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15.3 : Vers une fonction publique fondée sur le mérite

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    Objectifs d'apprentissage

    À la fin de cette section, vous serez en mesure de :

    • Expliquer comment la création de la Commission de la fonction publique a transformé le système du butin du XIXe siècle en un système de fonction publique fondé sur le mérite
    • Découvrez comment des pratiques de recrutement et de rémunération soigneusement réglementées contribuent au maintien d'une fonction publique fondée sur le mérite

    Bien que la bureaucratie fédérale se soit développée à pas de géant au cours du XXe siècle, elle a également connu une évolution très différente. À partir de la loi Pendleton dans les années 1880, la bureaucratie est passée du système du butin à un système fondé sur le mérite. La distinction entre ces deux formes de bureaucratie est cruciale. L'évolution vers une fonction publique aux États-Unis a eu d'importantes conséquences fonctionnelles. Aujourd'hui, les États-Unis disposent d'une fonction publique qui réglemente soigneusement les pratiques d'embauche et de rémunération afin de créer un environnement dans lequel, espérons-le, les personnes les mieux placées pour assumer chaque responsabilité de la fonction publique sont les mêmes personnes embauchées pour occuper ces postes.

    La Commission de la fonction publique

    La CSC, telle que créée par la loi Pendleton, devait être composée de trois commissaires, dont deux seulement pouvaient appartenir au même parti politique. Ces commissaires ont été chargés de mettre au point et d'organiser les concours pour les postes de la fonction publique, de veiller à ce que les nominations dans la fonction publique soient réparties entre les différents États en fonction de la population et de veiller à ce qu'aucun membre de la fonction publique ne soit obligé de contribuer à n'importe quelle cause politique. La CSC était également chargée de veiller à ce que tous les fonctionnaires attendent une période probatoire avant d'être nommés et à ce qu'aucune personne nommée n'use de son autorité officielle pour influencer des changements politiques, que ce soit par la coercition ou par l'influence. Le Congrès et le président ont supervisé la CSC en demandant à la commission de fournir un rapport annuel sur ses activités d'abord au président, puis au Congrès.

    En 1883, les fonctionnaires placés sous le contrôle de la commission représentaient environ 10 pour cent de l'ensemble des effectifs du gouvernement. Cependant, au cours des décennies suivantes, ce pourcentage a augmenté de façon spectaculaire. Les effets sur le gouvernement lui-même de la loi et de l'augmentation de la taille de la fonction publique ont été énormes. Les présidents et les représentants ne passaient plus leurs journées à distribuer des contrats ou à y mettre fin. Par conséquent, les nombreux membres de la fonction publique ne pouvaient plus compter sur leurs patrons politiques pour garantir leur sécurité d'emploi. Bien entendu, la sécurité de l'emploi n'était jamais garantie avant la loi Pendleton, car tous les postes étaient soumis à la montée et à la chute des partis politiques. Cependant, les nominations dans la fonction publique n'étant plus liées à un succès partisan, les bureaucrates ont commencé à se tourner les uns vers les autres afin de créer la sécurité d'emploi qui faisait défaut au système précédent. L'un des moyens les plus importants d'y parvenir a été de créer des organisations de la fonction publique telles que l'Association nationale de tous les employés de la fonction publique, créée en 1896. Cette organisation a œuvré à la poursuite de la réforme de la fonction publique, en particulier dans le domaine le plus important pour les professionnels de la fonction publique : garantir une plus grande sécurité de l'emploi et maintenir la distance entre eux et les partis politiques qui les contrôlaient autrefois. 16

