2.5 : La ratification de la Constitution

Objectifs d'apprentissage

À la fin de cette section, vous serez en mesure de :

• Identifier les étapes requises pour ratifier la Constitution
• Décrivez les arguments avancés par les rédacteurs en faveur d'un gouvernement national fort et les contrepoints soulevés par les antifédéralistes

Le 17 septembre 1787, les délégués à la Convention constitutionnelle de Philadelphie ont voté pour approuver le document qu'ils avaient rédigé pendant de nombreux mois. Certains ne l'ont pas soutenue, mais la majorité l'a fait. Avant qu'elle ne devienne loi du pays, la Constitution se heurtait toutefois à un autre obstacle. Il a dû être ratifié par les États.

Le processus de ratification

L'article VII, dernier article de la Constitution, exigeait qu'avant que la Constitution puisse devenir loi et qu'un nouveau gouvernement puisse se former, le document devait être ratifié par neuf des treize États. Onze jours après que les délégués à la convention de Philadelphie l'aient approuvée, des copies de la Constitution ont été envoyées à chacun des États, qui devaient organiser des conventions de ratification pour l'accepter ou la rejeter.

Cette approche de la ratification était inhabituelle. Étant donné que l'autorité inhérente aux articles de la Confédération et au Congrès de la Confédération reposait sur le consentement des États, les modifications apportées au gouvernement de la nation auraient également dû être ratifiées par les législatures des États. Au lieu de cela, en demandant aux assemblées législatives des États de tenir des conventions de ratification pour approuver la Constitution, les rédacteurs ont évité de demander aux législateurs d'approuver un document qui les obligerait à renoncer à une certaine partie de leurs propres pouvoirs. Les hommes participant aux conventions de ratification seraient des délégués élus par leurs voisins pour représenter leurs intérêts. On ne leur a pas demandé de renoncer à leur pouvoir ; en fait, on leur a demandé de limiter le pouvoir des législateurs de leur État, qu'ils n'avaient peut-être pas élus au départ. Enfin, étant donné que la nouvelle nation devait être une république dans laquelle le pouvoir serait détenu par le peuple par l'intermédiaire de ses représentants élus, il a été jugé approprié de laisser aux citoyens de la nation le soin d'accepter ou de rejeter la Constitution. Si les délégués à la convention, qui ont été choisis par vote populaire, l'approuvaient, le nouveau gouvernement pourrait à juste titre prétendre qu'il a gouverné avec le consentement du peuple.

Le principal point d'achoppement en matière de ratification, comme cela avait été le cas lors de la Convention constitutionnelle elle-même, était le pouvoir relatif des gouvernements des États et du gouvernement fédéral. Les rédacteurs de la Constitution pensaient que sans la capacité de maintenir et de commander une armée et une marine, d'imposer des impôts et de forcer les États à se conformer aux lois votées par le Congrès, la jeune nation ne survivrait pas très longtemps. Mais de nombreuses personnes ont résisté à l'augmentation des pouvoirs du gouvernement national aux dépens des États. Patrick Henry, de Virginie, craignait par exemple que le nouveau poste de président ne place un pouvoir excessif entre les mains d'un seul homme. Il désapprouvait également la nouvelle capacité du gouvernement fédéral à taxer ses citoyens. Henry pensait que ce droit devait rester entre les mains des États.

D'autres délégués, tels que Edmund Randolph de Virginie, ont désapprouvé la Constitution parce qu'elle créait un nouveau système judiciaire fédéral. Ils craignaient que les tribunaux fédéraux ne soient trop éloignés du lieu de résidence des personnes jugées. Les tribunaux des États étaient situés plus près du domicile des plaignants et des accusés, et l'on pensait que les juges et les jurys des tribunaux des États pouvaient mieux comprendre les actions des personnes qui comparaissaient devant eux. En réponse à ces craintes, le gouvernement fédéral a créé des tribunaux fédéraux dans chacun des États ainsi que dans le Maine, qui faisait alors partie du Massachusetts, et dans le Kentucky, qui faisait partie de la Virginie. ¹¹

