12.6：总统治理——总统直接行动
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在本节结束时，您将能够：
- 确定总统在没有国会合作的情况下实现变革的权力
- 分析不同的情况如何影响总统使用单方面权力的方式
- 解释总统如何说服政治体系中的其他人支持他们的倡议
- 描述历史学家和政治学家如何评估总统任期的有效性
总统的权力可以分为两类：行政长官通过运用办公室的正式机构权力可以采取的直接行动，以及与立法部门合作所必需的非正式说服和谈判权。 当总统通过直接行动单独执政时，它可能会打破政策僵局或建立新的行动依据，但也可能引发反对意见，而反对意见本来可以通过谈判和讨论以不同的方式处理。 此外，此类决定可能会受到法院质疑、立法撤销或被继任者撤销。 看似实力标志的往往更恰当地理解为在未能通过立法程序达成解决方案之后采取的独立行动，或者承认这种努力会徒劳无功。 在国家安全、国际谈判或战争方面，总统有更多的机会直接采取行动，在某些情况下，当情况需要迅速而果断的行动时，总统必须这样做。
国内政策
未经参议院的确认，总统可能无法任命其政府的关键成员，但他或她可以要求内阁官员、高级任命者（如大使）和总统参谋人员辞职或罢免。 在重建期间，国会试图通过《任期法》（1867）限制总统的罢免权，该法案要求参议院同意才能罢免参议院确认后就职的总统候选人。 安德鲁·约翰逊违反该立法为他在1868年遭到弹劾提供了理由。 在最高法院于1926年裁定参议院无权损害总统的罢免权之前，随后的总统确保了对立法的修改。 41 如果参议院未能批准总统提名，总统有权发布休会任命（在参议院休会期间作出），这些任命将持续到参议院下届会议结束（除非参议院确认被提名人）。
总统还无条件地行使赦免权。 除了安德鲁·约翰逊在重建时期对前同盟国的大规模赦免之外，赦免权曾经相当少地使用，近几十年来变得更加明显。 哈里·杜鲁门总统发布了两千多份赦免和减刑，比二战后任何其他总统都要多。 42 杰拉尔德·福特总统的声誉令人羡慕，因为他是唯一一位赦免另一位总统（他的前任理查德·尼克松，他在水门事件后辞职）的总统（图 12.17）。 尽管不如杜鲁门那么慷慨，但吉米·卡特总统也发布了大量赦免，包括几项针对越南战争期间躲避选秀的赦免。 里根总统不愿像乔治·H·W·布什总统那样使用赦免。 克林顿总统在总统任期的大部分时间里赦免了少数人，但确实在最后一刻做出了几次赦免，这引发了一些争议。 在总统任期结束时，巴拉克·奥巴马批准了212份赦免，占收到的请愿书的6％，其数字与他的前任乔治 ·W· 布什的数字相似。 43 唐纳德·特朗普在担任总统的早期，在一些明显的案例中使用了赦免。 他撤销了对亚利桑那州马里科帕县备受争议的前谢里夫·乔·阿尔帕约和前副总统迪克·切尼的红颜知己 Scooter Libby 的判决。 44 与其他总统一样，在2020年11月大选中输给乔·拜登之后，他的总统任期即将结束，他使用赦免的行为逐渐升级。 最后，他批准了237次赦免。
总统可以选择发布行政命令或公告以实现政策目标。 通常，行政命令指示政府机构在国会不采取行动的情况下采取某种方针。 最近几任总统率先提出的一个更微妙的版本是执行备忘录，该备忘录往往引起的关注较少。 许多最著名的行政命令都是在战争时期或援引总统作为总司令的权威下达的，包括富兰克林·罗斯福在1942年发布的允许拘留日裔美国人的命令和哈里·杜鲁门取消武装部队隔离的指令（1948）。 最著名的总统公告是亚伯拉罕·林肯的《解放宣言》（1863 年），该宣言宣布同盟国控制地区的奴隶获得自由（少数例外）。
行政命令受法院裁决或国会颁布的政策变更的约束。 朝鲜战争期间，最高法院撤销了杜鲁门没收钢铁行业的命令。 45 这些命令也可能被后任总统撤销，而新任总统在出现分歧时几乎没有浪费时间推翻前任的命令。 持续的行政命令，即没有在法庭上被推翻的命令，通常会事先获得国会的授权，使其合法化。 如果没有事先授权，行政命令更有可能被后任总统推翻。 出于这个原因，尽管近年来大量使用行政命令，包括越来越多地使用特朗普总统，但与二十世纪初的总统相比，最近几位总统很少使用这些命令。 （图 12.18）。
