11.5 : Organisation de la Chambre et du Sénat
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À la fin de cette section, vous serez en mesure de :
- Expliquez la division du travail à la Chambre et au Sénat
- Décrire la façon dont les comités du Congrès élaborent et font avancer
Les affaires du Congrès ne sont pas toutes liées à des querelles, à des querelles politiques internes, à des fermetures de gouvernements et à des manœuvres machiavéliques. Le Congrès fait vraiment du travail. Traditionnellement, il effectue ce travail de manière très méthodique. Dans cette section, nous allons explorer le fonctionnement du Congrès au niveau de la direction et des comités. Nous apprendrons comment la direction du parti contrôle ses conférences et comment les nombreux comités du Congrès élaborent des lois qui peuvent ensuite être avancées ou mourir sur le terrain.
Direction du parti
La direction du parti au Congrès contrôle les actions du Congrès. Les dirigeants sont élus par les conférences bipartites de chaque chambre. À la Chambre des représentants, il s'agit de la Conférence démocratique de la Chambre et de la Conférence républicaine de la Chambre. Ces conférences se réunissent régulièrement et séparément, non seulement pour élire leurs dirigeants, mais également pour discuter de questions et de stratégies importantes pour faire avancer les politiques. En fonction du nombre de membres de chaque conférence, une conférence devient la conférence majoritaire et l'autre devient la conférence minoritaire. Des indépendants tels que le sénateur Bernie Sanders participeront généralement à l'une ou l'autre des grandes conférences du parti, pour des raisons pratiques et souvent sur la base d'affinités idéologiques. Sans les membres nécessaires pour élire leurs propres dirigeants, les indépendants auraient beaucoup de mal à faire avancer les choses au Congrès s'ils n'entretenaient pas de relations avec les dirigeants.
Malgré le pouvoir des conférences, le poste de direction le plus important de la Chambre est en fait élu par l'ensemble des représentants. Ce poste est appelé président de la Chambre et est le seul fonctionnaire de la Chambre mentionné dans la Constitution. La Constitution n'exige pas que le président soit membre de la Chambre, bien qu'à ce jour, les cinquante-quatre présidents l'aient été. Le président est le président, le chef administratif de la Chambre, le chef partisan du parti majoritaire à la Chambre et le représentant élu d'un seul district congressionnel (Figure 11.16). Comme preuve de l'importance du président, depuis 1947, le titulaire de ce poste est le deuxième à succéder au président en cas d'urgence, après le vice-président.
Le président siège jusqu'à ce que son parti perde, ou jusqu'à ce qu'il soit démis de ses fonctions ou qu'il choisisse de démissionner. Le président républicain John Boehner est devenu le dernier président à quitter son poste lorsqu'il est apparu que sa position était menacée. Cet événement montre comment la conférence (ou le caucus) du parti supervise la direction autant, sinon plus, que la direction supervise l'adhésion du parti à la chambre. Le président est investi de nombreux pouvoirs, tels que la capacité d'attribuer des projets de loi à des comités et de décider quand un projet de loi sera soumis au vote. Le président règle également les procédures de la Chambre, déléguant souvent certaines fonctions à d'autres membres. Il nomme les membres et les présidents des comités, crée des comités spéciaux pour atteindre un objectif précis, puis les dissoudre, et peut même sélectionner un membre qui sera président intérimaire, qui agit en tant que président en l'absence du président. Enfin, lorsque le Sénat rejoint la Chambre dans le cadre d'une session conjointe, le Président préside ces sessions, car elles se tiennent généralement à la Chambre des représentants.
En dessous du Président, les conférences de la majorité et de la minorité élisent chacune deux postes de direction organisés par ordre hiérarchique. Au sommet de la hiérarchie se trouvent les chefs d'étage de chaque parti. Ils sont généralement appelés les dirigeants de la majorité et de la minorité. Le leader de la minorité a une position visible, mais pas toujours puissante. En tant que chef officiel de l'opposition, il occupe techniquement le rang le plus proche de celui du président, prend des décisions stratégiques et s'efforce de maintenir l'ordre au sein de la minorité. Cependant, c'est la majorité qui règne à la Chambre, comme un cartel. Du côté de la majorité, parce qu'il détient la présidence, le chef de la majorité dispose également d'un pouvoir considérable. De plus, historiquement, le chef de la majorité a tendance à être le mieux placé pour assumer la présidence lorsque le président actuel quitte ses fonctions.
En dessous de ces dirigeants se trouvent les whips respectifs des deux partis. Le travail d'un whip, comme son nom l'indique, est d'obtenir des votes et de faire respecter la discipline de parti. Les whips font le tour du Congrès pour informer les membres de la position de la direction et de la stratégie de vote collective, et parfois ils brandissent des carottes et des bâtons devant des membres récalcitrants pour les aligner. Les autres postes de direction à la Chambre comprennent une poignée de présidents et d'assistanats.
