraient être facilement résolus si certaines fonctions étaient privatisées afin de réduire cette incompétence dominante, les bureaucrates ne sont pas aussi facilement influencés.

Types d'organisations bureaucratiques

Une bureaucratie est une unité gouvernementale particulière créée pour atteindre un ensemble précis de buts et d'objectifs autorisés par un organe législatif. Aux États-Unis, la bureaucratie fédérale jouit d'une grande autonomie par rapport à celle des autres pays. Cela est dû en partie à l'ampleur du budget fédéral, qui était d'environ 4,48 billions de dollars en 2019. ²⁴ Et comme bon nombre de ses agences ne disposent pas de lignes hiérarchiques clairement définies (rôles et responsabilités établis au moyen d'une chaîne de commandement), elles sont également en mesure de fonctionner avec un haut degré d'autonomie. Cependant, de nombreuses actions des agences sont soumises à un contrôle judiciaire. Dans l'affaire Schechter Poultry Corp. c. États-Unis (1935), la Cour suprême a estimé que les pouvoirs des agences semblaient illimités. ²⁵ Pourtant, toutes les bureaucraties ne se ressemblent pas. Au sein du gouvernement américain, il en existe quatre types généraux : les départements ministériels, les agences exécutives indépendantes, les agences de réglementation et les entreprises publiques.

Départements du Cabinet

Le gouvernement fédéral compte actuellement quinze départements ministériels. Les départements du Cabinet sont les principaux bureaux exécutifs qui sont directement responsables devant le président. Ils comprennent les départements d'État, de la défense, de l'éducation, du Trésor et plusieurs autres. De temps en temps, un département est supprimé lorsque des responsables gouvernementaux décident que ses tâches n'ont plus besoin d'un contrôle direct du président et du Congrès, comme cela s'est produit pour le ministère des Postes en 1970.

Chaque département du cabinet a un chef appelé secrétaire, nommé par le président et confirmé par le Sénat. Ces secrétaires relèvent directement du président et supervisent un vaste réseau de bureaux et d'agences qui composent le département. Ils travaillent également à différents titres pour accomplir les fonctions orientées vers la mission de chaque département. Au sein de ces grands réseaux bureaucratiques se trouvent un certain nombre de sous-secrétaires, de secrétaires adjoints, de secrétaires adjoints et bien d'autres. Le ministère de la Justice est le seul ministère dont la structure est quelque peu différente. Plutôt qu'un secrétaire et des sous-secrétaires, il a un procureur général, un procureur général adjoint et une multitude de chefs de bureau et de division différents (tableau 15.1).

Tableau 15.1 Ce tableau présente tous les ministères actuels du Cabinet, ainsi que l'année de leur création, leur administrateur principal actuel et d'autres détails particuliers liés à leur objectif et à leurs fonctions.

Membres du Cabinet
Département	Année de création	Secrétaire à partir de juin 2021	Objectif
État	1789	Antony Blinken	Supervise les questions liées à la politique étrangère et les questions internationales pertinentes pour le pays
Trésorerie	1789	Janet Yellen	Supervise l'impression des devises américaines, collecte les impôts et gère la dette publique
Justice	1870	Merrick Garland (procureur général)	Supervise l'application des lois américaines, les questions liées à la sécurité publique et à la prévention de la criminalité
Intérieur	1849	Deb Haaland	Supervise la conservation et la gestion des terres, de l'eau, de la faune et des ressources énergétiques des États-Unis
Agriculture	1862	Tom Vilsack	Supervise l'industrie agricole américaine, fournit des subventions agricoles et effectue des inspections alimentaires
Commerce	1903	Gina Raimondo	Supervise la promotion de la croissance économique, la création d'emplois et la délivrance de brevets
Travail	1913	Marty Walsh	Supervise les questions liées aux salaires, à l'assurance-chômage et à la sécurité au travail
Défense	1947	Lloyd Austin	Supervise les nombreux éléments des forces armées américaines, y compris l'armée de terre, la marine, le corps des Marines et l'armée de l'air
Santé et services sociaux	1953	Xavier Becerra	Supervise la promotion de la santé publique en fournissant des services humains essentiels et en faisant appliquer les lois sur les aliments et les drogues
Logement et développement urbain	1965	Marcia Fudge	Supervise les questions liées aux besoins de logement aux États-Unis, travaille à accroître l'accession à la propriété et améliore l'accès à des logements abordables
Transport	1966	Pete Buttigieg	Supervise les nombreux réseaux de transport nationaux du pays
Énergie	1977	Jennifer Granholm	Supervise les questions liées aux besoins énergétiques du pays, y compris la sécurité énergétique et l'innovation technologique
Éducation	1980	Miguel Cardona	Supervise l'enseignement public, les politiques éducatives et les recherches pertinentes en matière d'éducation
Affaires des anciens combattants	1989	Denis McDonough	Supervise les services fournis aux anciens combattants américains, y compris les services de santé et les programmes d'avantages
Sécurité intérieure	2002	Alejandro Mayorkas	Supervise les agences chargées de protéger le territoire des États-Unis contre les menaces naturelles et humaines

