11.6 : Le processus législatif
- Page ID
- 191963
À la fin de cette section, vous serez en mesure de :
- Expliquez les étapes du schéma classique du projet de loi devenu loi
- Décrivez les processus législatifs modernes qui modifient le processus classique d'une manière ou d'une autre
Une description sèche de la fonction de direction du Congrès et des nombreux comités et sous-comités du Congrès peut suggérer que la rédaction et la modification de la législation sont un processus minutieux qui s'est affiné de plus en plus au cours des derniers siècles. En réalité, toutefois, les comités sont plus enclins à supprimer des lois qu'à les adopter. Et les dernières décennies ont vu une transformation spectaculaire de la façon dont le Congrès mène ses activités. Des interprétations créatives des règles et des statues ont transformé de petites failles en de grandes passerelles par lesquelles se déroule aujourd'hui une grande partie du travail du Congrès. Dans cette section, nous explorerons à la fois la voie législative traditionnelle par laquelle un projet de loi devient loi et l'incarnation moderne du processus. Nous apprendrons également comment et pourquoi la transformation s'est produite.
Le processus législatif classique
Le processus traditionnel par lequel un projet de loi devient loi s'appelle le processus législatif classique. Tout d'abord, la législation doit être rédigée. En théorie, n'importe qui peut le faire. Une grande partie de la législation a été initialement rédigée par une personne qui n'est pas membre du Congrès, telle qu'un groupe de réflexion, un groupe de défense des droits ou le président. Cependant, le Congrès n'est pas obligé de lire ou de présenter cette législation, et seul un projet de loi présenté par un membre du Congrès peut espérer devenir loi. Même le président doit compter sur les législateurs pour présenter son programme législatif.
Techniquement, les projets de loi qui génèrent des recettes, comme les factures fiscales, doivent commencer à la Chambre. Cette exception est inscrite dans la Constitution à l'article I, section 7, qui stipule que « Tous les projets de loi visant à lever des recettes émanent de la Chambre des représentants ; mais le Sénat peut proposer ou approuver des amendements comme pour les autres projets de loi ». Pourtant, malgré le langage apparemment clair de la Constitution, le Congrès a trouvé des moyens de contourner cette règle.
Toutefois, une fois que la législation a été proposée, la direction de la majorité consulte le parlementaire pour savoir à quelle commission elle doit la renvoyer. Chaque chambre dispose d'un parlementaire, d'un conseiller, généralement un avocat de formation, qui a étudié les règles longues et complexes de la chambre. Bien que le Congrès suive généralement les conseils de ses parlementaires, il n'y est pas obligé et le parlementaire n'a aucun pouvoir pour faire respecter son interprétation des règles. Une fois qu'un comité a été sélectionné, le président du comité est habilité à faire passer le projet de loi dans le processus du comité comme il l'entend. Cela signifie parfois que le président renvoie le projet de loi à l'un des sous-comités du comité.
Que ce soit au niveau de la commission plénière ou dans l'un des sous-comités, l'étape suivante consiste généralement à tenir une audience sur le projet de loi. Si le président décide de ne pas tenir d'audience, cela revient à tuer le projet de loi en commission. L'audience permet au comité d'entendre et d'évaluer les avis d'experts sur le projet de loi ou certains aspects de celui-ci. Les experts comprennent généralement des fonctionnaires de l'agence qui serait chargée de l'exécution du projet de loi, les parrains du projet de loi provenant du Congrès, ainsi que des lobbyistes de l'industrie, des groupes d'intérêt et des experts universitaires de divers domaines pertinents. Généralement, le comité accepte également les déclarations écrites du public concernant le projet de loi en question. Pour de nombreux projets de loi, le processus d'audience peut être très simple et routinier.