La principale source de mécontentement à l'égard de la Constitution est peut-être qu'elle ne garantit pas la protection des libertés individuelles. Les gouvernements des États avaient jugé par jury les résidents accusés d'avoir enfreint la loi et autorisé leurs résidents à posséder des armes pour se protéger. Certains avaient également pratiqué la tolérance religieuse. La Constitution ne contenait toutefois aucune garantie quant à la volonté du gouvernement fédéral de le faire. Bien qu'elle prévoie l'habeas corpus et interdise à la fois un test religieux pour exercer une fonction publique et l'octroi de titres nobles, certains citoyens craignaient la perte de leurs droits traditionnels et la violation de leurs libertés. Cela a conduit de nombreux opposants à la Constitution à réclamer une déclaration des droits et à refuser de ratifier le document sans une telle déclaration. L'absence de déclaration des droits était particulièrement problématique en Virginie, car la Déclaration des droits de Virginie était le document accordant des droits le plus complet parmi les États. La promesse qu'une charte des droits serait rédigée pour la Constitution a persuadé les délégués de nombreux États de soutenir la ratification. ¹²

Perspective d'initié

Thomas Jefferson à propos de la Déclaration des droits

John Adams et Thomas Jefferson ont entretenu une correspondance animée concernant la ratification de la Constitution. Dans l'extrait suivant (reproduit tel qu'il est écrit) d'une lettre datée du 15 mars 1789, après la ratification de la Constitution par neuf États mais avant son approbation par les treize, Jefferson réitère ses préoccupations précédemment exprimées quant à la nécessité d'une charte des droits pour protéger les libertés des citoyens et devrait être ajouté à la Constitution :

« Dans les arguments en faveur d'une déclaration des droits,... Je suis heureuse de constater que, dans l'ensemble, vous êtes favorable à cet amendement. La Déclaration des droits est comme toutes les autres bénédictions humaines, associée à certains inconvénients et n'atteignant pas pleinement son objectif. Mais le bien dans ce cas l'emporte largement sur le mal... Cet instrument [la Constitution] nous forme en un seul État quant à certains objets, et nous donne un organe législatif et exécutif pour ces objets. Il devrait donc nous protéger contre leurs abus de pouvoir... L'expérience prouve l'inefficacité d'une charte des droits. C'est vrai. Mais s'il n'est pas absolument efficace en toutes circonstances, il est toujours d'une grande puissance, et rarement inefficace... Il y a une différence remarquable entre le. Inconvénients liés à une déclaration des droits, et ceux qui accompagnent l'absence de celle-ci... Les inconvénients de l'absence de déclaration sont permanents, affligeants et irréparables : ils ne cessent de s'aggraver. » ¹³

Quels étaient les inconvénients de ne pas avoir de déclaration des droits mentionnés par Jefferson ? Pourquoi a-t-il décidé d'en avoir un ?

La manière dont certains États voteraient était claire. Les petits États, comme le Delaware, se sont prononcés en faveur de la Constitution. Une représentation égale au Sénat leur conférerait un certain degré d'égalité avec les grands États, et un gouvernement national fort dirigé par une armée serait mieux à même de les défendre que ne le pourraient leurs milices d'État. Les grands États avaient toutefois un pouvoir important à perdre. Ils ne croyaient pas avoir besoin du gouvernement fédéral pour les défendre et n'aimaient pas la perspective de devoir fournir de l'argent des impôts pour soutenir le nouveau gouvernement. Ainsi, dès le début, les partisans de la Constitution craignaient que New York, le Massachusetts, la Pennsylvanie et la Virginie refusent de la ratifier. Cela signifierait que les neuf autres États devraient le faire, et il était peu probable que le Rhode Island, le plus petit État, le fasse. Il n'avait même pas envoyé de délégués à la convention de Philadelphie. Et même si elle se joignait aux autres États pour ratifier le document et que les neuf voix requises étaient exprimées, la nouvelle nation ne serait pas sûre sans ses États les plus grands, les plus riches et les plus peuplés en tant que membres de l'union.