    Au cours des décennies qui ont suivi, les fonctionnaires se sont tournés vers les syndicats de la même manière que les employés du secteur privé. Grâce à la puissance de leurs voix collectives amplifiée par leurs représentants syndicaux, ils ont pu exercer une influence politique. La croissance des syndicats fédéraux s'est accélérée après la loi Lloyd—La Follette de 1912, qui a supprimé de nombreuses sanctions auxquelles les fonctionnaires étaient confrontés lorsqu'ils adhéraient à un syndicat. À mesure que la taille du gouvernement fédéral et de sa bureaucratie augmentait à la suite de la Grande Dépression et des réformes Roosevelt, beaucoup s'inquiétaient de plus en plus du fait que les interdictions de la loi Pendleton sur les activités politiques des fonctionnaires n'étaient plus suffisamment strictes. À la suite de ces préoccupations croissantes, le Congrès a adopté le Hatch Act de 1939, ou Political Activities Act. La principale disposition de cette législation interdit aux bureaucrates de participer activement à des campagnes politiques et d'utiliser leur autorité fédérale par le biais de leur rang bureaucratique pour influencer les résultats des nominations et des élections.

    Malgré les efforts déployés tout au long des années 1930 pour renforcer les murs de séparation entre les bureaucrates de la fonction publique et le système politique qui les entoure, de nombreux citoyens ont continué de douter de la montée de la bureaucratie. Ces préoccupations ont atteint leur paroxysme à la fin des années 1970, lorsque la guerre du Vietnam et le scandale du Watergate ont poussé le public à un sentiment de scepticisme à l'égard du gouvernement lui-même. Le Congrès et le président ont répondu par la loi de réforme de la fonction publique de 1978, qui a aboli la Commission de la fonction publique. À sa place, la loi a créé deux nouvelles agences fédérales : l'Office de la gestion du personnel (OPM) et le Merit Systems Protection Board (MSPB). L'OPM est chargé de recruter, d'interviewer et de tester les employés potentiels du gouvernement afin de choisir ceux qui devraient être embauchés. Le MSPB est chargé d'enquêter sur les accusations d'actes répréhensibles commis par des agences et d'entendre les appels lorsque des mesures correctives sont ordonnées. Ensemble, ces nouvelles agences fédérales avaient pour but de corriger les problèmes perçus et réels liés au système du mérite, de protéger les employés contre les abus de la direction et, d'une manière générale, de rendre la bureaucratie plus efficace. 17

    Sélection fondée sur le mérite

    La tendance générale des années 1880 à nos jours a été vers un système de fonction publique de plus en plus fondé sur le mérite (Figure 15.6). Dans ce système, la grande majorité des emplois dans les différentes bureaucraties sont liés aux besoins de l'organisation plutôt qu'aux besoins politiques des chefs de parti ou des dirigeants politiques. Cet objectif se reflète dans la manière dont les postes de la fonction publique sont annoncés. Une annonce de poste générale dans la fonction publique décrira l'agence ou le bureau gouvernemental qui recherche un employé, expliquera ce que fait l'agence ou le bureau, expliquera ce que le poste exige et une liste des connaissances, compétences et capacités, communément appelées KSA, considérées comme particulièrement important pour remplir le rôle. Un poste d'analyste budgétaire, par exemple, inclurait des compétences techniques telles que l'expérience des systèmes financiers automatisés, la connaissance des réglementations et des politiques budgétaires, la capacité de communiquer oralement et des compétences démontrées en matière d'administration, de planification et de formulation du budget. Le système du mérite exige qu'une personne soit évaluée en fonction de sa capacité à démontrer des KSA qui correspondent à ceux décrits ou supérieurs. La personne embauchée doit avoir de meilleurs KSA que les autres candidats.

    Une photo d'Eric Holder lors d'une conférence de presse.
    Figure 15.6 Historiquement, les Afro-Américains se sont tournés vers la fonction publique en grand nombre, même si ce n'est qu'en 2009 qu'un Afro-Américain, Eric Holder (photo ici), a accédé au poste de procureur général des États-Unis. En 2017, les Afro-Américains représentaient 18,2 % de la main-d'œuvre fédérale, un chiffre disproportionné par rapport à leur part de la population (13,4 %). 18. Bien qu'il y ait de nombreuses raisons à cela, la principale est que la nature fondée sur le mérite de la fonction publique offrait aux Afro-Américains beaucoup plus de possibilités d'avancement que le secteur privé, où la discrimination raciale jouait un rôle important.

