15.2 : La bureaucratie et l'évolution de l'administration publique

Objectifs d'apprentissage

À la fin de cette section, vous serez en mesure de :

• Définissez la bureaucratie et le bureaucrate
• Décrire l'évolution et la croissance de l'administration publique aux États-Unis
• Identifier les raisons pour lesquelles les gens entrent dans la fonction

Tout au long de l'histoire, les petites et les grandes nations ont élevé certains types de travailleurs non élus à des postes de pouvoir relatif au sein de la structure gouvernementale. Collectivement, ces travailleurs essentiels sont appelés bureaucratie. Une bureaucratie est un groupe administratif de fonctionnaires non élus chargés d'exercer des fonctions liées à une série de politiques et de programmes. Aux États-Unis, la bureaucratie n'était au départ qu'un tout petit groupe de personnes. Au fil du temps, cependant, elle est devenue une force majeure dans les affaires politiques. En effet, il a pris une telle ampleur que les politiciens de l'époque moderne l'ont ridiculisé à un grand avantage politique. Cependant, les nombreux bureaucrates ou fonctionnaires du pays, les personnes qui travaillent dans la bureaucratie, remplissent des rôles nécessaires et même essentiels dans tous les domaines de l'administration : des postes de haut niveau dans les affaires étrangères et les agences de collecte de renseignements aux greffiers et au personnel des plus petites agences de réglementation. Ils sont embauchés, ou parfois nommés, pour leur expertise dans l'exécution des fonctions et des programmes du gouvernement.

Que fait une bureaucratie ?

La société moderne s'appuie sur le fonctionnement efficace du gouvernement pour fournir des biens publics, améliorer la qualité de vie et stimuler la croissance économique. Les activités par lesquelles le gouvernement s'acquitte de ces fonctions incluent, sans toutefois s'y limiter, la fiscalité, la sécurité intérieure, l'immigration, les affaires étrangères et l'éducation. Plus la société grandit et les besoins en services gouvernementaux augmentent, plus la gestion bureaucratique et l'administration publique deviennent difficiles. L'administration publique est à la fois la mise en œuvre des politiques publiques dans les bureaucraties gouvernementales et l'étude universitaire qui prépare les fonctionnaires à travailler dans ces organisations.

La version classique d'une bureaucratie est hiérarchique et peut être décrite par un organigramme qui décrit la séparation des tâches et la spécialisation des travailleurs tout en établissant une unité de commandement claire en assignant chaque employé à un seul chef. De plus, la bureaucratie classique utilise une division du travail selon laquelle le travail est séparé en tâches plus restreintes assignées à différentes personnes ou à différents groupes. Compte tenu de cette définition, la bureaucratie n'est pas propre au gouvernement, elle se retrouve également dans les secteurs privé et à but non lucratif. En d'autres termes, presque toutes les organisations sont bureaucratiques, quelles que soient leur envergure et leur taille, bien que les organisations publiques et privées diffèrent sur certains points importants. Par exemple, alors que les organisations privées sont responsables devant une autorité supérieure telle qu'un propriétaire, un conseil d'administration ou des actionnaires, les organisations gouvernementales fédérales répondent de la même manière devant le président, le Congrès, les tribunaux et, en fin de compte, le public. Les objectifs sous-jacents des organisations privées et publiques diffèrent également. Alors que les organisations privées cherchent à survivre en contrôlant leurs coûts, en augmentant leur part de marché et en réalisant des bénéfices, les organisations publiques ont plus de mal à mesurer l'objectif insaisissable d'opérer avec efficience et efficacité.

Lien vers l'apprentissage

Pour en savoir plus sur la pratique de l'administration publique et les opportunités de vous impliquer dans votre communauté locale, consultez le site Web de l'American Society for Public Administration.

