11.4 : Représentation au Congrès
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À la fin de cette section, vous serez en mesure de :
- Expliquer les bases de la représentation
- Décrivez dans quelle mesure le Congrès, en tant qu'organe, représente la population des États-Unis
- Expliquer le concept de représentation collective
- Décrivez les forces qui influencent les taux d'approbation du Congrès
La tension entre les politiques locales et nationales décrite dans la section précédente est essentiellement une lutte entre les interprétations de la représentation. La représentation est un concept complexe. Cela peut signifier prêter une attention particulière aux préoccupations des électeurs, comprendre que les représentants doivent agir comme bon leur semble en fonction de ce qu'ils estiment le mieux pour leur circonscription, ou s'appuyer sur la diversité ethnique, raciale ou sexuelle particulière des personnes au pouvoir. Dans cette section, nous explorerons trois modèles de représentation différents et le concept de représentation descriptive. Nous examinerons la façon dont les membres du Congrès naviguent sur le terrain difficile de la représentation lorsqu'ils siègent, et toutes les nombreuses conséquences prévisibles et imprévisibles des décisions qu'ils prennent.
Types de représentation : à la recherche de mandants
Par définition et par titre, les sénateurs et les membres de la Chambre sont des représentants. Cela signifie qu'ils sont destinés à être issus des populations locales de tout le pays afin qu'ils puissent parler et prendre des décisions au nom de ces populations locales, de leurs électeurs, tout en siégeant dans leurs chambres législatives respectives. En d'autres termes, la représentation fait référence au fait qu'un chef élu veille sur ses électeurs dans l'exercice de ses fonctions. 26
Théoriquement, le fait que les électeurs votent régulièrement et contactent leurs représentants aide ces membres du Congrès à mieux les représenter. Certains membres des démocraties représentatives considèrent que les représentants ignorent rarement les souhaits de leurs électeurs, en particulier en ce qui concerne les questions importantes qui touchent directement le district ou l'État. En réalité, le travail de représentation au Congrès est souvent assez compliqué et les dirigeants élus ne savent pas toujours quelle est la position de leurs électeurs. Les électeurs ne sont pas non plus toujours d'accord sur tout. Gérer leurs revendications parfois contradictoires et les équilibrer avec les exigences du parti, de puissants groupes d'intérêt, des préoccupations idéologiques, du corps législatif, de leurs convictions personnelles et du pays dans son ensemble peut être un processus compliqué et frustrant pour les représentants.
Traditionnellement, les représentants ont considéré leur rôle comme celui d'un délégué, d'un administrateur ou d'une personne qui tente de trouver un équilibre entre les deux. Un représentant qui se considère comme un délégué estime qu'il est habilité simplement à donner suite aux souhaits de ses électeurs. Les délégués doivent utiliser certains moyens pour identifier les points de vue de leurs mandants, puis voter en conséquence. Ils n'ont pas la liberté d'utiliser leur propre raison et leur propre jugement lorsqu'ils agissent en tant que représentants au Congrès. Il s'agit du modèle de représentation délégué.
En revanche, un représentant qui considère que son rôle est celui d'un fiduciaire estime que les électeurs lui ont confié le pouvoir de faire preuve de jugement pour prendre des décisions au nom de leurs mandants. Pour reprendre les mots du philosophe britannique du XVIIIe siècle Edmund Burke, qui a défendu le modèle de représentation des administrateurs, « le Parlement n'est pas un congrès d'ambassadeurs d'intérêts différents et hostiles. [c'est plutôt] une assemblée délibérante d'une nation, avec un seul intérêt, celui de l'ensemble. » 27 Dans le contexte moderne, les représentants des administrateurs examineront le consensus du parti, la direction du parti, les intérêts puissants, les opinions personnelles des membres et les tendances nationales pour mieux identifier les choix de vote qu'ils devraient faire.