    Les examens de la fonction publique évaluent actuellement les compétences applicables aux employés de bureau, aux employés des services postaux, au personnel militaire, aux travailleurs sanitaires et sociaux, aux employés de la comptabilité et de l'ingénierie, entre autres. Les candidats ayant obtenu les meilleurs résultats à ces tests sont les plus susceptibles d'être embauchés pour le poste souhaité. Comme toutes les organisations, les bureaucraties doivent faire des investissements réfléchis dans le capital humain. Et même après avoir embauché du personnel, ils doivent continuer à les former et à les perfectionner afin de récolter l'investissement qu'ils ont réalisé au cours du processus d'embauche.

    Connectez-vous !

    Une carrière au sein du gouvernement : service compétitif, service exceptionnel, service de haute direction

    L'un des principaux avantages de l'énorme bureaucratie américaine moderne est que de nombreux citoyens y trouvent un emploi comme une source importante de revenus et de sens dans leur vie. Les possibilités d'emploi existent dans différents domaines, du service diplomatique au sein du Département d'État à la gestion de l'information et des dossiers à tous les niveaux. Chaque poste nécessite des antécédents, une formation, une expérience et des compétences spécifiques.

    Il existe trois catégories générales de travail au sein du gouvernement fédéral : le service compétitif, le service excepté et le service de haute direction. Les postes de service compétitifs sont étroitement réglementés par le Congrès par l'intermédiaire du Bureau de la gestion du personnel afin de garantir qu'ils sont pourvus de manière équitable et que le meilleur candidat obtienne le poste (Figure 15.7). Les qualifications requises pour ces emplois incluent les antécédents professionnels, la formation et les notes aux examens de la fonction publique. Les emplois fédéraux de la catégorie des services exemptés sont exemptés de ces restrictions d'embauche. Soit ces emplois nécessitent un processus de recrutement beaucoup plus rigoureux, comme c'est le cas à la Central Intelligence Agency, soit ils nécessitent des compétences très spécifiques, comme au sein de la Nuclear Regulatory Commission. Les emplois de service exemptés permettent aux employeurs de fixer leurs propres taux de rémunération et leurs propres exigences. Enfin, les postes de cadres supérieurs sont occupés par des hommes et des femmes qui peuvent démontrer leur expérience dans des postes de direction. Il s'agit de postes de direction, et les candidats doivent démontrer certaines qualifications de base pour les cadres supérieurs (ECQ). Ces qualifications sont à la pointe du changement, sont axées sur les résultats, font preuve de sens des affaires et bâtissent de meilleures coalitions.

    Le sceau officiel du Bureau de la gestion du personnel des États-Unis.
    Figure 15.7 L'Office of Personnel Management des États-Unis réglemente les pratiques d'embauche dans la fonction publique américaine.

    Quelles pourraient être les conséquences pratiques de ces différentes catégories d'emplois ? Pouvez-vous identifier certains postes spécifiques que vous connaissez et les catégories dans lesquelles ils peuvent se situer ?

    Lien vers l'apprentissage

    Alors qu'autrefois les emplois fédéraux étaient affichés dans les bureaux de poste et les journaux, ils sont maintenant affichés en ligne. L'endroit où les aspirants fonctionnaires cherchent un emploi est le plus souvent sur USAjobs.gov, une plateforme Web proposée par le Bureau de la gestion du personnel aux agences pour leur permettre de trouver les bons employés. Visitez leur site Web pour voir les types d'emplois actuellement disponibles dans la bureaucratie américaine.