第 9066 号行政命令
在1941年日本对珍珠港的美国太平洋舰队发动毁灭性袭击之后，许多美国人担心西海岸的日裔美国人有可能也倾向于组成第五纵队（一个从内部工作的敌对团体），以协助日本入侵。 这些担忧与全国各地现有的反日情绪混合在一起，造成了一种偏执狂，像大浪一样席卷了西海岸。 为了平息恐惧并防止任何真正的第五栏行动，富兰克林·罗斯福总统签署了第9066号行政命令，授权在必要时将人员驱逐出军事区域。 当军方将整个西海岸称为军事区时，它实际上允许将超过11万名日裔美国人赶出家园。 这些人，其中许多是美国公民，被转移到该国内地的搬迁中心。 他们在那里的营地生活了两年半（图 12.19）。 46
绝大多数日裔美国人对日本帝国的行为感到羞耻，他们愿意接受这项政策，以示他们对美国的忠诚。 但是至少有一名日裔美国人拒绝参加。 他的名字叫弗雷德·科雷松（Fred Korematsu），他决定躲藏在加利福尼亚而不是和家人一起被带到拘留营。 他很快被发现，被移交给军方，然后被送往犹他州关押家人的拘留营。 但是他对拘留制度和总统行政命令的挑战仍在继续。
1944 年，最高法院审理了 Korematsu 的案件。 在6比3的裁决中，法院对他作出不利裁决，辩称政府拥有签署该命令的宪法权力，因为需要保护美国的利益免受间谍活动的威胁。 47 在作出这一决定四十四年后，里根总统对拘留发表了正式道歉，并向幸存者提供了一些赔偿。 2011年，司法部更进一步，提交了一份通知，正式承认美国副检察长辩称维持行政命令是错误的。 （副检察长是在最高法院为美国政府辩护的官员。） 然而，尽管采取了这些行动，但已故的最高法院大法官安东尼·斯卡利亚在2014年被记录在案时说，尽管他认为该决定是错误的，但可能会再次发生。 48
Korematsu案和对超过10万名日裔美国人的拘留对总统的战争力量范围有什么启示？ 美国历史上的这一事件表明了战争时期宪法对行政权力的制约的弱点？
要了解有关第二次世界大战期间日裔美国人被重新安置和监禁的更多信息，请在线访问 Heart Mountain。
最后，总统们还利用单项否决权和签署声明来改变或影响他们签署的法律的适用。 单项否决权是一种否决权，它使支出法案的大部分内容保持不变，但使其中某些支出项目无效。 尽管许多州允许州长拥有单项否决权（在州和地方政府的章节中进行了讨论），但总统直到1996年国会通过允许这项权力的法律后才获得这一权力。 克林顿总统很少使用这个工具。 但是，那些将获得他排队的联邦资助的实体提起诉讼。 两个这样的团体是纽约市和爱达荷州的蛇河马铃薯种植者。 49 最高法院共同审理了他们的申诉，仅仅十六个月后就宣布允许单项否决的法案违宪。 50 从那以后，总统们要求国会起草一项符合宪法的单项否决法，尽管没有人提交总统办公桌。
另一方面，签署声明是总统在同意立法时发表的声明，这些声明表明首席执行官将如何解释和执行有关立法。 尽管国会反对者抱怨签署声明破坏了立法意图，但签署声明的威力不如否决权。 至少从詹姆斯·梦露开始，总统就使用了签署声明，但在本世纪，这些声明变得更加普遍。
国家安全、外交政策和战争
总统更有可能为在国家安全或战争权力的一部分使用行政命令辩护。 除了强制解放和拘留日裔美国人外，总统还发布了保护祖国免受内部威胁的命令。 最值得注意的是，林肯在寻求国会立法采取人身保护令之前，于1861年和1862年下令暂停人身保护令的特权。 总统雇用和解雇军事指挥官；他们还利用总司令的权力积极部署美军。 国会很少在历史进程中起带头作用，唯一的例外是1812年的战争。 珍珠港是一个突出的案例，在罗斯福的要求下，国会确实做出了明确而正式的声明。 但是，自第二次世界大战以来，带头让美国参与国界以外的军事行动的是总统，而不是国会，尤其是在朝鲜、越南和波斯湾（图 12.20）。