La bureaucratie peut sembler une invention moderne, mais les bureaucrates sont au service des gouvernements depuis presque aussi longtemps que les gouvernements existent. Les archéologues et les historiens soulignent les systèmes bureaucratiques parfois complexes du monde antique, des scribes égyptiens qui enregistraient les inventaires aux collecteurs d'impôts bibliques qui gardaient les rouages du gouvernement bien graissés. ¹ En Europe, la bureaucratie gouvernementale et son étude sont apparues avant les démocraties. En revanche, aux États-Unis, la démocratie et la Constitution sont passées en premier, suivies par le développement d'organisations gouvernementales nationales selon les besoins, puis l'étude des bureaucraties gouvernementales et de l'administration publique des États-Unis a finalement émergé. ²

En fait, la longue tradition de la bureaucratie témoigne de façon durable de la nécessité d'une organisation administrative. Plus récemment, la gestion bureaucratique moderne est née au XVIIIe siècle du soutien de l'économiste écossais Adam Smith à l'efficacité de la division du travail et de la conviction du réformateur gallois Robert Owen selon laquelle les employés sont des instruments essentiels au fonctionnement d'une organisation. Cependant, ce n'est qu'au milieu des années 1800 que le chercheur allemand Lorenz von Stein a fait valoir que l'administration publique était à la fois une théorie et une pratique, puisque ses connaissances sont générées et évaluées par le biais du processus de collecte de preuves. Par exemple, un spécialiste de l'administration publique peut recueillir des données pour déterminer si le calendrier de collecte des impôts au cours d'une saison donnée peut entraîner une augmentation de la conformité ou des rendements. Reconnu pour être le père de la science de l'administration publique, von Stein a ouvert la voie de l'enseignement administratif à d'autres chercheurs des pays industrialisés.

Les origines de la bureaucratie américaine

Au début de la république américaine, la bureaucratie était assez petite. Cela est compréhensible puisque la Révolution américaine était en grande partie une révolte contre le pouvoir exécutif et l'ordre administratif impérial britannique. Néanmoins, bien que ni le mot « bureaucratie » ni ses synonymes ne figurent dans le texte de la Constitution, le document établit quelques grands canaux par lesquels le gouvernement émergent pourrait développer l'administration bureaucratique nécessaire.

Par exemple, l'article II, section 2, donne au président le pouvoir de nommer des officiers et des chefs de département. Dans la section suivante, le président est également habilité à veiller à ce que les lois soient « fidèlement appliquées ». Plus précisément, l'article I, section 8, habilite le Congrès à créer un bureau de poste, à construire des routes, à réglementer le commerce, à pièces de monnaie et à réglementer la valeur de la monnaie. L'attribution de telles responsabilités au président et au Congrès semble anticiper une bureaucratie d'une certaine ampleur. Pourtant, la conception de la bureaucratie n'est pas décrite et elle ne figure pas dans sa propre section de la Constitution, comme c'est souvent le cas dans les documents directeurs d'autres pays ; la conception et la forme ont été laissées à définir dans la pratique.

Sous le président George Washington, la bureaucratie est restée suffisamment petite pour accomplir uniquement les tâches nécessaires. ³ Le mandat de Washington a vu la création du Département d'État chargé de superviser les questions internationales, du Département du Trésor pour contrôler la monnaie et du Département de la guerre pour administrer les forces armées. Les employés de ces trois départements, outre le service postal en pleine expansion, ont constitué la majeure partie de la bureaucratie fédérale pendant les trente premières années de la république (Figure 15.2). Deux évolutions ont toutefois contribué à la croissance de la bureaucratie bien au-delà de ces modestes débuts.

Figure 15.2 Le cabinet du président George Washington (à l'extrême gauche) ne comprenait que quatre personnes : le secrétaire à la Guerre (Henry Knox, à gauche), le secrétaire au Trésor (Alexander Hamilton, au centre), le secrétaire d'État (Thomas Jefferson, à droite) et le procureur général (Edmund Randolph, loin droite). La petite taille de ce groupe reflétait la petite taille du gouvernement américain à la fin du XVIIIe siècle. (crédit : modification d'un ouvrage par la Library of Congress)

