15.5 : Contrôler la bureaucratie
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À la fin de cette section, vous serez en mesure de :
- Expliquez comment le Congrès, le président, les bureaucrates et les citoyens exercent un contrôle significatif sur les bureaucraties
- Identifier les moyens par lesquels la privatisation a rendu les bureaucraties à la fois plus et moins efficaces
Comme le montre notre description précédente du Département d'État, les bureaucraties sont incroyablement compliquées. Il est donc compréhensible que les processus d'élaboration des règles et de surveillance bureaucratique soient tout aussi complexes. Historiquement, au moins depuis la fin du système du butin, les dirigeants élus ont eu du mal à garder le contrôle sur leurs bureaucraties. Ce défi est dû en partie au fait que les dirigeants élus ont tendance à avoir des motivations partisanes, tandis que les bureaucraties sont conçues pour éviter la partisanerie. Bien que ce ne soit pas la seule explication, les dirigeants élus et les citoyens ont élaboré des lois et des institutions pour aider à maîtriser les bureaucraties qui deviennent soit trop indépendantes, soit corrompues, soit les deux.
Élaboration de règles bureaucratiques
Une fois que les détails de la mise en œuvre ont été précisés dans la législation autorisant un nouveau programme, les bureaucraties prennent les mesures nécessaires pour le mettre en œuvre. Lorsqu'ils rencontrent des zones grises, nombre d'entre eux suivent le processus fédéral négocié d'élaboration de règles pour proposer une solution, c'est-à-dire détailler la manière dont de nouvelles politiques, réglementations et/ou programmes fédéraux seront mis en œuvre dans les agences. Le Congrès ne peut pas légiférer sur ce niveau de détail, c'est ce que font les experts de la bureaucratie.
L'établissement de règles négociées est un dispositif bureaucratique relativement récent qui a émergé des critiques concernant les inefficacités bureaucratiques dans les années 1970, 1980 et 1990. 32 Avant son adoption, les bureaucraties utilisaient une procédure appelée « établissement de règles en matière de notification et de commentaires ». Cette pratique obligeait les agences qui tentaient d'adopter des règles à publier leur proposition dans le Federal Register, la publication officielle de toutes les règles fédérales et des règles proposées. En publiant la proposition, la bureaucratie s'est acquittée de son obligation de laisser au public le temps de commenter. Mais au lieu de favoriser un échange d'idées productif, la période de commentaires a eu pour effet de créer un environnement conflictuel dans lequel différents groupes avaient tendance à présenter des arguments extrêmes en faveur de règles qui favoriseraient leurs intérêts. En conséquence, l'élaboration des règles administratives est devenue trop longue, trop litigieuse et trop susceptible de provoquer des litiges devant les tribunaux.
Le Federal Register n'était autrefois disponible qu'en version imprimée. Maintenant, cependant, il est disponible en ligne et est beaucoup plus facile à naviguer et à utiliser. Consultez toutes les informations importantes que le journal du gouvernement publie en ligne.
Les réformateurs ont fait valoir que ces inefficacités devaient être corrigées. Ils ont proposé le processus d'élaboration de règles négocié, souvent appelé négociation réglementaire, ou « reg-neg » en abrégé. Ce processus a été codifié dans les lois réglementaires négociées de 1990 et 1996, qui ont encouragé les agences à utiliser des procédures réglementaires négociées. Alors que l'élaboration de règles négociées n'est requise que dans une poignée d'agences et que nombre d'entre elles utilisent encore le processus traditionnel, d'autres ont reconnu le potentiel du nouveau processus et l'ont adopté.
Dans le cadre de l'élaboration de règles négociées, des conseillers neutres appelés organisateurs constituent un comité composé de ceux qui ont des intérêts directs dans les règles proposées. Les organisateurs ont ensuite entrepris de concevoir des procédures permettant de parvenir à un consensus sur les règles proposées. Le comité utilise ces procédures pour régir le processus par lequel les membres du comité discutent des divers avantages et inconvénients des propositions. Avec l'aide de médiateurs neutres, le comité parvient finalement à un consensus général sur les règles.