    Les fonctionnaires reçoivent un salaire basé sur le calendrier général fédéral des États-Unis. Un barème de rémunération est un graphique qui montre les échelles salariales pour les différents niveaux (grades) de postes à la verticale et pour les différents grades (échelons) d'ancienneté horizontalement. La loi Pendleton de 1883 autorisait ce type de barème de rémunération, mais la version moderne du barème est apparue dans les années 1940 et a été affinée dans les années 1990. Le calendrier général moderne comprend quinze niveaux, chacun comportant dix étapes (Figure 15.8). Les notes reflètent les différentes compétences, normes de formation, aptitudes et expériences requises pour les différents postes de la fonction publique. Les classes GS-1 et GS-2 exigent très peu d'études, d'expérience et de compétences et sont peu rémunérées. Les classes GS-3 à GS-7 et GS-8 à GS-12 nécessitent des niveaux d'éducation ascendants et une rémunération de plus en plus élevée. Les classes GS-13 à GS-15 nécessitent une expérience et une formation spécifiques et spécialisées, et ces niveaux d'emploi sont les plus rémunérateurs. Lorsqu'ils sont embauchés à un poste d'un grade spécifique, les employés sont généralement rémunérés au premier échelon de ce grade, soit le salaire le plus bas autorisé. Au fil du temps, en supposant qu'ils obtiennent des notes d'évaluation satisfaisantes, ils passeront aux différents niveaux. De nombreuses carrières permettent également aux fonctionnaires de gravir les échelons de leur carrière spécifique. 21

    Ce tableau comporte deux colonnes. La première ligne est une ligne d'en-tête et indique les colonnes « Grade » et « Échelle de rémunération (étapes 1 à 10) ». De gauche à droite, les rangées sous l'en-tête se lisent comme suit : « GS-1, 18 343$ à 22 941$ », « GS-2, 20 623$ à 25 959$ », « GS-3, 22 502$ à 29 252$ », « GS-4, 25 261$ à 32 839$ », « GS-5, 28 262$ à 36 740$ », « GS-6, 31 504$ à 42 839$ » 0 954 », « GS-7, 35 009$ à 45 512 dollars », « GS-8, 38 771$ à 50 399$ », « GS-9, 42 823$ à 55 666 dollars », « GS-10, $ 47 158 à 61 306 dollars », « GS-11, 51 811$ à 67 354 dollars », « GS-12, 62 101 dollars à 80 731 dollars », « GS-13, 73 846 dollars à 96 004 dollars », GS-14, 87 263 dollars à 113 444 dollars » et « GS-15, 102 646 dollars à 133 444 dollars ».
    Figure 15.8 Le calendrier général moderne est l'échelle salariale prédominante dans la fonction publique des États-Unis et comprend quinze grades, chacun comportant dix échelons. Chaque niveau supérieur nécessite généralement un niveau d'études supérieur : GS-1 n'a aucun montant requis, GS-2 nécessite un diplôme d'études secondaires ou équivalent, GS-5 nécessite quatre années d'études au-delà du lycée ou d'un baccalauréat, GS-9 nécessite une maîtrise ou un diplôme d'études supérieures équivalent, etc. Aux niveaux GS-13 et supérieurs, une expérience spécialisée appropriée est requise pour tous les postes.

    L'objectif de ces pratiques d'embauche et de ces systèmes de rémunération structurés est de créer un environnement dans lequel les personnes les plus susceptibles de réussir sont en fait celles qui sont finalement nommées. Les systèmes aboutissent presque naturellement à des organisations composées d'experts qui consacrent leur vie à leur travail et à leur agence. Mais les inconvénients sont tout aussi importants. La principale est que les employés permanents peuvent devenir trop indépendants des dirigeants élus. Bien qu'un certain degré de séparation soit intentionnel et souhaité, une trop grande séparation peut se traduire par des bureaucraties qui ne sont pas suffisamment réactives aux changements politiques. Un autre inconvénient est que l'expertise reconnue de chaque bureaucrate peut parfois masquer ses propres pulsions chauvinistes. Le système du mérite a encouragé les bureaucrates à se tourner les uns vers les autres et vers leurs bureaucraties pour obtenir soutien et stabilité. La rupture des liens politiques communs au système du butin permet aux bureaucrates d'orienter leurs actions selon leurs propres préférences, même si celles-ci contredisent les desseins des dirigeants élus.