Le premier développement a été l'essor de la politique centralisée des partis dans les années 1820. Sous le président Andrew Jackson, des milliers de loyalistes du parti ont rempli les rangs des bureaux bureaucratiques du pays. Ce fut le début du système du butin, dans lequel les nominations politiques étaient transformées en favoritisme politique distribué par le président sur la base de la loyauté envers le parti. ⁴ Le favoritisme politique est l'utilisation de ressources de l'État pour récompenser des individus pour leur soutien politique. Le terme « butin » désigne ici les postes rémunérés au sein du gouvernement américain. Comme le dit le proverbe, « au vainqueur », en l'occurrence au nouveau président, « allez le butin ». On a supposé que le gouvernement travaillerait beaucoup plus efficacement si les principaux postes fédéraux étaient occupés par des personnes déjà favorables au président et à ses politiques. Ce système a servi à renforcer la loyauté du parti en liant les moyens de subsistance du parti fidèle au succès ou à l'échec du parti. Le nombre de postes fédéraux que le président a cherché à utiliser comme récompense appropriée pour ses partisans a augmenté au cours des décennies suivantes.

Le deuxième développement a été l'industrialisation qui, à la fin du XIXe siècle, a considérablement augmenté la population et la taille économique des États-Unis. Ces changements ont à leur tour entraîné une croissance urbaine dans un certain nombre de régions de l'Est et du Midwest. Les chemins de fer et les lignes télégraphiques ont rapproché le pays et ont accru le potentiel de centralisation fédérale. Le gouvernement et sa bureaucratie ont participé étroitement à la création de concessions et à la fourniture de terrains aux chemins de fer de l'Ouest qui s'étendaient à travers les plaines et au-delà des montagnes Rocheuses. Ces changements ont jeté les bases du cadre réglementaire qui a émergé au début du XXe siècle.

La chute du favoritisme politique

Le favoritisme avait l'avantage de mettre la loyauté politique à l'œuvre en rendant le gouvernement très réceptif à l'électorat et en maintenant un taux de participation électorale élevé en raison de l'ampleur des enjeux. Cependant, le système de butin présentait également un certain nombre d'inconvénients évidents. Il s'agissait d'un système réciproque. Les clients qui souhaitaient des postes dans la fonction publique ont promis leur loyauté politique à un mécène en particulier qui leur a ensuite fourni les postes souhaités. Ces arrangements ont orienté le pouvoir et les ressources du gouvernement vers la perpétuation du système de récompenses. Ils ont remplacé le système que les premiers présidents tels que Thomas Jefferson avaient encouragé, dans lequel l'élite intellectuelle et économique du pays s'élevait aux plus hauts niveaux de la bureaucratie fédérale en fonction de leur mérite relatif. ⁵ Les critiques à l'encontre du système du butin se sont intensifiées, en particulier au milieu des années 1870, après de nombreux scandales qui ont secoué l'administration du président Ulysses S. Grant (Figure 15.3).

Figure 15.3 Légende : C'est sous le président Ulysses S. Grant, comme le montre cette gravure prêtant serment par le juge en chef Samuel P. Chase lors de son investiture en 1873 (a), que les inefficacités et les opportunités de corruption inhérentes au système du butin ont atteint leur paroxysme. Grant était connu pour sa loyauté envers ses partisans, une caractéristique qui, combinée aux opportunités de corruption de l'après-guerre, a créé un scandale au sein de son administration. Cette caricature politique de 1877 (b), près d'un demi-siècle après l'élection d'Andrew Jackson à la présidence, ridiculise le système du butin qui a été l'un de ses héritages. Il y est représenté chevauchant un cochon qui marche sur des « fraudes », des « pots-de-vin » et du « butin » et se nourrissant de « pillages ». (crédit a, b : modification d'un ouvrage par la Library of Congress)