Supervision bureaucratique du gouvernement
La capacité des bureaucraties à élaborer leurs propres règles et, à bien des égards, à contrôler leur propre budget a souvent suscité de vives préoccupations pour les dirigeants élus. En conséquence, les dirigeants élus ont utilisé un certain nombre de stratégies et de dispositifs pour contrôler les administrateurs publics au sein de la bureaucratie.
Le Congrès est particulièrement habilité à exercer un contrôle sur la bureaucratie fédérale en raison de son pouvoir de contrôler le financement et d'approuver les nominations présidentielles. Les différentes agences bureaucratiques soumettent des résumés annuels de leurs activités et de leurs budgets pour l'année suivante, et les commissions et sous-commissions des deux chambres tiennent régulièrement des auditions pour interroger les dirigeants des différentes bureaucraties. Ces auditions sont souvent des missions d'enquête modérées et pratiques. Parfois, cependant, lorsqu'une bureaucratie particulière a commis une erreur d'une certaine ampleur ou y a contribué, les audiences peuvent devenir très animées et difficiles.
Cela s'est produit en 2013 après que le Congrès s'est rendu compte que l'IRS avait sélectionné pour un examen plus approfondi certains groupes qui avaient demandé le statut d'exonération fiscale. Bien que l'erreur ait pu être une simple erreur ou résulter d'un certain nombre de raisons, de nombreux membres du Congrès ont été furieux à l'idée que l'IRS pourrait utiliser son pouvoir à dessein pour déranger les citoyens et leurs groupes. 33 La Chambre a chargé son comité de surveillance et de réforme gouvernementale de lancer une enquête sur l'IRS, au cours de laquelle elle a interrogé et examiné publiquement un certain nombre de hauts fonctionnaires (Figure 15.12).
La mission du comité de surveillance de la Chambre des représentants des États-Unis est de « garantir l'efficience, l'efficacité et la responsabilité du gouvernement fédéral et de toutes ses agences ». Le comité est un moyen important pour le Congrès de contrôler le pouvoir de la bureaucratie. Visitez le site Web pour plus d'informations sur le comité de surveillance de la Chambre des États-Unis.
L'outil de surveillance le plus puissant du Congrès est peut-être le Government Accountability Office (GAO). 34 Le GAO est une agence qui fournit au Congrès, à ses comités et aux chefs des agences exécutives des services d'audit, d'évaluation et d'enquête. Il est conçu pour fonctionner de manière factuelle et impartiale afin de fournir des informations de surveillance importantes où et quand elles sont nécessaires. Le rôle du GAO est de produire des rapports, principalement sur l'insistance du Congrès. Dans les quelque neuf cents rapports qu'il rédige chaque année, le GAO envoie au Congrès des informations sur des questions budgétaires allant de l'éducation, des soins de santé et du logement à la défense, à la sécurité intérieure et à la gestion des ressources naturelles. 35 Comme il s'agit d'un bureau au sein de la bureaucratie fédérale, le GAO fournit également au Congrès son propre rapport annuel sur les résultats et les responsabilités. Ce rapport détaille les réalisations et les faiblesses persistantes des actions du GAO pour une année donnée.
Outre le Congrès, le président exerce également un contrôle sur l'importante bureaucratie fédérale par différents moyens. Le président contrôle plus directement les bureaucraties en nommant les chefs des quinze départements ministériels et de nombreuses agences exécutives indépendantes, telles que la CIA, l'EPA et le Federal Bureau of Investigation. Ces nominations au Cabinet et aux agences passent par le Sénat pour confirmation.