Bien entendu, peu de représentants, voire aucun, adhèrent strictement à l'un ou l'autre modèle. Au lieu de cela, la plupart essaient de trouver un équilibre entre les principes importants qui sous-tendent chacun d'eux. Les politologues appellent cela le modèle politique de représentation. Dans ce document, les membres du Congrès agissent en tant que fiduciaires ou délégués sur la base de calculs politiques rationnels visant à déterminer qui est le mieux servi, la circonscription ou la nation.
Par exemple, chaque représentant, quelle que soit sa tendance partisane ou conservatrice ou libérale, doit rester ferme en faveur de certaines idéologies et résister à d'autres. À droite politique, une question qui demande du soutien pourrait être celle des droits des armes à feu ; à gauche, il pourrait s'agir du droit des femmes à avorter. Pour les votes liés à ces questions, les représentants adopteront probablement une approche déléguée. Pour les autres questions, en particulier les questions complexes pour lesquelles le grand public fait preuve de peu de patience, telles que les réformes économiques subtiles, les représentants auront tendance à adopter une approche fiduciaire. Cela ne veut pas dire que leurs décisions sur ces questions vont à l'encontre de l'opinion publique. Cela signifie simplement qu'ils ne sont pas parfaitement conscients de la mesure dans laquelle leurs électeurs soutiennent ou rejettent les propositions en question ou ne peuvent pas mesurer de manière adéquate la mesure dans laquelle ils les soutiennent ou les rejettent. Cela pourrait également signifier que le problème n'est pas important pour leurs électeurs. Le Congrès travaille sur des centaines de questions différentes chaque année, et les électeurs ne sont probablement pas au courant des détails de la plupart d'entre elles.
Représentation descriptive au Congrès
Dans certains cas, la représentation peut sembler avoir très peu à voir avec les questions de fond que les représentants du Congrès ont tendance à débattre. La représentation adéquate de certains repose plutôt sur l'identité raciale, ethnique, socioéconomique, sexuelle et sexuelle des représentants eux-mêmes. Cette forme de représentation est appelée représentation descriptive.
À une certaine époque, la représentation descriptive au Congrès suscitait relativement peu d'inquiétude. L'une des principales raisons est que, jusqu'à une bonne partie du XXe siècle, les hommes blancs d'origine européenne constituaient l'écrasante majorité de la population votante. Les Afro-Américains étaient régulièrement privés de la possibilité de participer à la démocratie, et les Hispaniques et les autres groupes minoritaires étaient relativement peu nombreux et exclus par les États. Alors que les femmes de nombreux États occidentaux pouvaient voter plus tôt, toutes les femmes n'ont pas été en mesure d'exercer leur droit de vote dans tout le pays avant l'adoption du dix-neuvième amendement en 1920, et elles n'ont commencé à représenter plus de 5 % de l'une ou l'autre chambre que dans les années 1990.
De nombreuses avancées en matière de droits des femmes sont le résultat d'une plus grande participation des femmes à la vie politique et d'une meilleure représentation au sein du gouvernement, en particulier depuis la fondation de l'Organisation nationale pour les femmes en 1966 et du National Women's Political Caucus (NWPC) en 1971. Le NWPC a été créé par Bella Abzug (Figure 11.11), Gloria Steinem, Shirley Chisholm et d'autres féministes de premier plan dans le but d'encourager la participation des femmes aux partis politiques, d'élire des femmes au pouvoir et de collecter des fonds pour leurs campagnes. Par exemple, Patsy Mink (D-HI) (Figure 11.11), la première femme américaine d'origine asiatique élue au Congrès, a coécrit l'Education Amendments Act de 1972, dont le titre IX interdit la discrimination fondée sur le sexe dans l'enseignement. Mink s'intéressait à la lutte contre la discrimination en matière d'éducation depuis sa jeunesse, lorsqu'elle s'est opposée à la ségrégation raciale dans les logements sur les campus alors qu'elle était étudiante à l'Université du Nebraska. Elle a fait des études de droit après s'être vu refuser l'admission à la faculté de médecine en raison de son sexe. Comme Mink, de nombreuses autres femmes ont cherché et obtenu des fonctions politiques, dont beaucoup avec l'aide du NWPC. Aujourd'hui, EMILY's List, un PAC fondé en 1985 pour aider à élire des femmes démocrates pro-choix à des fonctions élues, joue un rôle majeur dans la collecte de fonds pour les candidates. Lors des élections de mi-mandat de 2018, trente-quatre femmes soutenues par EMILY's List ont été élues à la Chambre des représentants des États-Unis. 28. En 2020, les républicains ont pris une page du manuel des démocrates lorsqu'ils ont fait du recrutement et du soutien de candidates féminines de qualité une priorité et ont fait passer le nombre de femmes républicaines à la Chambre de treize à vingt-huit, dont dix sièges précédemment occupés par Démocrates. 29
Dans le sillage du mouvement des droits civiques, les représentants afro-américains ont également commencé à entrer au Congrès en nombre croissant. En 1971, pour mieux représenter leurs intérêts, ces représentants ont fondé le Congressional Black Caucus (CBC), une organisation issue d'un comité spécial démocrate formé en 1969. Parmi les membres fondateurs de la CBC figurent John Conyers (D-MI), actuellement le plus ancien membre de la Chambre des représentants, Charles Rangel (D-NY), et Shirley Chisholm, fondatrice du NWPC et première femme afro-américaine à être élue à la Chambre des représentants (Figure 11.12).