La campagne de ratification

Sur la question de la ratification, les citoyens se sont rapidement séparés en deux groupes : les fédéralistes et les antifédéralistes. Les fédéralistes l'ont soutenue. Ils faisaient généralement partie de l'élite de la société : propriétaires fonciers riches et instruits, hommes d'affaires et anciens commandants militaires qui croyaient qu'un gouvernement fort serait préférable à la fois pour la défense nationale et pour la croissance économique. Une monnaie nationale, que le gouvernement fédéral avait le pouvoir de créer, faciliterait les transactions commerciales. La capacité du gouvernement fédéral à réglementer le commerce et à imposer des droits de douane sur les importations protégerait les commerçants de la concurrence étrangère. En outre, le pouvoir de collecter des impôts permettrait au gouvernement national de financer des améliorations internes telles que les routes, ce qui aiderait également les hommes d'affaires. Le soutien aux fédéralistes était particulièrement fort en Nouvelle-Angleterre.

Les opposants à la ratification ont été qualifiés d'antifédéralistes. Les antifédéralistes craignaient le pouvoir du gouvernement national et croyaient que les législatures des États, avec lesquelles ils entretenaient davantage de contacts, pouvaient mieux protéger leurs libertés. Bien que certains antifédéralistes, comme Patrick Henry, soient riches, la plupart se méfiaient de l'élite et croyaient qu'un gouvernement fédéral fort favoriserait les riches par rapport aux « intermédiaires ». C'était certainement ce que craignait Melancton Smith, marchand et propriétaire foncier de New York, qui croyait que le pouvoir devait être entre les mains de petits fermiers terriens de fortune moyenne, « plus modérés, plus moraux et moins ambitieux que les grands ». ¹⁴ Même les membres de l'élite sociale, comme Henry, craignaient que la centralisation du pouvoir ne conduise à la création d'une aristocratie politique, au détriment de la souveraineté de l'État et de la liberté individuelle.

Ces préoccupations étaient liées à la crainte que le puissant gouvernement central défendu par les fédéralistes ne prélève des impôts sur les agriculteurs et les planteurs, qui n'ont pas les devises fortes nécessaires pour les payer. Beaucoup pensaient également que le Congrès imposerait des droits de douane sur les importations étrangères, ce qui rendrait les produits agricoles américains moins bien accueillis en Europe et dans les colonies européennes de l'hémisphère occidental. Pour ces raisons, le sentiment antifédéraliste était particulièrement fort dans le Sud.

Certains antifédéralistes pensaient également que la grande république fédérale que la Constitution créerait ne pourrait pas fonctionner comme prévu. Les Américains croyaient depuis longtemps que la vertu était nécessaire dans un pays où les gens se gouvernaient eux-mêmes (c'est-à-dire la capacité de mettre de côté leurs intérêts personnels et leurs petites préoccupations pour le bien de l'ensemble de la communauté). Dans les petites républiques, les similitudes entre les membres de la communauté les amèneraient naturellement à adopter les mêmes positions et permettraient aux dirigeants de mieux comprendre les besoins de leurs voisins. Dans une république plus vaste, qui couvrait la quasi-totalité de la côte est et s'étendait vers l'ouest jusqu'aux Appalaches, les gens n'auraient pas d'intérêts communs aussi forts. ¹⁵

De même, les antifédéralistes ont fait valoir que la diversité des religions tolérée par la Constitution empêcherait la formation d'une communauté politique partageant des valeurs et des intérêts communs. La Constitution ne contenait aucune disposition concernant le soutien du gouvernement aux églises ou à l'enseignement religieux, et l'article VI interdisait explicitement le recours à des tests religieux pour déterminer l'éligibilité à des fonctions publiques. Cela a fait craindre à de nombreuses personnes, comme Henry Abbot de Caroline du Nord, que le gouvernement ne soit placé entre les mains de « païens... et de mahométans [musulmans] ». ¹⁶