À l'instar de la Chambre, le Sénat compte également des chefs et des whips majoritaires et minoritaires, chacun ayant des fonctions très similaires à celles de ses homologues de la Chambre. Contrairement à la Chambre des communes, le Sénat n'a pas de président. Les fonctions et les pouvoirs du Président de la Chambre incombent au leader de la majorité au Sénat. Une autre différence est que, selon la Constitution des États-Unis, le président du Sénat est en fait le vice-président élu des États-Unis, mais il ne peut voter qu'en cas d'égalité. Hormis cette exception et quelques rares autres, le président du Sénat ne siège pas réellement au Sénat. Au lieu de cela, la Constitution permet au Sénat de choisir un président pro tempore, généralement le plus haut sénateur du parti majoritaire, qui préside le Sénat. Malgré son titre, le poste est en grande partie un rôle formel et impuissant. Le véritable pouvoir au Sénat est entre les mains du leader de la majorité (Figure 11.16) et du chef de la minorité. Tout comme le président de la Chambre, le chef de la majorité est le principal porte-parole du parti majoritaire, mais contrairement à la Chambre, il ne dirige pas seul les débats. En raison de la tradition des débats illimités et de l'obstruction systématique, les dirigeants de la majorité et de la minorité prennent souvent la parole ensemble pour tenter de faire avancer les choses. Leurs interactions sont parfois intenses et partisanes, mais pour que le Sénat puisse faire avancer les choses, ils doivent coopérer pour obtenir les soixante voix nécessaires pour diriger cette institution législative à majorité absolue.
Le système des comités
Avec 535 membres au Congrès et un nombre apparemment infini de questions nationales, internationales, économiques, agricoles, réglementaires, pénales et militaires à traiter à tout moment, les deux chambres doivent diviser leur travail en fonction de leur spécialisation. Le Congrès le fait par le biais du système des comités. Les projets de loi sont créés par des comités spécialisés (ou sous-comités) de la Chambre et du Sénat et la majeure partie du travail qui définit l'ordre du jour du Congrès a lieu. Les comités ressemblent à peu près à un département bureaucratique du pouvoir exécutif. Le Congrès compte plus de deux cents comités, sous-comités, comités spéciaux et comités mixtes. Les comités principaux sont appelés comités permanents. Il y a vingt comités permanents à la Chambre des communes et seize au Sénat (tableau 11.2).
| Comités permanents et permanents du Congrès | |
|---|---|
| Chambre des représentants | Sénat |
| Agriculture | Agriculture, nutrition et sylviculture |
| Crédits | Crédits |
| Services armés | Services armés |
| Budget | Banques, logement et affaires urbaines |
| Éducation et main-d'œuvre | Budget |
| Énergie et commerce | Commerce, science et transports |
| L'éthique | Énergie et ressources naturelles |
| Services financiers | Environnement et travaux publics |
| Affaires étrangères | Éthique (sélectionner) |
| Sécurité intérieure | Finances |
| Administration de la Chambre | Relations extérieures |
| Intelligence (sélectionner) | Santé, éducation, travail et pensions |
| Système judiciaire | Sécurité intérieure et affaires gouvernementales |
| Ressources naturelles | Affaires indiennes (sélectionnez) |
| Supervision et réforme du gouvernement | Intelligence (sélectionner) |
| Règles | Système judiciaire |
| Science, espace et technologie | Règles et administration |
| Petite entreprise | Petites entreprises et entrepreneuriat |
| Transports et infrastructures | Affaires des anciens combattants |
| Affaires des anciens combattants | |
| Voies et moyens | |
Les membres des deux partis se disputent des postes au sein de divers comités. Ces postes sont généralement occupés par des membres de la majorité et de la minorité, ce qui correspond approximativement au ratio de membres majoritaires/membres minoritaires dans les chambres respectives, bien que les comités soient présidés par des membres du parti majoritaire. Les comités et leurs présidents ont beaucoup de pouvoir dans le processus législatif, y compris la capacité d'empêcher qu'un projet de loi soit soumis au vote (chambre plénière). En effet, la plupart des projets de loi meurent en comité. Mais lorsqu'un comité souhaite élaborer une législation, il prend un certain nombre de mesures méthodiques. Il contactera les agences compétentes pour obtenir leurs commentaires sur les solutions au problème en question, par exemple en organisant des auditions avec des experts pour recueillir des informations. Au Sénat, des auditions de commissions sont également organisées pour confirmer les nominations présidentielles (Figure). Une fois les informations collectées, le comité se réunit pour discuter des amendements et du langage législatif. Enfin, le comité enverra le projet de loi à la Chambre plénière avec un rapport du comité. Le rapport fournit l'opinion majoritaire sur les raisons pour lesquelles le projet de loi devrait être adopté, une opinion minoritaire affirmant le contraire et des estimations du coût et de l'impact du projet de loi.