Les différents départements du cabinet sont composés de nombreux niveaux de bureaucratie. Ces niveaux descendent du chef de département selon un schéma essentiellement hiérarchique et comprennent le personnel essentiel, les petits bureaux et les bureaux. Leur structure hiérarchique à plusieurs niveaux permet aux grandes bureaucraties de résoudre de nombreux problèmes différents en déployant des agents dévoués et spécialisés. Par exemple, en dessous du secrétaire d'État se trouvent un certain nombre de sous-secrétaires. Il s'agit notamment de sous-secrétaires aux affaires politiques, à la gestion, à la croissance économique, à l'énergie et à l'environnement, et bien d'autres. Chacun contrôle un certain nombre de bureaux et de bureaux. Chaque bureau et bureau supervise à tour de rôle un aspect plus ciblé du domaine de spécialisation du sous-secrétaire (Figure 15.9). Par exemple, sous le sous-secrétaire à la diplomatie publique et aux affaires publiques se trouvent trois bureaux : les affaires éducatives et culturelles, les affaires publiques et les programmes d'information internationaux. Souvent, ces bureaux ont des départements encore plus spécialisés sous leurs ordres. Le porte-parole du Département d'État et son personnel, le Bureau de l'historien et le Centre de diplomatie des États-Unis relèvent du bureau des affaires éducatives et culturelles. ²⁶

Figure 15.9 Les différents niveaux du Département d'État travaillent chacun de manière ciblée afin d'aider l'ensemble du département à atteindre ses objectifs plus généraux. (source : modification des travaux par le Département d'État américain)

Lien vers l'apprentissage

Créé en 1939 par le président Franklin D. Roosevelt pour aider à gérer les responsabilités croissantes de la Maison-Blanche, le bureau exécutif du président travaille toujours aujourd'hui pour « fournir au président le soutien dont il a besoin pour gouverner efficacement ».

Agences exécutives indépendantes et agences de régulation

À l'instar des départements ministériels, les agences exécutives indépendantes relèvent directement du président, dont les chefs sont nommés par le président. Cependant, contrairement aux grands départements ministériels, les agences indépendantes se voient confier des tâches beaucoup plus ciblées. Ces agences sont considérées comme indépendantes car elles ne sont soumises à l'autorité réglementaire d'aucun département spécifique. Ils remplissent des fonctions vitales et jouent un rôle majeur dans le paysage bureaucratique des États-Unis. Parmi les principales agences indépendantes, citons la Central Intelligence Agency (CIA), qui collecte et gère des informations vitales pour les intérêts nationaux, la National Aeronautics and Space Administration (NASA), chargée de développer l'innovation technologique à des fins d'exploration spatiale (Figure 15.10), et l'Agence de protection de l'environnement (EPA), qui applique les lois visant à protéger la durabilité environnementale.