L'autre canal important par lequel le bureau du président exerce un contrôle sur la bureaucratie fédérale est l'Office de la gestion et du budget (OMB). 36 La principale responsabilité de l'OMB est de produire le budget annuel du président pour le pays. Cette énorme responsabilité s'accompagne toutefois d'un certain nombre d'autres responsabilités. Il s'agit notamment de rendre compte au président des actions des différents départements et agences exécutifs du gouvernement fédéral, de superviser les niveaux de performance des bureaucraties, de coordonner et de revoir les réglementations fédérales pour le président et de délivrer des décrets et des directives présidentielles aux différents chefs d'agence.
Polémique et CFPB : superviser un bureau dont le travail consiste à superviser
Au cours des années 1990, les deux partis politiques des États-Unis s'étaient largement rapprochés sur la question de la bureaucratie fédérale. Bien que des divergences subsistent, de nombreuses tentatives bipartisanes visant à réduire la taille du gouvernement ont eu lieu sous l'administration Clinton. Cet effort commun a commencé à s'effondrer sous la présidence du républicain George W. Bush, qui a tenté à plusieurs reprises de recourir aux contrats et à la privatisation pour réduire la taille de la bureaucratie fédérale plus que ce que les démocrates étaient prêts à accepter.
Cette division croissante a été encore aggravée par la Grande Récession qui a débuté en 2007. Pour de nombreuses personnes du côté gauche de l'échiquier politique, le début de la récession a reflété l'incapacité des bureaucraties fédérales affaiblies à réglementer correctement les marchés financiers. Pour ceux de droite, cela n'a fait que renforcer la conviction que les bureaucraties gouvernementales sont intrinsèquement inefficaces. Au cours des années qui ont suivi, alors que le gouvernement tentait de faire face aux conséquences de la récession, ces divisions n'ont fait que s'aggraver.
Le débat sur une réponse bureaucratique particulière à la récession donne un aperçu important de ces divisions. Le bureau en question est le Bureau de protection financière des consommateurs (CFPB), une agence créée en 2011 spécifiquement pour superviser certains secteurs financiers qui s'étaient révélés particulièrement sujets aux pratiques abusives, tels que les prêteurs hypothécaires à risque et les prêteurs sur salaire. Pour de nombreux membres du Parti républicain, ce nouveau bureau n'était qu'un exemple de plus de renforcement de la bureaucratie fédérale pour résoudre les problèmes causés par un gouvernement inefficace. Pour de nombreux membres du Parti démocrate, la nouvelle agence était un flic important dans une rue particulièrement chaotique.
Les divisions autour de cette agence étaient si vives que les républicains ont refusé pendant un certain temps de permettre au Sénat d'envisager de confirmer la nomination d'une personne à la tête du nouveau bureau (Figure 15.13). Beaucoup souhaitaient que le bureau soit supprimé ou dirigé par un comité qui devrait générer un consensus pour agir. Ils ont tenté de réduire le budget du bureau et ont érigé des montagnes de formalités administratives destinées à ralentir la réalisation des objectifs du CFPB. Au plus fort de la récession, de nombreux démocrates considéraient ces tactiques comme une forme d'obstruction particulièrement destructrice alors que le pays sortait de l'effondrement financier.
Cependant, alors que la récession s'estompait dans le passé, la chaleur politique que le CFPB avait autrefois suscitée n'a cessé de diminuer. Les républicains ont continué de faire pression pour réduire le pouvoir du bureau et les démocrates en général l'ont toujours soutenu, mais le manque d'urgence a relégué ces différences au second plan. En effet, il se peut qu'il y ait un consensus croissant entre les deux parties sur la nécessité de contrôler plus étroitement le bureau. Au printemps 2016, alors que l'agence annonçait de nouvelles règles visant à limiter davantage les pratiques prédatrices des prêteurs sur salaire, une poignée de membres démocrates du Congrès, dont le président du parti, se sont joints aux républicains pour rédiger un projet de loi visant à empêcher le CFPB de réglementer davantage les prêteurs. Cette trajectoire s'est poursuivie au sein de l'administration Trump, où des efforts importants ont été déployés pour ralentir considérablement l'agence. 37 L'administration Biden a fait pencher la balance dans l'autre sens en faveur d'une agence plus activiste qui veille sur le public. 38
Que suggèrent ces divisions quant à la manière dont le Congrès exerce un contrôle sur la bureaucratie fédérale ? Pensez-vous que cette surveillance est un moyen efficace de contrôler une bureaucratie aussi vaste et complexe que la bureaucratie fédérale américaine ? Pourquoi ou pourquoi pas ?
