14.2: 国家权力和授权

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 解释国家政府与州政府之间的权力平衡如何随着《宪法》的起草和批准而发生变化
• 确定《宪法》中赋予国家政府权力的部分和支持各州权利的部分
• 确定联邦政府控制州政策决策的两项财政政策

当制定者在1787年制宪会议上开会时，他们有许多相互竞争的紧张局势需要解决。 例如，鉴于各州之间的人口差异，他们必须考虑如何在国家政府中代表公民。 此外，他们必须消除关于将政治权力集中在何处的意见分歧。 立法部门是否会比行政部门拥有更多的权力，州政府是否会保留《联邦条款》规定的尽可能多的权利？

在这里，我们来看看中央和州政府之间权力分配的方式，首先是根据联邦条款，然后是根据美国宪法。 正如你所读的那样，观察国家政府与州和地方各级政府之间的权力动态变化。

建国时的国家权力

在《宪法》获得批准之前，州政府的权力远远超过了国家政府的权力。 这种权力分配是有意识决定的结果，反映在《联邦条款》的结构和框架中。 国家政府有限，既缺乏监督国内和外交政策的总统，也缺乏解决各州之间争端的联邦法院系统。

鉴于条款建立的制度存在固有的弱点，1787年，代表们再次聚集在一起考虑对条款的修正，但他们最终却考虑了政府的新设计（图14.2）。 为了实现更长期的稳定，他们需要在联邦和州政府之间建立更有效的权力分工。 最终，制定者确定了权力共享的制度：国家政府有其核心职责，州政府有自己的职责，其他职责由他们平均分担。 今天，这种权力分享结构被称为联邦制。

图 14.2 撰写于 1777 年并于 1781 年通过的《联邦条款》成立了美国第一届政府。 1787 年，《宪法》取代了这些条款。

《宪法》赋予联邦政府更多权力，实际上增加了两个新部门：总统领导行政部门，最高法院领导司法部门。 《宪法》正文第一条第8款和第二条第2和第3款明确规定了授予国会和总统的具体授权或明示权力。

除了这些明确的权力外，国家政府还获得了默示的权力，这些权力虽然没有明确说明，但都是推断出来的。 这些权力源于《宪法》第一条第8款中的弹性条款，该条款赋予国会 “制定执行上述权力所必需和适当的所有法律” 的权力。 该声明被用来支持联邦政府在有争议的政策问题上发挥作用，例如提供医疗保健、扩大征税和征税权力以及监管州际贸易。 最后，第六条宣布，《美国宪法》和与该文件相关的任何法律或条约将取代州一级制定的宪法和法律。 该条款更广为人知的至高无上条款，它明确指出，中央（或联邦）政府与地区（或州）政府之间的任何法律冲突通常都以有利于中央政府的方式解决。

尽管美国宪法明确赋予联邦政府的权力比《联邦条款》规定的要多，但制定者仍然尊重各州在新政府中的重要作用。 各州获得了一系列独立于国家政府所享有的权力。 举个例子，他们现在有权建立地方政府，并在州宪法中对这些政府的结构、职能和责任进行问责。 这赋予了各州对县、市、学校和其他特殊区域的主权或最高和独立的权力。

各州也被赋予批准美国宪法修正案的权力。 纵观美国历史，除一项修正案外，所有宪法修正案均由国会提出，然后由四分之三的州议会或四分之三的州议会批准。 这一程序确保各州在《宪法》的任何修改中都有发言权。 第二十一修正案（废除第十八修正案的酒精禁令）是唯一使用州批准公约方法批准的修正案。 尽管从未走过这条路，但美国宪法甚至允许州议会在修正提案过程中发挥直接和非常积极的作用。 如果至少有三分之二的州议会申请召开全国大会，则可以在大会上提出宪法修正案。

寻找中间立场

辩论召开国民大会的必要性

截至2020年，已有15个州通过了举行全国代表大会的申请。 这些州正在争取机会提出一项宪法修正案，要求国家政府以大多数州授权的方式平衡预算。 要举行全国代表大会，至少必须有三十四个州提交申请。 因此，还需要十九个州才能举行美国历史上的第一次全国代表大会。 ³

支持者将大会视为提出修正案的机会，他们认为这是减少联邦支出和促进财政责任所必需的。 联邦预算赤字的激增加剧了这些担忧，并可能为这一进程提供更多支持。 否则，支持者仍然认为，越来越多的州赞成召开大会，这可能会鼓励国会自行采取行动。