Au cours des dernières décennies, le Congrès est devenu beaucoup plus représentatif des États-Unis. Le 117e Congrès, qui a débuté en janvier 2021, comptait un pourcentage historiquement élevé de minorités raciales et ethniques. Les Afro-Américains représentaient le pourcentage le plus élevé, avec soixante-deux membres (dont deux délégués et deux personnes qui allaient bientôt démissionner pour siéger au pouvoir exécutif), tandis que les Latinos comptaient cinquante-quatre membres (dont deux délégués et le commissaire résident de Porto Rico), contre trente à peine dix ans plus tôt. 30 Pourtant, du point de vue démographique, le Congrès dans son ensemble est encore loin de ce que se trouve le pays et est composé en grande partie d'hommes riches blancs. Par exemple, bien que plus de la moitié de la population américaine soit féminine, seulement 25 % du Congrès l'est. Le Congrès est également majoritairement chrétien (Figure 11.13).
Représentant les constituants
Hormis l'identité ethnique, raciale, sexuelle ou idéologique, ce sont les actions d'un représentant au Congrès qui reflètent en fin de compte sa conception de la représentation. La fonction la plus importante des membres du Congrès en tant que législateurs est de rédiger, soutenir et adopter des projets de loi. Et en tant que représentants de leurs électeurs, ils sont chargés de défendre les intérêts de ces électeurs. Historiquement, ce travail comprenait ce que certains appellent affectueusement « ramener le bacon à la maison », mais ce que beaucoup (généralement ceux qui se trouvent en dehors du district en question) appellent la politique du baril de porc. En tant que terme et en pratique, la politique du baril de porc, c'est-à-dire les dépenses fédérales consacrées à des projets conçus pour bénéficier à un district ou à un ensemble d'électeurs en particulier, existe depuis le XIXe siècle, lorsque les barils de porc salé étaient à la fois un signe de richesse et un système de récompense. Alors que la politique du baril de porc est souvent déplorée pendant les campagnes électorales et que les affectations, c'est-à-dire les fonds affectés à des projets spécifiques, ne sont plus autorisées au Congrès (voir encadré ci-dessous), le contrôle législatif des crédits locaux existe néanmoins toujours. Dans un langage plus formel, l'allocation, ou l'influence du budget national de manière à aider le district ou l'État, peut signifier obtenir des fonds pour le projet d'un district spécifique, comme un aéroport, ou obtenir des allégements fiscaux pour certains types d'agriculture ou de fabrication.
