10.6：言论自由和利益集团监管

学习目标

在本节结束时，您将能够：

• 确定概述利益集团可以做什么和不能做什么的各种法庭案件、政策和法律
• 评估赞成和反对捐款是否是言论自由的一种形式的论点

如何监管游说和利益集团活动？ 正如我们在本章前面指出的那样，詹姆斯·麦迪逊将派系视为必不可少的邪恶，并认为阻止人们团结起来比任何团体可能造成的弊病都要严重。 除其他外，第一修正案保障言论、请愿和集会自由。 但是，人们对这种自由的延伸程度有不同的看法。 例如，《美国宪法》赋予个人的言论自由是否也适用于公司和工会？ 政府能够、应该在多大程度上限制游说者和立法者的活动，限制谁可以游说以及他们如何进行游说？

兴趣小组和言论自由

大多数人会同意，根据《宪法》，利益集团有权宣传特定的观点。 但是，人们不一定同意某些利益集团和游说活动在多大程度上受到第一修正案的保护。

除了言论自由权外，第一修正案还赋予人们集会权。 我们在上面看到，多元主义者甚至争辩说，成群结队是自然而然的，人们会倾向于持相似观点的人。 大多数人承认其他人有权集会表达不受欢迎的立场，但情况并非总是如此。 在不同时期，代表种族和宗教少数群体、共产党人和男女同性恋、双性恋和变性者社区成员的团体的《第一修正案》言论和集会权受到限制。 如上所述，像美国公民自由联盟这样的组织支持言论自由权，无论言论是否受欢迎。

如今，关于利益集团的争论往往围绕第一修正案是否保护个人和团体的捐款权利，以及政府能否监管这笔钱的使用。 1971年，《联邦竞选法》获得通过，对总统和副总统候选人及其家人可以为自己的竞选活动捐款的金额设定了限制。 ⁷⁵ 该法律还允许公司和工会组建 PAC，并要求公开披露竞选捐款及其来源。 1974年，对该法案进行了修订，试图限制用于国会竞选的资金数额。 修订后的法律禁止将工会、公司和行业协会的资金转移给各党派以分配给竞选活动。

在 Buckley诉法雷奥案（1976年）中，最高法院通过限制对竞选和候选人的捐款，维护了国会监管选举的权利。 但是，与此同时，它推翻了对候选人及其家庭支出的限制，也推翻了竞选活动总支出的限制。 ⁷⁶ 1979年，投票和基层选民登记活动获得豁免，造成了所谓的软资金漏洞；软资金是利益集团可以在不受联邦法律限制的情况下代表候选人花钱的一种方式。 为了填补这一漏洞，参议员约翰·麦凯恩和罗素·费戈德在2002年发起了《两党竞选改革法案》，禁止政党收集和分配不受监管的资金。

一些人继续争辩说竞选支出是一种言论形式，最高法院最近的两项裁决与这一立场一致。 公民联合诉联邦选举委员会 ⁷⁷ 案和 McCutcheon诉联邦选举委员会 ⁷⁸ 起案件为大幅增加资金流入选举打开了大门。 C@@ itiz ens United推翻了《两党竞选改革法》的软资金禁令，允许公司和工会在选举上无限量地花钱。 从本质上讲，最高法院在5比4的裁决中辩称，这些实体与个人一样拥有言论自由权，言论自由包括竞选支出。 McCutcheon 的决定通过降低总缴款限额，进一步延长了基于第一修正案的支出补贴。 这些限制对允许的捐款总额设置了上限，有人说这促成了团体和游说活动随后的增加（图 10.15）。

图 10.15 托马斯·纳斯特用他的《哈珀周刊》漫画描绘了 William “Boss” Tweed 的头部钱袋，描绘了金钱对政治的腐败力量的持久画面。 有些人谴责 “肥猫” 游说者和游说中大量资金的影响，而另一些人则认为利益集团完全有权花钱实现其目标。

链接到学习

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内幕视角

科赫兄弟

从20世纪80年代开始，保守派亿万富翁查尔斯和大卫·科赫在美国大选中变得越来越活跃。 在大卫于2019年8月去世之前，兄弟俩共同经营着Koch Industries，这是一家跨国公司，生产和生产包括纸张、塑料、石油基产品和化学品在内的多种产品。 在2012年的选举中，科赫兄弟及其附属机构花费了近4亿美元支持共和党候选人。 许多人认为，这笔支出帮助许多共和党人上任。 科赫人及其相关组织计划在2016年选举中筹集和支出近9亿美元；但科赫工业在该周期的支出仅为1140万美元。 2018年中期考试和2020年大选的金额分别为1,210万美元和1,460万美元。 ^{79 、 80} 批评者指责他们和其他富有的捐助者试图购买选举。 但是，其他人指出，根据现行的竞选财务法和最高法院最近的裁决，他们的活动是合法的，这些个人、他们的公司及其关联公司应该能够在政治上花费他们想要的东西。 正如你所预料的那样，政治左翼和右翼都有富有的捐助者将继续为美国大选花钱。 一些批评者呼吁通过一项限制支出的宪法修正案，以推翻最高法院最近的裁决。 ⁸¹

你是否同意，正如某些人所说，作为第一修正案的权利，《宪法》保护向政治候选人无限量捐款的能力？ 花钱是行使言论自由的一种形式吗？ 如果是，PAC 有这个权利吗？ 为什么或者为什么不呢？