Il existe quatre types de comités à la Chambre et au Sénat. Le premier est le comité permanent ou permanent. Ce comité est le premier appel à propositions de loi, dont moins de 10 pour cent sont signalées par le comité à la salle. Le second type est le comité mixte. Les membres des comités mixtes sont nommés à la fois par la Chambre et par le Sénat et sont chargés d'explorer quelques questions clés, telles que l'économie et la fiscalité. Toutefois, les comités mixtes n'ont aucun pouvoir de renvoi de projets de loi ; ils sont uniquement informatifs. Un comité de conférence est utilisé pour concilier les différents projets de loi adoptés à la fois à la Chambre et au Sénat. Les comités de la conférence sont nommés sur une base ad hoc, selon les besoins, lorsqu'un projet de loi est adopté par la Chambre et le Sénat sous différentes formes. Enfin, les commissions ad hoc, spéciales ou spéciales sont des commissions temporaires créées pour traiter de sujets spécifiques. Ces types de comités mènent souvent des enquêtes spéciales, par exemple sur le vieillissement ou l'éthique.
Les audiences des commissions peuvent devenir des spectacles publics motivés par des considérations politiques Prenons l'exemple du comité spécial de la Chambre sur Benghazi, le comité réuni par les républicains pour enquêter de manière plus approfondie sur les attaques de 2011 contre le consulat américain à Benghazi, en Libye. Cette enquête prolongée est devenue particulièrement partisane lorsque les républicains ont pointé leurs armes sur la secrétaire d'État de l'époque, Hillary Clinton, qui était candidate à la présidence à l'époque. Lors de deux auditions de plusieurs heures au cours desquelles la secrétaire Clinton a été le seul témoin, les républicains ont eu tendance à se tenir debout dans l'espoir d'obtenir un avantage politique ou de la faire trébucher, tandis que les démocrates ont eu tendance à utiliser leur temps pour ridiculiser les républicains (Figure 11.18). 36 En fin de compte, les longues audiences n'ont révélé que le haut degré de partisanerie qui régnait à la Chambre, ce qui n'était guère un secret auparavant.
Les membres du Congrès apportent à leurs rôles une variété d'expériences, d'intérêts et de niveaux d'expertise spécifiques, et essaient de les associer aux positions des comités. Par exemple, les membres de la Chambre des représentants des États ayant de grands intérêts agricoles sollicitent généralement des positions au sein du comité de l'agriculture. Les membres du Sénat ayant une expérience dans le secteur bancaire ou financier peuvent briguer des postes au sein du Comité sénatorial des finances. Les membres peuvent demander ces postes à la direction respective de leur chambre, qui choisit également les présidents des comités.
Les présidents des comités sont très puissants. Ils contrôlent le budget du comité et choisissent quand le comité se réunira, quand il tiendra des audiences et même s'il examinera un projet de loi (Figure 11.19). Un président peut convoquer une réunion lorsque les membres de la minorité sont absents ou ajourner une réunion lorsque les choses ne progressent pas comme le souhaite la direction de la majorité. Les présidents peuvent entendre un projet de loi même lorsque le reste du comité s'y oppose. Ils ne restent toutefois pas indéfiniment dans ces positions puissantes. À la Chambre, les règles interdisent aux présidents des comités de siéger pendant plus de six années consécutives et de présider un sous-comité en même temps. Un sénateur ne peut être président d'un comité que pendant six ans mais peut, dans certains cas, également être président ou membre de rang d'un autre comité.
Comme le Sénat est beaucoup plus petit que la Chambre, les sénateurs sont affectés à un plus grand nombre de comités que les membres de la Chambre. Le Sénat compte seize comités permanents, et chaque poste doit être pourvu. En revanche, à la Chambre, qui compte 435 membres et seulement 20 comités permanents, les membres des comités ont le temps de procéder à un examen plus approfondi d'une politique. Les membres de la Chambre s'en remettent traditionnellement aux décisions des comités, tandis que les sénateurs ont tendance à considérer les décisions des comités comme des recommandations, recherchant souvent des discussions supplémentaires susceptibles de mener à des changements.
Jetez un coup d'œil aux dizaines de comités de la Chambre et du Sénat. Le regretté président de la Chambre, Tip O'Neill, a dit un jour que si vous ne connaissiez pas le nom d'un nouveau membre de la Chambre, vous pouviez simplement l'appeler « Monsieur le Président ».