Langage et métaphore
Le langage et les métaphores de la guerre et de la violence sont courants en politique. Les candidats « sentent le sang dans l'eau », « se battent pour les délégués », « se battent pour les délégués », « s'affrontent » et « font rouler les têtes ». Mais les références à la violence réelle ne sont pas les seules métaphoriques couramment utilisées en politique. Un autre concerne les mentions de nourriture. Des orateurs influents « jettent de la viande rouge à la foule » ; les politiciens prudents préfèrent s'en tenir aux « questions de viande et de pommes de terre » ; et les représentants sont fréquemment encouragés par leurs électeurs à « ramener le bacon à la maison ». Et la façon dont les membres du Congrès « ramènent le bacon à la maison » est souvent décrite à l'aide d'une autre métaphore agricole, l' « affectation ».
Dans l'élevage, une marque est une petite entaille sur l'oreille d'une vache ou d'un autre animal pour indiquer qu'il en est propriétaire. De même, au Congrès, une réserve est une marque inscrite dans un projet de loi qui oriente une partie des fonds du projet de loi vers des projets spécifiques ou pour des exonérations fiscales spécifiques. Depuis les années 1980, l'affectation est devenue un moyen courant d'envoyer de l'argent à divers projets à travers le pays. De nombreuses routes, hôpitaux et aéroports peuvent trouver leurs origines dans quelques affectations habilement rédigées.
Relativement peu de personnes extérieures au Congrès avaient entendu parler de ce mandat avant l'élection présidentielle de 2008, lorsque le sénateur John McCain, candidat républicain, a vanté son refus de toute sa carrière d'utiliser l'affectation comme témoignage de son engagement à réformer les habitudes de dépenses à Washington. 31 Les critiques de McCain à l'égard de l'affectation comme une forme de corruption jettent une ombre sur une pratique législative autrefois courante. Alors que le pays sombrait dans la récession et que le Congrès essayait d'utiliser les factures de dépenses pour stimuler l'économie, le public a pris davantage conscience de ses habitudes d'affectation des fonds. Les membres du Congrès étaient alors impatients de prendre leurs distances par rapport à cette pratique. En fait, l'utilisation d'affectations pour encourager les républicains à participer à l'adoption de la réforme des soins de santé a en fait rendu le projet de loi moins populaire auprès du public.
En 2011, après que les républicains ont pris le contrôle de la Chambre, ils ont interdit les affectations de fonds. Mais les blocages et les impasses étant de plus en plus courants, certaines voix calmes ont commencé à demander un retour à la pratique. Ils soutiennent que le Congrès fonctionne parce que les représentants peuvent s'acquitter de leurs responsabilités envers leurs électeurs en concluant des accords. Les affectations sont ces offres. En les retirant, le Congrès a entravé sa propre capacité à « ramener le bacon à la maison ».
Les affectations constituent-elles un élément essentiel de la législation ou constituent-elles une pratique corrompue qui a été abandonnée à juste titre ? Choisissez une cause ou un secteur d'activité, et déterminez si des affectations l'ont déjà favorisée, ou recherchez la façon dont les affectations ont nui ou aidé votre État ou votre district, et décidez par vous-même.
Activité de suivi : Découvrez la position de votre représentant au Congrès sur l'interdiction des affectations et écrivez pour le soutenir ou le dissuader.
De telles allocations budgétaires ne sont pas toujours considérées favorablement par les mandants. Prenons l'exemple de l'adoption de l'ACA en 2010. Le désir de bénéficier de soins de santé complets et universels était l'un des moteurs des démocrates depuis au moins les années 1960. Au cours de la campagne de 2008, ce désir était si fort chez les démocrates et les républicains que les deux partis ont présenté des plans. Lorsque les démocrates ont pris le contrôle du Congrès et de la présidence en 2009, ils ont rapidement commencé à élaborer leur plan. Mais bientôt, la politique est devenue complexe et le plan proposé est devenu très controversé pour le Parti républicain.
Néanmoins, le désir de tenir une promesse politique vieille de plusieurs décennies a obligé les démocrates à faire tout ce qui était en leur pouvoir pour faire passer quelque chose. Ils ont offert aux membres sympathiques du Parti républicain de précieuses concessions budgétaires ; ils ont essayé d'inclure des allocations qu'ils espéraient que l'opposition se sentirait obligée de soutenir ; et ils ont rédigé le projet de loi d'une manière volontairement complexe afin d'éviter de futurs défis. Ces efforts ont toutefois eu l'effet inverse. La circonscription du Parti républicain a interprété les allocations comme de la corruption et le projet de loi comme étant intrinsèquement imparfait, et a estimé qu'il devait être complètement abandonné. Plus les démocrates s'impliquaient, plus les républicains devenaient frustrés (Figure 11.14).