Une fois les audiences terminées, le projet de loi entre à l'étape du balisage. Il s'agit essentiellement d'un processus d'amendement et de vote. Finalement, avec ou sans amendements, la commission ou le sous-comité votera. Si le comité décide de ne pas présenter le projet de loi à ce moment-là, celui-ci est déposé. Le dépôt d'un projet de loi signifie généralement que le projet de loi est mort, mais il est toujours possible de le soumettre à un nouveau vote. Toutefois, si le comité décide de présenter le projet de loi, celui-ci est imprimé et renvoyé à la Chambre des communes ou au Sénat. À titre d'exemple, nous supposerons qu'un projet de loi est d'abord renvoyé à la Chambre (bien que l'inverse puisse être vrai et, en fait, les projets de loi peuvent être soumis simultanément aux deux chambres). Avant d'atteindre l'étage de la Chambre, il doit d'abord passer par le Comité du Règlement de la Chambre. Ce comité établit les règles du débat, telles que les limites de temps et les limites quant au nombre et au type d'amendements. Une fois ces règles établies, le projet de loi passe à l'étape suivante, où il est débattu et des amendements peuvent être ajoutés. Une fois que les limites du débat et des amendements ont été atteintes, la Chambre procède à un vote. Si une majorité simple, 50 pour cent plus 1, vote pour faire avancer le projet de loi, celui-ci sort de la Chambre et passe au Sénat.
Une fois au Sénat, le projet de loi est inscrit au calendrier afin de pouvoir être débattu. Ou, plus généralement, le Sénat étudiera également le projet de loi (ou une version complémentaire) dans ses propres comités. Comme le Sénat est beaucoup plus petit que la Chambre, il peut se permettre d'être beaucoup plus souple dans ses règles de débat. En général, les sénateurs s'autorisent mutuellement à parler et à débattre aussi longtemps que l'orateur le souhaite, bien qu'ils puissent se mettre d'accord en tant qu'assemblée pour fixer des limites de temps. Mais sans ces limites, le débat se poursuit jusqu'à ce qu'une motion soit présentée et mise aux voix.
Cette flexibilité en matière de prise de parole au Sénat a donné naissance à une tactique unique, l'obstruction systématique. Le mot « filibuster » vient du mot néerlandais vrijbuiter, qui signifie pirate. Et le nom est approprié, puisqu'il est d'usage historique qu'un sénateur qui lance une obstruction systématique détourne virtuellement le parquet de la Chambre en parlant pendant de longues périodes, empêchant ainsi le Sénat de clore le débat et de se prononcer sur un projet de loi. Cette tactique a été perfectionnée dans les années 1850 alors que le Congrès était aux prises avec la question complexe de l'esclavage. Après la guerre de Sécession, le recours à l'obstruction systématique est devenu encore plus courant. Finalement, en 1917, le Sénat a adopté l'article 22, qui a permis à la Chambre de tenir un vote de clôture pour mettre fin au débat. Pour invoquer la cloture, le Sénat devait obtenir une majorité des deux tiers. C'était difficile à faire, mais cela a généralement empêché quiconque de s'emparer de la salle du Sénat, à l'exception de l'obstruction systématique record de vingt-quatre heures du sénateur Strom Thurmond à la loi sur les droits civils. L'approche classique se produit encore de temps en temps, comme lorsque le sénateur Ted Cruz (R-TX) a fait obstruction systématique en 2013 à la législation liée à l'Affordable Care Act, qui comprenait la lecture du classique pour enfants Dr. Seuss, Green Eggs and Ham. 37 Cependant, la plupart du temps, la véritable obstruction systématique n'est pas nécessaire, car les leaders de salle présentent rarement des projets de loi qui n'atteignent pas le seuil de clôture.
En 1975, après la partisanerie accrue de l'ère des droits civiques, le Sénat a encore affaibli l'obstruction systématique en réduisant le nombre nécessaire à la clôture des deux tiers à trois cinquièmes, soit soixante voix, comme il le reste aujourd'hui (sauf pour les nominations judiciaires pour lesquelles seules cinquante et une voix sont nécessaires pour invoquer). cloture). De plus, l'obstruction systématique n'est pas autorisée en ce qui concerne la loi annuelle de rapprochement budgétaire. Ainsi, la loi de réconciliation de 2010 a permis d'adopter la législation de mise en œuvre de l'Obamacare. Le processus de rapprochement budgétaire a également été utilisé par les républicains pour adopter la Tax Cuts and Jobs Act de 2017 et par les démocrates pour adopter l'American Rescue Plan Act de 2021, qui contenait un énorme plan d'aide à la COVID.