Supervision bureaucratique par les citoyens
Un certain nombre de lois adoptées au cours des décennies qui se sont écoulées entre la fin de la Seconde Guerre mondiale et la fin des années 1970 ont créé un cadre dans lequel les citoyens peuvent exercer leur propre contrôle bureaucratique. Les deux lois les plus importantes sont la Freedom of Information Act de 1966 et la Government in Sunshine Act de 1976. 39 Comme bon nombre des réformes bureaucratiques modernes aux États-Unis, les deux ont émergé à une époque de scepticisme accru à l'égard des activités du gouvernement.
La première, la Freedom of Information Act de 1966 (FOIA), est apparue dans les premières années de la présidence Johnson alors que les États-Unis menaient des missions secrètes de la guerre froide à travers le monde, que l'armée américaine s'embourbait de plus en plus dans le conflit au Vietnam et que les questions tournaient toujours autour de L'assassinat de Kennedy. La FOIA donne aux journalistes et au grand public le droit de demander des dossiers à diverses agences fédérales. Ces agences sont tenues par la loi de divulguer ces informations à moins qu'elles ne soient éligibles à l'une des neuf exceptions. Ces exceptions concernent des questions sensibles liées à la sécurité nationale ou à la politique étrangère, aux règles internes du personnel, aux secrets commerciaux, aux violations du droit à la vie privée du personnel, aux informations des forces de l'ordre et aux données sur les puits de pétrole (Figure 15.14). La FOIA oblige également les agences à publier régulièrement certains types d'informations destinées au public sans qu'elles soient demandées.
Au cours de l'exercice 2020, le gouvernement a reçu 772 869 demandes de la FOIA, dont trois ministères seulement (Défense, Sécurité intérieure et Justice) représentant plus de la moitié de ces demandes. 40 Le Center for Effective Government a analysé les quinze agences fédérales qui reçoivent le plus de demandes de la FOIA et a conclu qu'elles avaient généralement du mal à mettre en œuvre les règles de divulgation publique. Dans son dernier rapport, publié en 2015 et utilisant les données de 2012 et 2013 (les plus récentes disponibles), dix des quinze n'ont pas obtenu de notes globales satisfaisantes, obtenant moins de soixante-dix points sur cent. 41
La Government in Sunshine Act de 1976 se distingue de la FOIA en ce sens qu'elle oblige toutes les agences fédérales à plusieurs têtes à tenir leurs réunions dans un forum public sur une base régulière. Le nom « Sunshine Act » est dérivé du vieil adage selon lequel « la lumière du soleil est le meilleur désinfectant », ce qui implique que la corruption gouvernementale et bureaucratique prospère dans le secret mais diminue lorsqu'elle est exposée à la lumière de l'opinion publique. La loi définit une réunion comme toute réunion des membres de l'agence en personne ou par téléphone, que ce soit de manière officielle ou informelle.
Comme la FOIA, le Sunshine Act prévoit des exceptions. Il s'agit notamment de réunions au cours desquelles des informations classifiées sont discutées, des données exclusives ont été soumises pour examen, des questions de confidentialité des employés sont discutées, des affaires pénales sont soulevées et des informations s'avéreraient financièrement préjudiciables aux entreprises si elles étaient publiées. Les citoyens et les groupes de citoyens peuvent également suivre l'élaboration des règles et témoigner lors d'auditions organisées dans tout le pays sur les règles proposées. Le processus d'élaboration des règles et les efforts déployés par les agences fédérales pour garder les dossiers ouverts et solliciter l'avis du public sur les changements importants sont des exemples de bureaucratie réactive.