Il est difficile de déterminer combien de personnes étaient fédéralistes et combien étaient antifédéralistes en 1787. Les fédéralistes ont gagné, mais ils n'étaient peut-être pas majoritaires. Tout d'abord, la position fédéraliste a eu tendance à gagner le soutien des hommes d'affaires, des grands agriculteurs et, dans le Sud, des propriétaires de plantations. Ces personnes vivaient généralement le long de la côte est. En 1787, la plupart des États ont été divisés en districts électoraux de manière à donner plus de voix à la partie orientale de l'État qu'à la partie ouest. ¹⁷ Ainsi, dans certains États, comme la Virginie et la Caroline du Sud, les petits agriculteurs qui étaient peut-être favorables à la position antifédéraliste n'ont pas été en mesure d'élire autant de délégués aux conventions de ratification des États que ceux qui vivaient dans l'est. Il se peut également que les petites colonies n'aient pas les fonds nécessaires pour envoyer des délégués à la convention. ¹⁸

Dans tous les États, des hommes instruits ont écrit des brochures et publié des essais et des caricatures plaidant pour ou contre la ratification (Figure 2.11). Bien que de nombreux auteurs aient soutenu chaque position, ce sont les essais fédéralistes qui sont aujourd'hui les plus connus. Les arguments avancés par ces auteurs, ainsi que les garanties explicites que des amendements seraient ajoutés pour protéger les libertés individuelles, ont contribué à influencer les délégués aux conventions de ratification dans de nombreux États.

Figure 2.11 Cette caricature de Massachusetts Sentinel (a) encourage les électeurs de l'État à se joindre à la Géorgie et au Connecticut voisin pour ratifier la Constitution. Moins d'un mois plus tard, le 6 février 1788, le Massachusetts est devenu le sixième membre de l'union fédérale nouvellement formée (b).

Pour des raisons évidentes, les petits États moins peuplés se sont prononcés en faveur de la Constitution et de la protection d'un gouvernement fédéral fort. Comme le montre la Figure 2.12, le Delaware et le New Jersey ont ratifié le document quelques mois après qu'il leur ait été envoyé pour approbation en 1787. Le Connecticut l'a ratifiée au début de 1788. Certains des plus grands États, tels que la Pennsylvanie et le Massachusetts, ont également voté en faveur du nouveau gouvernement. Le New Hampshire est devenu le neuvième État à ratifier la Constitution à l'été 1788.

Figure 2.12 Cette chronologie montre l'ordre dans lequel les États ont ratifié la nouvelle Constitution. Les petits États qui bénéficieraient de la protection d'un syndicat plus important ont ratifié la Constitution assez rapidement, tels que le Delaware et le Connecticut. Les États plus grands et plus peuplés comme la Virginie et New York ont pris plus de temps. Le dernier État à ratifier a été le Rhode Island, un État qui s'est toujours montré réticent à agir aux côtés des autres.

Bien que la Constitution soit entrée en vigueur après sa ratification par le New Hampshire, quatre États n'ont toujours pas adhéré à l'union nouvellement formée. Deux étaient les États riches et peuplés de Virginie et de New York. En Virginie, le soutien actif de James Madison et l'intercession de George Washington, qui a écrit des lettres à la convention, ont fait changer d'avis de nombreuses personnes. Certains qui s'étaient initialement opposés à la Constitution, comme Edmund Randolph, étaient convaincus que la création d'un syndicat fort était nécessaire à la survie du pays et ont changé de position. D'autres délégués de Virginie ont été influencés par la promesse qu'une déclaration des droits similaire à la Déclaration des droits de Virginie serait ajoutée après la ratification de la Constitution. Le 25 juin 1788, la Virginie est devenue le dixième État à accorder son approbation.

L'approbation de New York a été le dernier obstacle majeur. Confrontés à une opposition considérable à la Constitution dans cet État, Alexander Hamilton, James Madison et John Jay ont écrit une série d'essais, à partir de 1787, plaidant en faveur d'un gouvernement fédéral fort et d'un soutien à la Constitution (Figure 2.13). Compilés plus tard sous le titre The Federalist et maintenant connus sous le nom de The Federalist Papers, ces 85 essais ont été initialement publiés dans des journaux de New York et d'autres États sous le nom de Publius, partisan de la République romaine.

Figure 2.13 De 1787 à 1788, Alexander Hamilton, James Madison et John Jay ont écrit une série d'essais destinés à convaincre les Américains, en particulier les New-Yorkais, de soutenir la nouvelle Constitution. Ces essais, initialement publiés dans des journaux, ont été rassemblés et publiés ensemble sous le titre The Federalist en 1788. Ils sont maintenant connus sous le nom de The Federalist Papers.