L'opposition républicaine, qui a pris le contrôle de la Chambre lors des élections de mi-mandat de 2010, a promis à ses électeurs d'abroger la loi. Leurs tentatives ont toutefois été compliquées par le fait que les démocrates occupaient toujours le Sénat et la présidence. Pourtant, le désir de représenter les intérêts de leurs électeurs a obligé les républicains à utiliser un autre outil à leur disposition, le vote symbolique. Au cours des 112e et 113e Congrès, les républicains ont voté plus de soixante fois pour abroger la loi ou pour en limiter sévèrement la portée. Ils ont compris que ces efforts n'avaient que peu ou pas de chance d'atteindre le bureau du président. Et s'ils l'avaient fait, il y aurait certainement opposé son veto. Mais il était important pour ces représentants de montrer à leurs électeurs qu'ils comprenaient leurs souhaits et qu'ils étaient prêts à y donner suite.
Historiquement, les représentants ont réussi à trouver un équilibre entre leur rôle de membres d'un organe législatif national et leur rôle de représentants d'une petite communauté. La lutte contre Obamacare a toutefois renforcé la crainte croissante que la structure du pouvoir à Washington ne sépare les représentants des besoins de leur circonscription. 32 Cela a exercé une pression sur les représentants au point que certains adoptent désormais une approche plus directe de la représentation déléguée. En effet, après les élections de 2010, une poignée de républicains ont commencé à vivre dans leurs bureaux à Washington, convaincus qu'en n'établissant pas de résidence à Washington, ils apparaîtraient plus proches de leurs électeurs. 33
Représentation collective et approbation par le Congrès
Le concept de représentation collective décrit la relation entre le Congrès et les États-Unis dans leur ensemble. En d'autres termes, il examine si l'institution elle-même représente le peuple américain, et pas seulement si un membre du Congrès représente son district. Comme on pouvait s'y attendre, il est beaucoup plus difficile pour le Congrès de maintenir un niveau de représentation collective que pour les membres individuels du Congrès de représenter leurs propres électeurs. Non seulement le Congrès est un mélange d'idéologies, d'intérêts et d'affiliations politiques différents, mais la circonscription collective des États-Unis présente un niveau de diversité encore plus élevé. Ce n'est pas non plus une solution que de tenter de faire correspondre la diversité des opinions et des intérêts aux États-Unis à ceux du Congrès. En effet, une telle tentative rendrait probablement plus difficile pour le Congrès de maintenir une représentation collective. Ses règles et procédures obligent le Congrès à faire preuve de flexibilité, de négociation et de concessions. Pourtant, c'est cette flexibilité et ces concessions, que beaucoup interprètent aujourd'hui comme de la corruption, qui ont tendance à susciter les taux élevés de désapprobation du public à l'égard du Congrès.
Après de nombreuses années d'impasses et de querelles sur la colline du Capitole, la perception nationale du Congrès a eu tendance à être approuvée par moins de 20 % ces dernières années, une large majorité désapprouvant. À la mi-2021, le Congrès, étroitement contrôlé par les démocrates, a reçu des taux d'approbation plus élevés, supérieurs à 30 %. Cependant, l'approbation du Congrès est toujours très en retard sur l'approbation publique de la présidence et de la Cour suprême. Au cours des deux décennies qui ont suivi le scandale du Watergate au début des années 1970, le taux d'approbation national du Congrès a oscillé entre 30 et 40 pour cent, puis a connu une tendance à la hausse dans les années 1990, avant de suivre une tendance à la baisse au XXIe siècle. 34
Pourtant, les réélections du président sortant n'ont pratiquement pas été affectées. Cela tient à la remarquable capacité de nombreuses personnes aux États-Unis à séparer leur dégoût pour le Congrès de leur appréciation pour leur propre représentant. Paradoxalement, cette tendance à haïr le groupe tout en aimant son propre représentant perpétue en fait le problème des faibles taux d'approbation du Congrès. La raison en est que cela contrecarre le désir naturel des électeurs de remplacer ceux au pouvoir qui obtiennent de si faibles taux d'approbation.