Figure 15.10 Bien que la catégorie « agence exécutive indépendante » puisse sembler très ordinaire, les actions de certaines de ces agences, comme la NASA, sont tout sauf. (crédit : NASA)

Un sous-ensemble important de la catégorie des agences indépendantes est l'agence de réglementation. Les agences de régulation sont apparues à la fin du XIXe siècle à la suite de la volonté progressive de contrôler les avantages et les coûts de l'industrialisation. La première agence de réglementation était l'Interstate Commerce Commission (ICC), chargée de réglementer le symbole le plus identifiable et le plus important de l'industrialisation du XIXe siècle, le chemin de fer. D'autres agences de régulation, telles que la Commodity Futures Trading Commission, qui réglemente les marchés financiers américains et la Federal Communications Commission, qui réglemente la radio et la télévision, ont été largement créées à l'image de la CCI. Ces agences de régulation indépendantes ne peuvent pas être influencées aussi facilement par des politiques partisanes que les agences classiques et peuvent donc développer beaucoup de pouvoir et d'autorité. La Securities and Exchange Commission (SEC) illustre bien le pouvoir potentiel de telles agences. La mission de la SEC s'est considérablement étendue à l'ère numérique, au-delà de la simple réglementation des transactions boursières.

Sociétés d'État

Les agences créées par le gouvernement fédéral pour administrer une entreprise quasi commerciale sont appelées sociétés d'État. Ils existent parce que les services qu'ils fournissent sont en partie soumis aux forces du marché et ont tendance à générer suffisamment de bénéfices pour être autonomes, mais ils fournissent également un service vital que le gouvernement a intérêt à maintenir. Contrairement à une société privée, une société d'État n'a pas d'actionnaires. Au lieu de cela, elle dispose d'un conseil d'administration et de directeurs. Cette distinction est importante car, alors que les bénéfices d'une société privée sont distribués sous forme de dividendes, les bénéfices d'une société publique sont consacrés à la pérennisation de l'entreprise. Contrairement aux entreprises privées, qui paient des impôts au gouvernement fédéral sur leurs bénéfices, les entreprises publiques sont exemptées d'impôts.

La société d'État la plus utilisée est le service postal américain. Autrefois un ministère du Cabinet, il a été transformé en société d'État au début des années 1970. Alors que les entreprises publiques sont censées fonctionner de manière plus indépendante de la politique et s'apparentent davantage à une entreprise, l'USPS s'est récemment retrouvée au cœur d'une tempête politique. Au centre se trouvait le ministre des Postes du président Trump, Louis DeJoy, qui est devenu un paratonnerre pendant les élections. Selon la personne à qui vous avez parlé, DeJoy était soit un dirigeant d'entreprise qualifié du secteur de la logistique, soit un agent républicain visant à ralentir le service postal. ²⁷ DeJoy a réduit les charges de travail, en particulier les heures supplémentaires, supprimé les machines de tri et retiré des membres de la direction postale, ce qui a entraîné un ralentissement du service postal. DeJoy insiste sur le fait que les changements aideront l'USPS à long terme. ²⁸

Une autre entreprise publique largement utilisée est la National Railroad Passenger Corporation, qui utilise le nom commercial Amtrak (Figure 15.11). Amtrak a été la réponse du gouvernement à la baisse du transport ferroviaire de passagers dans les années 1950 et 1960, alors que l'automobile a pris la dessus sur le marché. Reconnaissant la nécessité de maintenir un service ferroviaire de passagers malgré la baisse des profits, le gouvernement a consolidé les lignes restantes et créé Amtrak. ²⁹

Figure 15.11 Si le gouvernement américain n'avait pas créé Amtrak dans les années 1970, le service ferroviaire de passagers aurait peut-être cessé d'exister aux États-Unis. (crédit : Bibliothèque du Congrès)

Le visage de la démocratie

Ceux qui travaillent pour la bureaucratie publique sont presque toujours des citoyens, tout comme ceux qu'ils servent. À ce titre, ils visent généralement des objectifs à long terme similaires dans le cadre de leur emploi, à savoir être en mesure de payer leurs factures et d'épargner pour la retraite. Toutefois, contrairement à ceux qui cherchent un emploi dans le secteur privé, les fonctionnaires ont tendance à avoir une motivation supplémentaire, à savoir le désir d'accomplir quelque chose de valable pour le compte de leur pays. En général, les personnes attirées par la fonction publique sont plus motivées par le service public (MSP). C'est un désir que la plupart des gens possèdent à des degrés divers qui nous pousse à rechercher l'épanouissement en faisant le bien et en contribuant de manière altruiste. ³⁰