Les essais abordaient diverses questions qui préoccupaient les citoyens. Par exemple, dans Federalist No 51, attribué à James Madison (Figure 2.14), l'auteur a assuré aux lecteurs qu'ils n'avaient pas à craindre que le gouvernement national ne devienne trop puissant. Le système fédéral, dans lequel le pouvoir était partagé entre le gouvernement national et les gouvernements des États, et la division de l'autorité au sein du gouvernement fédéral en branches distinctes empêcheraient une partie du gouvernement de devenir trop forte. De plus, la tyrannie ne pourrait pas naître dans un gouvernement où « le pouvoir législatif prédomine nécessairement ». Enfin, le désir des fonctionnaires de chaque branche du gouvernement d'exercer les pouvoirs qui leur sont conférés, décrit comme des « motifs personnels », les encouragerait à limiter toute tentative des autres branches d'outrepasser leur autorité. Selon Madison, « l'ambition doit être faite pour contrecarrer l'ambition ».

D'autres essais ont contredit les différentes critiques formulées à l'encontre de la Constitution et ont fait écho à l'argument en faveur d'un gouvernement national fort. Dans Federalist No 35, par exemple, Hamilton (Figure 2.14) a fait valoir que les intérêts des gens pouvaient en fait être représentés par des hommes qui n'étaient pas leurs voisins. En effet, Hamilton a demandé de façon rhétorique : les citoyens américains seraient-ils mieux servis par un représentant « dont l'observation ne dépasse pas le cercle de ses voisins et de ses connaissances » ou par une personne ayant une connaissance plus approfondie du monde ? À ceux qui soutenaient qu'une élite de marchands et de propriétaires fonciers finirait par dominer le Congrès, Hamilton a répliqué que la majorité des hommes siégeant actuellement au sénat et à l'assemblée de l'État de New York étaient des propriétaires terriens d'une richesse modérée et que les artisans choisissaient généralement des marchands, « leurs mécènes naturels et amis », pour Représentez-les. Il n'y aurait pas d'aristocratie, et si elle l'avait fait, ses membres auraient été choisis par des hommes de moindre importance. De même, Jay a rappelé aux New-Yorkais dans Federalist No. 2 que l'union était l'objectif des Américains depuis la Révolution. Le désir d'union était naturel chez des personnes partageant des « sentiments similaires » qui « étaient unies les unes aux autres par les liens les plus forts », et le gouvernement proposé par la Constitution était le meilleur moyen de réaliser cette union.

Figure 2.14 James Madison (a) a joué un rôle vital dans l'élaboration de la Constitution. Il a joué un rôle important dans la Convention constitutionnelle et est l'auteur de nombreux articles de The Federalist Papers. Même s'il ne croyait pas qu'une déclaration des droits était nécessaire, il en a rédigé une pour apaiser les craintes de ceux qui croyaient que le gouvernement fédéral était trop puissant. Il a également été vice-président de Thomas Jefferson et a été élu président lui-même en 1808. Alexander Hamilton (b) était l'un des plus grands esprits politiques des premiers États-Unis. Il est l'auteur de la majorité des Federalist Papers et a été secrétaire au Trésor dans l'administration de George Washington.

Madison a également abordé les objections selon lesquelles un groupe d'élite de banquiers, d'hommes d'affaires et de grands propriétaires terriens riches et instruits finirait par dominer la politique du pays, dans Federalist No 10. Les Américains n'ont pas à craindre le pouvoir des factions ou des intérêts particuliers, soutenait-il, car la république était trop grande et les intérêts de sa population trop diversifiés pour permettre le développement de grands et puissants partis politiques. De même, les représentants élus, qui étaient censés « posséder le mérite le plus attractif », protégeraient le gouvernement d'être contrôlé par « une majorité injuste et intéressée [partiale en faveur de leurs propres intérêts] ».