Alors que les aspects négatifs du favoritisme politique continuaient d'affecter la bureaucratie à la fin du XIXe siècle, les appels à une réforme de la fonction publique se sont fait de plus en plus pressants. Les partisans du système de favoritisme estimaient que leurs postes étaient bien mérités ; ceux qui le condamnaient soutenaient qu'une législation fédérale était nécessaire pour garantir que les emplois soient attribués sur la base du mérite. Finalement, après l'assassinat du président James Garfield par un candidat déçu (Figure 15.4), le Congrès a répondu aux appels à la réforme par la Pendleton Act, également appelée Civil Service Reform Act de 1883. La loi a créé la Commission du service civil, un organisme centralisé chargé de veiller à ce que les pratiques de sélection, de rétention et de promotion du gouvernement fédéral soient fondées sur des concours ouverts dans le cadre d'un système de mérite. ⁶ L'adoption de cette loi a déclenché une période d'activisme social et de réforme politique qui s'est poursuivie pendant une bonne partie du XXe siècle.

Figure 15.4 En 1881, après l'élection de James Garfield, un ancien partisan mécontent de lui, l'avocat défaillant Charles J. Guiteau, lui a tiré une balle dans le dos. Guiteau (photographié dans cette caricature de l'époque) s'était convaincu qu'il devait être nommé ambassadeur pour son travail d'élection du président. L'assassinat a fait prendre conscience à la nation de la nécessité d'une réforme de la fonction publique. (crédit : modification d'un ouvrage par la Library of Congress)

En tant que membre actif et leader du mouvement progressiste, le président Woodrow Wilson est souvent considéré comme le père de l'administration publique américaine. Né en Virginie et ayant étudié l'histoire et les sciences politiques à l'université Johns Hopkins, Wilson est devenu un intellectuel respecté dans ses domaines, s'intéressant au service public et doté d'un profond sens du moralisme. Il a été nommé président de l'université de Princeton, est devenu président de l'American Political Science Association, a été élu gouverneur du New Jersey et a finalement été élu vingt-huitième président des États-Unis en 1912.

Wilson a préconisé de séparer la politique de l'administration par trois moyens principaux : effectuer des analyses comparatives des organisations publiques et privées, améliorer l'efficacité grâce à des pratiques similaires à celles des entreprises et accroître l'efficacité grâce à la gestion et à la formation. Wilson a fait valoir que si la politique devait être séparée de l'administration, l'administration ne devait pas être insensible à l'opinion publique. La bureaucratie devrait plutôt agir avec vigueur pour comprendre et apprécier l'opinion publique. Wilson a tout de même reconnu que la séparation de la politique et de l'administration était un idéal et pas nécessairement une réalité réalisable.

La bureaucratie arrive à maturité

La fin du XIXe siècle et le début du XXe siècle ont été une période de forte croissance bureaucratique aux États-Unis : l'Interstate Commerce Commission a été créée en 1887, le Federal Reserve Board en 1913, la Federal Trade Commission en 1914 et la Federal Power Commission en 1920.

Sous le président Lyndon B. Johnson dans les années 1960, ce nombre a atteint 2,2 millions et le budget fédéral est passé à 332 milliards de dollars. ¹⁰ Cette croissance est le résultat de ce que Johnson a appelé son programme Great Society, destiné à utiliser le pouvoir du gouvernement pour soulager les souffrances et réaliser le bien social. La loi sur les opportunités économiques de 1964 a été conçue pour aider à mettre fin à la pauvreté en créant un Job Corps et un Neighborhood Youth Corps. Volunteers in Service to America était un type de corps de la paix national destiné à atténuer les effets de la pauvreté. Johnson a également affecté davantage de fonds à l'enseignement public, créé Medicare en tant que programme national d'assurance pour les personnes âgées et élevé les normes relatives aux produits de consommation.