监管游说和利益

尽管最高法院为增加政治支出铺平了道路，但游说仍然受到许多方面的监管。 ⁸² 1995年《游说披露法》界定了谁可以和谁不能游说，并要求游说者和利益集团向联邦政府登记。 ⁸³ 2007年《诚实领导和开放政府法》进一步增加了对游说的限制。 例如，该法案禁止国会议员与其他国会议员配偶的游说者接触。 这些法律扩大了游说者的定义，要求详细披露游说活动的支出，包括谁在游说以及哪些账单感兴趣。 此外，拜登总统的第13989号行政命令扩大了对联邦雇员的监管，禁止行政部门的被任命者接受游说者的礼物，要求他们签署道德承诺，并在休假后两年内禁止游说，从而减少了旋转门行政当局。 ⁸⁴ 各州也有自己的注册要求，有些州对游说的定义比较宽泛，而另一些州则更狭义。

其次，联邦和州政府禁止某些活动，例如向立法者提供礼物和向游说者提供成功游说的佣金。 禁止许多活动以防止有人指控购买选票或争取立法者的青睐。 例如，一些州对游说者可以花多少钱游说立法者或立法者可以从游说者那里接受的礼物的价值有严格的限制。 根据《诚实领导和开放政府法》，游说者必须证明他们没有违反有关赠送礼物的法律，故意违法的处罚从50,000美元增加到20万美元的罚款。 此外，旋转门法还禁止立法者在卸任公职后立即游说政府。 众议院议员在卸任后的一年内不能登记游说，而参议员在正式游说之前有两年的 “冷静” 期。 前内阁秘书在离职后必须等待同样的时间才能游说他们所领导的部门。 这些法律旨在限制前议员在游说时利用他们在政府中的关系为他们提供优势。 尽管如此，许多前议员确实成为了游说者，包括前参议院多数党领袖特伦特·洛特和前众议院少数党领袖理查德·格帕特。

第三，政府要求不同程度地披露用于游说活动的金额。 这里的逻辑是，立法者在接受有争议的捐助者的资金时会三思而后行。 披露要求的另一个好处是它们可以提高透明度。 许多人争辩说，公众有权知道候选人的钱从哪里获得。 候选人可能不愿接受与仇恨团体等不受欢迎的利益集团有关的捐助者的捐款。 这是《游说披露法》和州一级类似法律的主要目的之一。

最后，对违法行为处以处罚。 游说者，在某些情况下，政府官员可能会被处以罚款、禁止游说，甚至被判入狱。 尽管州和联邦法律规定了哪些活动是合法和非法的，但负责执行游说法规的总检察长和检察官可能人手不足、预算有限或面临工作积压，这使他们难以调查或起诉涉嫌的违法行为。 尽管大多数游说者确实遵守法律，但法律究竟如何改变行为尚不完全理解。 我们知道法律禁止游说者从事某些行为，例如限制竞选捐款或阻止向立法者提供某些礼物，但它们如何改变游说者的策略和策略尚不清楚。

在游说者杰克·阿布拉莫夫的活动曝光后，严格监管游说者行为的必要性变得尤为重要（图 10.16）。 阿布拉莫夫是一位与许多共和党国会议员有联系的著名游说者，他利用客户提供的资金资助连任竞选活动、支付差旅费和雇用国会议员的配偶。 1994年至2001年，阿布拉莫夫当时在一家著名律师事务所担任游说者，他支付了85名国会议员前往美国太平洋领土北马里亚纳群岛的费用。 该地区的政府是他所工作的公司的客户。 当时，阿布拉莫夫正在游说国会免除北马里亚纳群岛支付联邦最低工资，并允许该领土继续经营血汗工厂，让人们在恶劣的条件下工作。 2000年，阿布拉莫夫在代表试图打败反赌博立法的美洲原住民赌场利益集团时，为众议院多数派鞭子、助手汤姆·德雷支付了前往苏格兰的费用。 此后不久，DeLay 帮助众议院否决了反赌博立法。 他还聘请了 DeLay 的妻子克里斯汀来研究每位国会议员最喜欢的慈善机构，并为她的努力向她支付了 115,000 美元。 ^{85 2008} 年，杰克·阿布拉莫夫因逃税、欺诈和腐败公职人员被判处四年徒刑。 ⁸⁶ 他于 2010 年 12 月提前获释。

图 10.16 杰克·阿布拉莫夫（中）在布兰代斯大学读本科时参与了 1980 年罗纳德·里根（左）的总统竞选活动，并继续当选为大学共和党全国委员会主席活动由格罗弗·诺奎斯特（右）管理。 因此，阿布拉莫夫获得了接触有影响力的政治家的独特机会，他在后来作为华盛顿特区游说者的作品中利用了这一点。 自从阿布拉莫夫因非法游说活动被定罪后于2010年从联邦监狱获释以来，他已成为游说行业的直言不讳的批评者。 ⁸⁷

利益集团对美国政府机构的游说活动发生在各个部门和各级政府。 此外，有人试图通过游说对国内政策和外交政策等话题施加影响。 在后一个领域，随着美国机构采取可能影响其他国家人民的美国政策，我们看到这些外国利益集团的代表游说美国政府也就不足为奇了。 根据《游说披露法》，这些人面临的要求与国内游说者相同。 此外，根据《外国代理人注册法》，他们必须注册为外国代理人。 尽管有这些要求，但有些人对外国影响力的危险表示担忧，因为这些披露要求的执行可能很困难。 其他人则认为，言论和集会自由适用于所有人，而不仅仅适用于美国公民。 ^{88 、 89 、 90}