Privatisation gouvernementale
Une solution plus extrême et, dans de nombreux cas, plus controversée aux inefficacités perçues et réelles de la bureaucratie est la privatisation. Aux États-Unis, en grande partie parce qu'ils sont nés au siècle des Lumières et qu'ils défendent depuis longtemps les principes du libre marché, l'envie de privatiser les services gouvernementaux n'a jamais été aussi forte que dans de nombreux autres pays. Il y a tout simplement beaucoup moins de services gérés par le gouvernement. Néanmoins, le gouvernement fédéral a eu recours à des formes de privatisation et de passation de marchés tout au long de son histoire. Mais à la suite de la croissance de la bureaucratie et des services gouvernementaux pendant la Grande Société du président Johnson au milieu des années 1960, un mouvement particulièrement ardent a commencé à réclamer une réduction des services gouvernementaux.
Ce mouvement s'est renforcé dans les années 1970 et 1980 lorsque les politiciens, en particulier ceux de droite, ont déclaré qu'il fallait laisser sortir l'air du gouvernement fédéral gonflé. Dans les années 1990, alors que le président Bill Clinton et en particulier son vice-président, Al Gore, s'efforçaient de réduire de manière agressive la bureaucratie fédérale, la privatisation a fini par être adoptée dans l'ensemble de l'échiquier politique. 42 La rhétorique de la privatisation, selon laquelle la concurrence sur le marché stimulerait l'innovation et l'efficacité, semblait être la solution appropriée pour de nombreuses personnes et elle l'est toujours. Mais pour beaucoup d'autres, parler de privatisation est inquiétant. Ils soutiennent que certaines fonctions gouvernementales ne peuvent tout simplement pas être reproduites dans un contexte privé.
Lorsque les membres du gouvernement parlent de privatisation, ils font souvent référence à l'un des nombreux modèles qui intègrent les forces du marché du secteur privé dans les fonctions du gouvernement à des degrés divers. 43 Il s'agit notamment de faire appel à des sous-traitants pour fournir des biens et/ou des services, de distribuer des bons gouvernementaux permettant aux citoyens d'acheter des services précédemment contrôlés par l'État sur le marché privé, de fournir des subventions publiques à des organisations privées pour administrer des programmes gouvernementaux, collaborer avec une entité privée pour financer un programme gouvernemental, et même céder complètement au gouvernement une fonction pour la confier directement au secteur privé (Figure 15.15). Nous examinerons sous peu trois de ces types de privatisation.
La cession, ou la privatisation complète, se produit lorsque des services gouvernementaux sont transférés, généralement par la vente, du contrôle bureaucratique gouvernemental vers un environnement privé entièrement fondé sur le marché. Au niveau fédéral, cette forme de privatisation est très rare, bien qu'elle existe. Prenons l'exemple de la Student Loan Marketing Association, souvent désignée sous son surnom, Sallie Mae. Lors de sa création en 1973, elle a été conçue pour être une entité gouvernementale chargée de traiter les prêts fédéraux pour l'éducation des étudiants. Au fil du temps, toutefois, il s'est progressivement éloigné de son objectif initial et est devenu de plus en plus privé. Sallie Mae a été complètement privatisée en 2004 et ne fournit désormais que des prêts étudiants privés. 44, 45 Un autre exemple est celui de la société américaine Investigations Services, Inc., qui était autrefois la branche d'investigation de l'Office of Personnel Management (OPM) jusqu'à sa privatisation dans les années 1990. Au niveau de l'État, cependant, la privatisation des routes, des services publics, des ponts, des écoles et même des prisons est devenue de plus en plus courante alors que les autorités des États et des municipalités cherchent des moyens de réduire les coûts de l'État.