La noble histoire de l'obstruction systématique ?
Quand la plupart des gens pensent à l'obstruction systématique du Sénat, ils imaginent probablement l'acteur Jimmy Stewart debout, exaspéré devant une tribune, exigeant que le Sénat revienne à la raison et fasse ce qu'il faut. Même pour ceux qui ne sont pas familiers avec le film classique de Frank Capra, Mr. Smith Goes to Washington, l'image d'un sénateur héroïque exerçant le pouvoir de toute la Chambre tout en étant armé uniquement de talents oratoires tend naturellement à inspirer. Malheureusement, l'histoire de l'obstruction systématique est moins réconfortante.
Cela ne veut pas dire que de nobles causes n'ont pas été défendues par l'obstruction systématique des sénateurs ; elles l'ont certainement fait. Mais ils ont été largement éclipsés par l'obstruction systématique carrément ridicule et parfois raciste du XXe siècle. Dans la première catégorie, le marathon de quinze heures et demie du sénateur Huey Long de Louisiane se démarque : dans l'espoir de conserver la nécessité de confirmer par le Sénat certains emplois qu'il voulait garder à ses ennemis politiques, Long a passé une grande partie de son obstruction systématique à analyser la Constitution, à parler de ses recettes préférées, et racontant des histoires amusantes, comme c'était sa coutume.
À un moment décisif de l'obstruction systématique, le sénateur Strom Thurmond de Caroline du Sud s'est exprimé pendant vingt-quatre heures et dix-huit minutes contre un faible projet de loi sur les droits civils en 1957. Fervent défenseur de la ségrégation et de la suprématie blanche, Thurmond n'avait pas caché ses opinions et s'était auparavant présenté à la présidence sur une plateforme ségrégationniste. Thurmond n'a pas non plus été le premier à utiliser l'obstruction systématique pour préserver la ségrégation et empêcher l'expansion des droits civils des Afro-Américains. Des groupes de sénateurs dévoués du Sud ont utilisé l'obstruction systématique pour empêcher l'adoption de lois anti-lynchage à de nombreuses reprises au cours de la première moitié du XXe siècle. Plus tard, confrontés au Civil Rights Act de 1964, les sénateurs du Sud ont organisé une obstruction systématique de 57 jours pour tenter de le tuer. Mais l'élan de la nation était contre eux. Le projet de loi a dépassé leur obstructionnisme et a contribué à réduire la ségrégation.
L'obstruction systématique est-elle l'outil de la noble minorité qui tente de freiner le cours d'une puissante minorité ? Ou est-ce que son histoire en tant qu'arme favorisant la ségrégation l'expose comme une simple tactique d'obstruction ?
Étant donné que la Chambre et le Sénat peuvent modifier des projets de loi et qu'ils le font souvent, les projets de loi qui sont adoptés par chaque chambre ont souvent une apparence différente. Cela pose problème, étant donné que la Constitution exige que les deux chambres adoptent des projets de loi identiques. Une solution simple est que la première chambre accepte simplement le projet de loi qui sortira finalement de la deuxième chambre. Une autre solution consiste pour la première chambre à amender davantage le projet de loi de la deuxième chambre et à le renvoyer à la deuxième chambre. Le Congrès choisit généralement l'une de ces deux options, mais environ un projet de loi sur huit ne peut pas être résolu de cette manière. Ces projets de loi doivent être envoyés à un comité de conférence qui négocie un rapprochement que les deux chambres peuvent accepter sans amendement. Ce n'est qu'alors que le projet de loi pourra être transmis au bureau du président pour signature ou veto. Si le président oppose son veto au projet de loi, les deux chambres doivent recueillir les deux tiers des voix pour surmonter le veto et promulguer le projet de loi sans approbation présidentielle (Figure 11.20).
Pour un aperçu du processus législatif classique, rendez-vous sur YouTube pour visionner « I'm Just a Bill » de l'ABC Schoolhouse Rock ! série.