Comme l'indiquent des décennies de sondages, peu d'événements font grimper le taux d'approbation du Congrès à plus de 50 %. En effet, lorsque les notes sont représentées graphiquement, les deux pics visibles se situent à 57 % en 1998 et à 84 % en 2001 (Figure 11.15). En 1998, selon un sondage Gallup, la hausse de l'approbation s'est accompagnée d'une hausse similaire d'autres mesures d'humeur, notamment le taux d'approbation du président Bill Clinton et la satisfaction générale à l'égard de l'état du pays et de l'économie. En 2001, l'approbation a augmenté après les attaques terroristes du 11 septembre et l'administration Bush a lancé la « guerre contre le terrorisme », envoyant des troupes d'abord en Afghanistan, puis en Irak. La guerre a le pouvoir d'amener la majorité des électeurs à considérer leur Congrès et leur président d'une manière extrêmement positive. 35
Néanmoins, toutes choses étant égales par ailleurs, les citoyens ont tendance à donner au Congrès une note plus élevée lorsque les choses se font et plus mal lorsque les choses ne se font pas. Par exemple, au cours de la première moitié du premier mandat du président Obama, le taux d'approbation du Congrès a atteint un niveau relativement élevé d'environ 40 %. Les deux chambres étaient dominées par des membres du propre parti du président, et de nombreuses personnes souhaitaient vivement que le Congrès prenne des mesures pour mettre fin à la profonde récession et commencer à redresser l'économie. Des millions de personnes souffraient sur le plan économique, étaient sans travail ou perdaient leur emploi, et l'idée que le Congrès était occupé à adopter de vastes plans de relance, à travailler à la réforme financière et à faire griller des PDG de banques et des titans financiers impopulaires a séduit de nombreuses personnes. L'approbation a commencé à s'estomper lorsque le Parti républicain a ralenti le fonctionnement du Congrès lors des débats tumultueux sur l'Obamacare et a atteint un creux de 9 % après la fermeture du gouvernement fédéral en octobre 2013.
L'un des événements à l'origine de la tendance à la baisse de la cote d'approbation a été le débat conflictuel du Congrès sur les déficits nationaux. Un déficit est ce qui se produit lorsque le Congrès dépense plus que ce dont il dispose. Il effectue ensuite des dépenses déficitaires supplémentaires en augmentant la dette nationale. De nombreux économistes modernes soutiennent que pendant les périodes de déclin économique, le pays devrait enregistrer des déficits, car les dépenses publiques supplémentaires ont un effet stimulant qui peut aider à relancer une économie morose. Malgré cet avantage, les électeurs apprécient rarement les déficits. Ils considèrent le Congrès comme un gaspillage à une époque où ils réduisent eux-mêmes les coûts pour se débrouiller.
Le décalage entre la perception publique commune d'un déficit et ses objectifs politiques légitimes est fréquemment exploité à des fins politiques. Par exemple, alors qu'il était candidat à la présidence en 2008, Barack Obama a critiqué le déficit budgétaire de la présidence de George W. Bush, le qualifiant d' « antipatriotique ». Ce sentiment faisait écho aux plaintes que les démocrates émettaient depuis des années comme une arme contre la politique du président Bush. À la suite de l'élection du président Obama et de la prise de contrôle du Sénat par les démocrates, l'inquiétude suscitée par les dépenses déficitaires a fait bouger les choses, les républicains se faisant le champion d'une politique d'économie comme moyen de résister aux politiques démocrates.
Trouvez votre représentant sur le site Web de la Chambre des représentants des États-Unis, puis explorez son site Web et ses comptes de réseaux sociaux pour voir si les sujets sur lesquels votre représentant consacre du temps sont ceux que vous jugez les plus appropriés.