总统还与外国势力签订行政协议。 行政协议是两国之间谈判达成的正式协议，但不能像条约那样由立法机构批准。 因此，它们不是美国法律规定的条约，后者需要参议院三分之二的批准才能批准。 总统们发现，条约特别难以获得批准。 随着现代外交政策的快速步伐和复杂的需求，与各国签订条约可能是一件繁琐而繁琐的琐事。 尽管如此，一些行政协议确实需要一些立法批准，例如那些承诺美国支付款项的协议，因此受到国会钱包权力的限制。 但在大多数情况下，总统签署的行政协议不需要国会采取行动，只要行政协议的条款与现行国内法不冲突，就可以认为是可执行的。
美国总统项目收集了概述总统活动的数据，包括行政命令和签署声明的措施。
说服的力量
《宪法》的制定者担心英国君主制权力的过度行为，确保在联邦政府其他部门控制的制衡网络中设计总统职位。 这种制衡鼓励在决策中进行协商、合作和妥协。 这在国内最为明显，《宪法》使国会或首席执行官难以单方面获胜，至少在制定政策时是如此。 尽管当今国家政治审议中的政治僵局和阻挠行为引起了很多关注，但如果没有对此类举措的大量支持，制定者不想让事情变得太容易。
总统有责任采取谈判、说服和妥协的策略，以确保与国会合作取得政策成就。 1960年，政治学家理查德·诺伊施塔特（Richard Neustadt）提出了总统权力就是说服力的论点，这个过程有多种形式并以各种方式表达。 51 然而，成功使用这种技术可以取得重大而持久的成功。 例如，立法成就的持续时间往往更长，因为它们更难被推翻或取代，巴拉克·奥巴马总统领导下的医疗改革就是明证。 奥巴马医改面临法庭诉讼，并一再企图（尽管在很大程度上是象征性的）试图在国会破坏它。 推翻它需要一位反对它的新总统，以及能够通过解散立法的国会。
在某些情况下，合作是必不可少的，比如总统提名和参议院确认填补最高法院空缺的人选，这是各部门之间争论越来越激烈的摩擦领域。 尽管国会无法独自填补法院，但它可能会阻碍总统这样做的努力。 诺伊施塔特认为，寻求通过说服获胜的总统将目标对准国会、本党成员、公众、官僚机构，并酌情针对国际社会和外国领导人。 在这些听众中，也许最明显和最具挑战性的是国会。
在本网站上阅读 “奥巴马的权力教训”，详细了解如何将理查德·诺伊施塔特的框架应用于当今的领导人。
很大程度上取决于国会内部的权力平衡：如果反对党控制了两院，总统将很难实现他或她的目标，尤其是在反对党意图挫败所有举措的情况下。 但是，即使由总统自己的政党控制两院，也不能保证成功甚至是富有成效的决策。 比如，尽管比尔·克林顿和巴拉克·奥巴马在担任总统的头两年有着有利的条件，但他们都没有实现他们想要的一切。 在政府分裂时期（当一党控制总统，另一党控制国会一院或两院时），总统有责任达成协议并做出妥协，以吸引至少一些反对党成员的支持，同时又不会过度疏远他或她的成员她自己的派对 事实证明，罗纳德·里根和比尔·克林顿在处理分裂的政府方面都很有效——事实上，克林顿在共和党人控制国会方面取得的成功要比在民主党人掌权的情况下取得的成绩还要多。
要说服总统本党的成员或公众支持总统的政策，而不冒公开上市所固有的危险的风险，就更难了。 在这种情况下，私人说服的机会很少，同时也要公开上市，至少是直接公开。 总统及其工作人员处理媒体对政府的报道的方式可能为间接说服这些团体提供一些机会。 除非首席执行官谨慎任命，否则要说服联邦官僚机构接受总统的竞标并不容易。 在外交方面，总统必须私下传达一些信息，同时提供积极和消极的激励措施，以获得理想的回应，尽管有时人们只注意武力和胁迫的威胁。