Tous ces nouveaux programmes nécessitaient des bureaucrates pour les gérer, et la bureaucratie nationale a naturellement explosé. Sa taille est devenue un cri de ralliement pour les conservateurs, qui ont finalement élu Ronald Reagan président dans le but exprès de réduire la bureaucratie. Bien que Reagan ait pu travailler avec le Congrès pour réduire certains aspects de la bureaucratie fédérale, il a contribué à son expansion par d'autres moyens, notamment dans ses efforts pour lutter contre la guerre froide. ¹¹ Par exemple, Reagan et le Congrès ont augmenté le budget de la défense de façon spectaculaire au cours des années 1980. ¹² Après la fin de la guerre froide et le démantèlement du mur de Berlin, qui était un symbole important du conflit Est-Ouest à cette époque, les années 1990 ont suscité des discussions sur un « dividende de la paix », c'est-à-dire que la menace d'une guerre thermonucléaire mondiale ayant considérablement diminué, les États-Unis pourraient devraient permettre de réduire les dépenses de défense et d'orienter les ressources vers d'autres domaines. ¹³ Cependant, après une décennie de réduction des dépenses militaires et de défense, les attentats du 11 septembre ont marqué le début d'une nouvelle ère d'investissements massifs dans la défense et la sécurité intérieure. En effet, le projet du président Joe Biden de se retirer d'Afghanistan intervient vingt ans plus tard. ¹⁴

Jalon

« Les neuf mots les plus terrifiants de la langue anglaise »

Les deux périodes de croissance bureaucratique accrue aux États-Unis, les années 1930 et 1960, ont permis d'accomplir bien plus que l'augmentation de la taille du gouvernement. Ils ont transformé la politique d'une manière qui continue de façonner le débat politique d'aujourd'hui. Bien que les bureaucraties créées au cours de ces deux périodes aient servi des objectifs importants, beaucoup soutiennent à l'époque et même aujourd'hui que l'expansion s'est accompagnée de coûts inacceptables, en particulier de coûts économiques. L'argument courant selon lequel la réglementation bureaucratique étouffe l'innovation capitaliste était particulièrement puissant dans l'environnement de la guerre froide des années 1960, 1970 et 1980. Mais tant que les électeurs avaient le sentiment de bénéficier de l'expansion bureaucratique, comme ils le faisaient habituellement, les vents politiques soutenaient la poursuite de la croissance.

Dans les années 1970, cependant, l'Allemagne et le Japon étaient des économies prospères en mesure de concurrencer l'industrie américaine. Cette concurrence, combinée aux avancées technologiques et aux débuts de l'informatisation, a commencé à miner la prospérité américaine. Les usines ont commencé à fermer, les salaires ont commencé à stagner, l'inflation a grimpé et l'avenir semblait un peu moins prometteur. Dans ce contexte, les travailleurs contribuables étaient moins enclins à soutenir de généreux programmes d'aide sociale conçus pour mettre fin à la pauvreté. Ils avaient l'impression que ces programmes bureaucratiques ne faisaient qu'ajouter à leur misère afin de venir en aide à d'autres inconnus.

Lors de sa première candidature présidentielle infructueuse en 1976, Ronald Reagan, homme politique habile et gouverneur de Californie, a attisé les inquiétudes de la classe ouvrière en dirigeant le mécontentement des électeurs face au dragon bureaucratique qu'il proposait de tuer. Lorsqu'il s'est présenté à nouveau quatre ans plus tard, sa critique du gaspillage bureaucratique à Washington l'a mené à une victoire écrasante. Bien que l'on puisse se demander si Reagan a réellement réduit la taille du gouvernement, il a continué à proférer des discours sur le gaspillage bureaucratique avec un grand avantage politique. Même en 1986, il a continué à dénoncer la bureaucratie de Washington (Figure 15.5), déclarant un jour que « les neuf mots les plus terrifiants de la langue anglaise sont : Je viens du gouvernement et je suis là pour vous aider ».

Figure 15.5 Comme le montre cette photographie de 1976, le président Ronald Reagan portait fréquemment et intentionnellement des vêtements décontractés pour symboliser sa distance par rapport à l'appareil gouvernemental qu'il aimait critiquer. (crédit : Bibliothèque Ronald Reagan)

Pourquoi les gens seraient-ils plus favorables à la croissance bureaucratique en période de prospérité ? Comment les hommes politiques modernes continuent-ils à susciter l'animosité populaire contre la bureaucratie à des fins politiques ? Est-ce efficace ? Pourquoi ou pourquoi pas ?