La législation moderne est différente
Pendant une grande partie de l'histoire du pays, le processus décrit ci-dessus a été la méthode standard par laquelle un projet de loi est devenu loi. Au cours des trois dernières décennies et demie, toutefois, les modifications apportées aux règles et procédures ont créé un certain nombre d'itinéraires alternatifs. Collectivement, ces différentes voies constituent ce que certains politologues ont décrit comme un processus législatif nouveau mais peu orthodoxe. Selon la politologue Barbara Sinclair, les réformes budgétaires des années 1970 ont été le principal élément déclencheur de l'abandon de la voie législative classique. La loi de 1974 sur le contrôle du budget et de la mise en fourrière a donné au Congrès un mécanisme lui permettant de prendre des décisions budgétaires de grande envergure et complètes. Au cours des années qui ont suivi, le processus budgétaire est progressivement devenu le moyen de créer des changements politiques complets. Une étape importante de cette transformation s'est produite en 1981 lorsque l'administration du président Ronald Reagan a suggéré d'utiliser le budget pour mener à bien ses réformes économiques.
L'avantage d'associer les réformes à la résolution budgétaire était que le Congrès pouvait forcer un vote à la hausse ou à la baisse (oui ou non) sur l'ensemble du paquet. Un tel projet de loi complet est appelé projet de loi omnibus. 38 La création et le vote d'un projet de loi omnibus permettent au Congrès de réaliser rapidement des changements de politique qui auraient nécessité de nombreux votes et la dépense d'un important capital politique sur une longue période. Cette utilisation et les utilisations similaires successives du processus budgétaire ont convaincu de nombreux membres du Congrès de l'utilité de cette stratégie. Au cours des années 1990, controversées et divisées sur le plan idéologique, le processus budgétaire est devenu le mécanisme commun de résolution des problèmes au sein du corps législatif, jetant ainsi les bases du fonctionnement actuel de la législation.
Une caractéristique importante de la législation moderne est le pouvoir et l'influence considérablement étendus de la direction du parti sur le contrôle des projets de loi. L'une des raisons de ce changement est la montée de la partisanerie qui remonte aux années 1980 et qui perdure encore aujourd'hui. Face à des enjeux politiques aussi élevés, la direction du parti hésite à simplement laisser les comités régler les choses par eux-mêmes. À la Chambre, les dirigeants utilisent des règles spéciales pour guider les projets de loi tout au long du processus législatif et vers un résultat précis. Peu communes il y a quelques décennies à peine, ces règles désormais largement utilisées limitent les débats et les options, et sont conçues pour attirer l'attention des membres.
La pratique des renvois multiples, par lesquels des projets de loi entiers ou des parties de ces projets de loi sont renvoyés à plus d'une commission, a considérablement affaibli les différentes commissions monopoles de spécialisation siégeant principalement à la Chambre des communes mais aussi, dans une certaine mesure, au Sénat. Avec moins de contrôle sur les projets de loi, les comités ont naturellement fait appel à la direction pour obtenir de l'aide. En effet, comme preuve de leur contrôle croissant, les dirigeants peuvent parfois éviter complètement les comités, préférant régler les choses sur le terrain. Et même lorsque les projets de loi sont soumis aux comités, les dirigeants cherchent souvent à ajuster la législation avant qu'elle ne soit présentée.
Une autre caractéristique du processus législatif moderne, exclusivement au Sénat, est l'application de l'obstruction systématique moderne. Contrairement à l'obstruction systématique traditionnelle, dans laquelle un sénateur a pris la parole et l'a maintenue le plus longtemps possible, l'obstruction systématique moderne est en fait une perversion des règles de cloture adoptées pour contrôler l'obstruction systématique. Lorsque la partisanerie est forte, comme c'est souvent le cas, les sénateurs peuvent demander la clôture avant qu'un projet de loi ne soit mis aux voix. Cela a pour effet d'augmenter le nombre de voix nécessaires pour qu'un projet de loi passe d'une majorité simple de cinquante et un à une super majorité de soixante. Cela a pour effet de donner à la minorité sénatoriale un grand pouvoir d'obstruction si elle est encline à le faire.
Le site Congress.gov de la Bibliothèque du Congrès fournit aux universitaires, aux citoyens et aux médias une multitude de données facilement accessibles sur les membres et les projets de loi depuis plus de deux décennies.