Perspective d'initié

Chiens et bouchons

Dans Caught between the Dog and the Fireplug, or How to Survive Public Service (2001), l'auteur Kenneth Ashworth fournit des conseils pratiques aux personnes qui souhaitent faire carrière dans la fonction publique. ³¹ Dans une série de lettres, Ashworth fait part de son expérience personnelle et de son expertise professionnelle sur divers sujets à un parent nommé Kim, qui s'apprête à se lancer dans une profession dans le secteur public. En discutant de ce qu'est la vie dans la fonction publique, Ashworth offre un point de vue « dans les tranchées » sur les affaires publiques. Il aborde ensuite des sujets d'actualité centrés sur les comportements bureaucratiques, tels que (1) avoir une étiquette saine, une éthique et une aversion au risque lorsqu'on travaille avec la presse, des politiciens et des personnes désagréables ; (2) être un subordonné tout en déléguant ; (3) gérer les relations, les pressions et l'influence ; (4) devenir un chef fonctionnel ; et (5) adoption d'une approche multidimensionnelle pour aborder ou résoudre des problèmes complexes.

Ashworth affirme que les politiques et les fonctionnaires diffèrent dans leurs missions, leurs besoins et leurs motivations, ce qui finira par révéler des différences dans leur caractère respectif et, par conséquent, présenter divers défis. Il soutient que les bons fonctionnaires doivent se rendre compte qu'ils devront s'occuper de tout pour fournir un service de premier ordre sans être considérés comme de simples bureaucrates. En d'autres termes, un bureaucrate fait la différence entre la défense des élus et leurs politiques respectives (le chien) et le fait d'agir dans le meilleur intérêt du public, c'est-à-dire la prise de feu.

En quoi le problème identifié par l'auteur Kenneth Ashworth est-il une conséquence de l'existence d'une fonction publique fondée sur le mérite ?

Les bureaucrates doivent mettre en œuvre et administrer un large éventail de politiques et de programmes tels qu'établis par des lois du Congrès ou des ordonnances présidentielles. Selon la mission de l'agence, les rôles et responsabilités d'un bureaucrate varient considérablement, qu'il s'agisse de réglementer les activités des entreprises et de protéger l'environnement, d'imprimer de la monnaie et d'acheter des fournitures de bureau. Les bureaucrates sont des fonctionnaires soumis à des réglementations législatives et à des directives procédurales. Parce qu'ils jouent un rôle vital dans la société moderne, ils occupent des postes de direction et fonctionnels au sein du gouvernement ; ils constituent le noyau de la plupart des agences administratives. Bien que de nombreux administrateurs de haut niveau soient très éloignés des masses, nombre d'entre eux interagissent régulièrement avec les citoyens.

Étant donné le pouvoir dont disposent les bureaucrates pour adopter et appliquer les politiques publiques, ils doivent suivre plusieurs réglementations législatives et directives procédurales. Un règlement est une règle qui permet au gouvernement de restreindre ou d'interdire certains comportements des particuliers et des entreprises. L'élaboration de règles bureaucratiques est un processus complexe qui sera abordé plus en détail dans la section suivante, mais le processus d'élaboration des règles crée généralement des directives procédurales ou, plus formellement, des procédures opérationnelles standard. Ce sont les règles que les bureaucrates subalternes doivent respecter, quelles que soient les situations auxquelles ils sont confrontés.

Les élus sont régulièrement frustrés lorsque les bureaucrates semblent ne pas suivre la voie qu'ils souhaitaient. En conséquence, le processus bureaucratique est submergé de formalités administratives. C'est le nom des procédures et des règles qui doivent être suivies pour obtenir des résultats. Les citoyens critiquent fréquemment les réseaux apparemment infinis de formalités administratives qu'ils doivent parcourir pour utiliser efficacement les services bureaucratiques, bien que ces dispositifs soient réellement destinés à garantir que les bureaucraties fonctionnent comme prévu.