Pour ceux qui craignaient que le président ne devienne trop ambitieux ou trop roi, Hamilton, dans Federalist No 68, a donné l'assurance qu'il n'était pas dangereux de confier la direction du pays à une seule personne. Les électeurs de chaque État choisiraient le président. Comme ces hommes seraient membres d'un organe « transitoire » réuni uniquement dans le but de choisir le président et se réuniraient dans le cadre de délibérations distinctes dans chaque État, ils seraient exempts de corruption et échapperaient à l'influence des « chaleurs et des ferments » des électeurs. Hamilton soutenait en effet dans Federalist No 70 qu'au lieu de craindre que le président ne devienne un tyran, les Américains devraient se rendre compte qu'il est plus facile de contrôler une personne que de contrôler plusieurs personnes. En outre, une personne pouvait également agir avec une « énergie » que le Congrès ne possédait pas. En prenant seul des décisions, le président pouvait décider des mesures à prendre plus rapidement que ne le pouvait le Congrès, dont les délibérations, en raison de sa taille, étaient nécessairement lentes. Parfois, « la décision, l'activité, le secret et la diligence » du directeur général peuvent être nécessaires.

Lien vers l'apprentissage

La Library of Congress a publié The Federalist Papers sur son site Web. Les Antifédéralistes ont également produit un corpus d'écrits, moins volumineux que The Federalists Papers, qui plaidaient contre la ratification de la Constitution. Cependant, ils n'ont pas été écrits par un petit groupe d'hommes comme l'avaient été The Federalist Papers. Une collection d'écrits, officieusement intitulée The Anti-Federalist Papers, est également disponible en ligne.

La Library of Congress a publié The Federalist Papers sur son site Web. Les Antifédéralistes ont également produit un corpus d'écrits, moins volumineux que The Federalists Papers, qui plaidaient contre la ratification de la Constitution. Cependant, ils n'ont pas été écrits par un petit groupe d'hommes comme l'avaient été The Federalist Papers. Une collection d'écrits, officieusement intitulée The Anti-Federalist Papers, est également disponible en ligne.

Les arguments des fédéralistes étaient convaincants, mais on ne sait pas s'ils ont réellement réussi à faire changer d'avis les New-Yorkais. Une fois que la Virginie a ratifié la Constitution le 25 juin 1788, New York s'est rendu compte qu'elle n'avait pas d'autre choix que de le faire également. S'il ne ratifiait pas la Constitution, il serait le dernier grand État à ne pas avoir adhéré au syndicat. Ainsi, le 26 juillet 1788, la majorité des délégués à la convention de ratification de New York ont voté en faveur de l'acceptation de la Constitution. Un an plus tard, la Caroline du Nord est devenue le douzième État à approuver. Seul et conscient qu'il ne pouvait espérer survivre seul, le Rhode Island est devenu le dernier État à ratifier, près de deux ans après New York.

Trouver un terrain d'entente

Limites de durée

L'une des objections soulevées à l'encontre du nouveau gouvernement de la Constitution était qu'il ne fixait pas de limite au mandat des membres du Congrès ou du président. Les opposants à un gouvernement central fort ont fait valoir que cet échec pourrait permettre à une poignée d'hommes puissants de prendre le contrôle de la nation et de la diriger aussi longtemps qu'ils le souhaitaient. Bien que les rédacteurs n'aient pas anticipé l'idée de politiciens de carrière, ceux qui soutenaient la Constitution ont fait valoir que la réélection du président et la reconduction des sénateurs dans leurs fonctions par les assemblées législatives des États créeraient un corps d'hommes expérimentés capables de mieux guider le pays en cas de crise. Un président qui ne s'avérerait pas être un bon leader serait démis de ses fonctions au lieu d'être réélu. En fait, les présidents ont longtemps suivi l'exemple de George Washington et se sont limités à deux mandats. Ce n'est qu'en 1951, après quatre élections de Franklin Roosevelt, que le vingt-deuxième amendement a été adopté pour limiter la présidence à deux mandats.

Les limites de durée sont-elles une bonne idée ? Auraient-ils dû initialement figurer dans la Constitution ? Pourquoi ou pourquoi pas ? Y a-t-il des moments où les limites de durée ne sont pas bonnes ?