反对者认为，鉴于经济衰退时需要紧急支出，平衡预算修正案是不现实的。 他们还担心联邦政府为了持续平衡预算而必须削减支出和/或增税。 一些州担心，平衡预算要求会限制联邦政府向它们提供持续财政支持的能力。 最后，其他反对者认为，各州只能平衡运营预算，而自己则为资本项目承担巨额债务。

但也许最大的恐惧是未知的事物。 全国代表大会是前所未有的，这种大会的代表可以提出的修正案数量没有限制。 但是，此类变更仍需要得到四分之三的州议会或州议会的批准才能生效。

全国制宪会议有哪些潜在好处？ 有哪些风险？ 这些好处值得冒险吗？ 为什么或者为什么不呢？

尽管《宪法》广泛赋予州权力，但反联邦主义者（一个反对宪法若干组成部分的团体）的核心目标之一是维护州政府的权力，保护小州，并将政府权力集中在人民手中。 出于这个原因，第十修正案被纳入《人权法案》，旨在创建一类专属于州政府的权力，称为保留权力。 该修正案特别规定：“《宪法》没有授予美国或宪法禁止给各州的权力分别保留给各州或人民。” 从本质上讲，如果《宪法》没有规定某项活动应由国家政府开展，也没有限制州政府参与该活动，那么州就被视为有权履行该职能。 换句话说，权力保留给各州。

除保留权力外，各州还保留并行权力，或与国家政府分担责任。 作为这一揽子权力的一部分，州和联邦政府都有权向其公民征收所得税，向企业征收公司税。 他们还共同负责建设和维护州际公路和高速公路网络，以及制定和执行法律（图 14.3）。 例如，许多州政府都有法律规范摩托车和自行车头盔的使用，禁止发短信和开车，禁止在毒品或酒精影响下驾驶。

图 14.3 州（有时是地方）政府监管与高速公路安全有关的项目，例如禁止在开车时使用手机的法律。 （信用权：修改 “吉姆勋爵” /Flickr 的作品）

国家权力的演变

随着联邦政府在政策制定中的作用的扩大，其支出水平也在扩大。 1940年后不久，联邦政府的支出开始超过州和地方政府的支出（图14.4）。 它在大萧条期间暂时飙升，在第二次世界大战期间再次飙升，随着上面提到的约翰逊大社会计划的实施，它恢复了缓慢的攀升。

图 14.4 在第二次世界大战期间激增之后，联邦政府的支出一直超过州和地方政府的支出。 自2000年以来，联邦和州支出之间的差距已大大扩大。 随着大萧条（2008-10 年）以及随着 COVID-19 在 2020 年成为主要政策问题，联邦支出逐渐升级，上升趋势显而易见。

越来越多的财政资源赋予了联邦政府对地方政府的更大权力。 权力之所以增加，是因为它可以使用绝对补助来规定州政府在特定政策领域获得财政援助必须满足的条款和条件。 随着时间的推移，联邦政府甚至开始要求州和地方政府在没有扣押资金的情况下遵守立法和行政授权。 联邦政府的这些请求被称为没有资金的授权，引起了州和地方各级政治行为者的不满。 为了提高州和地方政府的透明度并减少联邦政府对授权的使用，1995年通过了《无资金授权改革法案》。 该法案要求国会预算办公室在国会审议该法案之前，提供有关任何超过规定门槛的拟议政府授权的费用信息。 ⁸

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在国会预算办公室浏览有关联邦授权的最新消息，以及州议会全国会议网站上的《向各州转移成本目录》。

从那时起，各州获得了在许多有争议的政策领域制定政策的灵活性。 例如，许多州都要求对未成年人进行堕胎征得父母同意，在进行堕胎之前设定等待期，或者要求患者在手术前接受超声波检查。 再举一个例子，目前，几乎有一半的州允许使用医用大麻，三个州已将其完全合法化，尽管这种做法与禁止使用和分发大麻的联邦法律相矛盾。

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有关这两个有争议的政策领域的更多信息，请浏览 “州堕胎法概述” 和 “州医用大麻法”。