La forme de privatisation la plus connue est probablement l'attribution de contrats gouvernementaux à des entreprises privées afin de leur permettre de fournir les services nécessaires. Ce processus a pris de l'importance lors de l'initiative National Partnership for Reinventing Government du président Bill Clinton, visant à rationaliser la bureaucratie gouvernementale. Sous le président George W. Bush, le recours à la sous-traitance des services fédéraux a atteint de nouveaux sommets. Pendant la guerre en Irak, par exemple, de grandes entreprises comme Kellogg Brown & Root, qui appartenait à Haliburton à l'époque, ont signé des contrats gouvernementaux pour fournir un certain nombre de services autrefois fournis par l'armée, tels que la construction de bases militaires, la préparation des repas et même des services de blanchisserie. En 2006, le recours à des contrats pour mener la guerre était si important que les sous-traitants étaient plus nombreux que les soldats. Ces contrats ont fait l'objet de nombreuses critiques à la fois en raison de leur coût élevé et de leur potentiel de corruption et d'inefficacité. 46 Cependant, elle est devenue si courante qu'elle ne devrait pas ralentir de sitôt.
Le financement par des tiers est une forme de privatisation bien plus complexe que la cession ou la sous-traitance. Ici, le gouvernement fédéral signe un accord avec une entité privée afin que les deux entités puissent former un véhicule spécial leur permettant de s'approprier l'objet financé. Le véhicule spécialisé est habilité à contacter les marchés financiers privés pour emprunter de l'argent. Ce type de privatisation est généralement utilisé pour financer les bureaux du gouvernement, les logements des bases militaires et d'autres grands projets d'infrastructure. Des départements tels que le Congressional Budget Office ont fréquemment critiqué cette forme de privatisation, la jugeant particulièrement inefficace et coûteuse pour le gouvernement.
L'une des formes les plus importantes de contrôle bureaucratique provient de l'intérieur même de la bureaucratie. Les membres du personnel sont les mieux placés pour reconnaître et signaler les fautes. Mais les bureaucraties ont tendance à préserver jalousement leur réputation et résistent généralement aux critiques venant de l'extérieur et de l'intérieur. Cela peut créer tout un problème pour les initiés qui reconnaissent et veulent signaler une mauvaise gestion, voire un comportement criminel. Le coût personnel de faire ce qu'il faut peut être prohibitif. 47 Pour un bureaucrate ordinaire qui a la possibilité de dénoncer la corruption et de risquer d'être licencié ou de faire marche arrière et de continuer à gagner sa vie, le choix est parfois facile.
Face à un scepticisme accru dû à l'inefficacité du gouvernement et à la corruption pure et simple dans les années 1970, les responsables gouvernementaux ont commencé à chercher des solutions. Lorsque le Congrès a rédigé la Loi sur la réforme de la fonction publique de 1978, elle incluait spécifiquement les droits des dénonciateurs fédéraux, de ceux qui publient des méfaits commis au sein d'une bureaucratie ou d'une autre organisation, et a mis en place une protection contre les représailles. Le Conseil de protection des systèmes de mérite de la loi est un conseil institutionnel quasi juridique dirigé par trois membres nommés par le président et confirmés par le Sénat qui entend les plaintes, mène des enquêtes sur d'éventuels abus et met en place des protections pour les bureaucrates qui s'expriment. 48 Au fil du temps, le Congrès et le président ont renforcé ces protections par des lois supplémentaires. Il s'agit notamment de la Whistleblower Protection Act de 1989 et de la Whistleblower Protection Enhancement Act de 2012, qui ont en outre obligé les agences fédérales à protéger les lanceurs d'alerte qui ont des raisons de penser qu'une institution ou les membres de l'institution agissent de manière inappropriée (Figure 15.16).