尽管总统可能选择公开上市，试图向其他团体施加压力，要求他们合作，但在大多数情况下，他们试图在公众视野之外达成协议和达成协议 “保持私密”。 随着时间的推移，谈判工具发生了变化。 首席执行官曾经玩过赞助政治，奖励朋友，同时在批评者建立支持联盟时攻击和惩罚他们。 但是，19 世纪 80 年代公务员制度改革的出现系统地剥夺了总统的这一选择，缩小了其范围和有效性。 尽管总统可以呼吁各机构协助游说提案，例如立法与国会联络办公室，但通常由首席执行官提供激励和奖励。 其中一些是象征性的，例如在白宫举行私人会议或在竞选活动中露面。 总统还必须找到共同点，让所有各方都能接受的妥协，从而使所有人都能宣称自己获得了想要的东西。
但是，使诺伊施塔特的模式复杂化的是，他声称总统可以塑造有利结果的许多方式都需要上市，而正如我们所见，这可能会产生好坏参半的结果。 另一方面，政治学家弗雷德·格林斯坦（Fred Greenstein）吹捧 “隐手总统” 的好处，在这种总统中，首席执行官的大部分工作都在幕后完成，同时挥舞着胡萝卜和棍子。 52 格林斯坦特别指出德怀特·艾森豪威尔总统在这类工作中特别熟练。
机遇与遗产
影响总统表现、声誉以及最终遗产的因素往往取决于他或她无法控制的情况。 总统是在压倒性优势中获胜还是竞争激烈的选举？ 他或她上任是因为死亡、暗杀或辞职吗？ 总统党得到了多少支持，这种支持反映在国会两院的组成上，只有一院，还是两者都没有？ 总统会面对准备接受提案或准备反对提案的国会吗？ 无论总统的野心如何，面对敌对或分裂的国会，都很难实现，在危机和战争时期，行使独立领导的选择要比仅仅考虑国内问题时更大。
然后是政治学家斯蒂芬·斯科罗内克所说的 “政治时代”。 53 一些总统在高度稳定的时期就职，几乎没有什么担心。 除非发生根本或意想不到的变化，否则总统的选择是有限的，特别是如果选民希望简单地延续以前的情况。 其他总统在危机时期或选民寻求重大变革时就职。 那么，应对这些挑战既有压力，也有机会。 一些总统，特别是西奥多·罗斯福，公开哀叹没有发生这样的危机，罗斯福认为这对于他作为总统取得伟大成就至关重要。
美国人声称他们想要一个强有力的总统。 这是什么意思？ 有时，学者们指出总统独立，甚至是蔑视，都是强有力领导力的证据。 因此，在关键情况下大力使用否决权可以使观察者判断总统是强大而独立的，尽管在制定建设性政策方面远非有效。 正如安德鲁·约翰逊的案例应该提醒我们的那样，这种反抗和对抗也不总是总统领导才干或伟大的证据。 什么时候效率是力量的标志，什么时候我们会将顽强与坚强混为一谈？ 有时，历史学家和政治学家将与国会的合作视为软弱的证据，尤利西斯·格兰特就是如此，他在获得对行政举措的支持方面比学者认为的要有效得多。
这些问题与有关政治时间和环境的问题重叠。 尽管国内决策需要更多的让步和相当一部分的哄骗和合作，但国家紧急状态和战争为总统提供了更多的机会采取有力行动，有时甚至是独立行动。 这种现象通常会引发围绕旗帜效应的反弹，在这种效应中，在国际危机期间，总统人气激增。 总统必须时刻意识到，根据奥托·冯·俾斯麦的说法，政治是可能的艺术，尽管他或她有责任通过说服国会议员和公众相信需要做的事情来增加可能性。
最后，总统留下的遗产往往远远超过其任期（图 12.21）。 有时，这是由于政策决策的长期影响造成的。 遗产概念的关键是组建最高法院和其他联邦法官。 约翰·亚当斯于1801年离开白宫很久之后，他任命约翰·马歇尔为首席大法官塑造了三十多年的美国判例。 难怪在知名度很高的被提名人的案件中，确认听证会的争议越来越大。 其他遗产更难定义，尽管它们暗示总统有时会给继任者蒙上长长的阴影。 跟随乔治·华盛顿是一个艰难的举动，在死亡中，亚伯拉罕·林肯的总统地位上升到了极高的高度。 西奥多和富兰克林·罗斯福提供了强有力的高管领导模式，而约翰·肯尼迪和罗纳德·里根的形象和风格影响了继任者，有时甚至困扰或挫败了继任者。 这种影响也不局限于被认为成功的首席执行官：林登·约翰逊的《越南》和理查德·尼克松的《水门事件》提供了总统权力出错的警示故事，留下了包括越南综合症和在丑闻中加后缀 “-gate” 等术语在内的遗产和争议。