如今，法律裁决拼凑而成，赋予各州在某些政策领域（例如使用大麻）更多的自由裁量权，同时在同性婚姻等其他领域赋予联邦政府更多权力，这种情况并不少见。 决定哪个级别的控制政策可以反映政府官员和公众的态度、政治意识形态和逐个州制定政策的战略优势，以及面对经济衰退或意想不到的国家制定统一政策的必要性安全威胁。 随着时间的推移，没有改变的是美国最高法院的观点在确定联邦制中应如何分配权力方面的核心作用。

基州一级的权力

美国宪法对各州和各州内地方之间的权力分散保持沉默。 传统上，专门提及各州而没有提及地方司法管辖区，这意味着独立于联邦政府的权力首先属于州。 各州通过自己的宪法和法规，决定对地方司法管辖区的要求和委托什么。 这种结构代表了狄龙规则的法律原则，该规则以爱荷华州最高法院大法官约翰·狄龙的名字命名。 狄龙辩称，州行动胜过地方政府的行动，具有至高无上的地位。 ¹⁰ 根据这种观点，城镇的存在由国家决定，这意味着国家可以介入并解散城镇，甚至接管城镇。 事实上，大多数州的宪法中有高于地方政府的条款。

与州政府一样，地方政府优先考虑建设和维护交通基础设施、支持教育机构、促进社区保护和为医疗保健提供资金。 ¹³ 如图 14.5 所示，地方政府与州政府一样，其收入的很大一部分来自其他各级政府的补助和转移。 地方政府的第二大收入来源是财产税的征收。

图 14.5 地方政府的最大收入来源是其他各级政府的补助金和拨款。 第二大来源是财产税的征收。

可以对房屋、土地和企业征收财产税。 地方政府对财产税收入的依赖可能存在问题，原因有很多。 首先，与销售税不同，销售税的征收在多笔交易中以小幅增量分开，而财产税是一次性征收一两笔的，因此非常引人注目且不受欢迎。 ¹⁴ 事实上，为了应对税率的提高，许多州对地区政府提高财产税的能力施加了法律或宪法限制。 这种趋势始于1978年通过第13号提案的加利福尼亚州。 这项由公民推动的举措将房地产税上限为房地产现金价值的1％，并停止了在出售附近的房屋时出于税收目的重新评估房产的做法。 ¹⁵ 该法通过后，其他一些州也纷纷效仿，这使得各州更难从房地产市场价值急剧上涨中获得回报。 当然，除非出售房屋，否则不出于税收目的重新评估房产，会导致居住在同一社区相似房屋的邻居支付的金额存在巨大差异。 ¹⁶

地方政府依赖财产税的另一个缺点是，财产价值因给定地区的经济健康状况、学区的质量以及州、市或县的总体需求而异。 许多城市的大片土地也免税，包括大学、教堂和其他非营利组织占用的财产。 波士顿就是一个很好的例子，因为将近50％的财产评估价值是免税的。 ^{17 个}大学城面临着同样的挑战。

2007年抵押贷款危机爆发时，该国许多地区的房地产价值下降，许多房主拖欠了抵押贷款，因为他们现在的房屋价值低于他们为购买房屋而借来的钱。 随着房地产价值的下降，在各州削减援助的同时，地方政府面临税收损失；由于经济状况和无法从互联网销售中获得所得税，税收也减少了。 面对经济衰退期间的财政困境，许多市政当局申请破产。 也许最著名的自治市是密歇根州底特律，该市于2013年申请了第9章破产（图14.6）。

图 14.6 这张照片显示了密歇根州底特律李广场酒店宴会厅的残骸。 这座建筑曾经是地标建筑，是城市基础设施崩溃的一个例子。 （来源：迈克·波宁对作品的修改）

底特律申请破产的原因是巨额债务和还款要求，由于经济和民主因素的完美风暴，底特律无法满足。 该市欠向其借钱的投资者的钱，并且由于未能履行对城市工作人员的养老金和医疗保健义务而负有责任。 破产使该市有时间制定退出战略，并与债权人和工会代表进行谈判，以重组其债务负担。 ¹⁸ 事实上，底特律最近摆脱了破产并开始了经济重建。

底特律的财政状况仅凸显了市政当局面临的独特挑战。 地方政府必须提供许多与州和国家政府相同的服务，但它们往往受到州规定的边界的限制。 他们可能无权将收入提高到一定门槛以上，而且由于缺乏主权，他们没有能力将支出转嫁给另一级政府。